66
«Не обеспечена полная реализация установленной Конституцией и
законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления,
таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления,
обязательность решений, принятых гражданами путем прямого
волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления,
судебная защита местного самоуправления. В соответствии с конституционно-
правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты,
регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и
муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне
субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в
значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все
объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного
самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе
о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и
пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями.»
«В ближайшее время необходимо урегулировать такие важные проблемы:
- как порядок передачи объектов федеральной собственности в
муниципальную собственность;
- формирование муниципального заказа;
- порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и
выборных лиц местного самоуправления;
- порядок осуществления органами местного самоуправления внешних
связей.»
«Существует проблема внутренних противоречий нормативных
положений, превышения компетенции и присвоения «не своїх» предметов
ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и
муниципальных образований.»
«Имеющиеся проблемы в правоприменительной практике можно
систематизировать следующим образом:
67
– размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде
дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических
отношений общества и государства в условиях рыночной экономики.
– юридическая некорректность уставов муниципальных образований.
Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество.
Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит
специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов.
– отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов
государственной власти и органов местного самоуправления. Это тормозит
решение социальных проблем, затрудняет решение собственных задач
местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.
– недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности
и контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее
законодательство не предусматривает конкретных форм ответственности
органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов,
местного референдума и процедуры отзыва должностного лица.
– неясность процедур осуществления властных и хозяйственных
полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного
самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий.»
«В настоящее время существуют проблемы с кадрами муниципальной
службы, которые можно сгруппировать в несколько основных блоков.»
«Первый блок проблем – недостаточная квалификация муниципальных
служащих. Чиновники часто не в состоянии решать задачи, которые ставит
перед ними общество, особенно в условиях реформирования системы
государственного управления. Сказывается недостаток профильного
образования и опыта. Не хватает профессиональных знаний, умений и навыков.
На низком уровне остается владение компьютерными технологиями и
иностранными языками. Недостаточно сформированы личностно-деловые
качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность,
организаторские способности и пр. Депрофессионализация чиновников
68
особенно ярко выступает на фоне старения кадрового состава, «вымывания»
среднего звена управления в госорганах. Наиболее дееспособные кадры уходят
из государственной и муниципальной службы в бизнес – структуры. Система
подготовки служащих требует модернизации, привлечения к
преподавательской работе действующих профессионалов-практиков.
Необходим пересмотр образовательных стандартов и создание условий для
развития конкуренции на рынке образовательных услуг для муниципальных
служащих.»
«Вторая общая проблема - проблема корпоративной культуры
государственной и муниципальной службы. Ценности и нормы чиновников
часто несовместимы с представлением об эффективной муниципальной службе.
Для изменения ситуации необходимы элементы проектно-
предпринимательской культуры, основными ценностями которой являются
самостоятельное достижение целей и вознаграждение в соответствии с
полученными результатами.»
«Третий блок проблем связан с привлекательностью государства как
работодателя на рынке труда. Труд муниципального служащего существенно
недооценен, особенно это касается среднего руководящего состава органов
власти.»
«Решение описанных групп проблем предполагает следующие
направления действий:
- реализация единой кадровой политики открытого типа с
использованием современных кадровых технологий;
- модернизация кадровых служб муниципальных органов и повышение
квалификации кадровиков; реформирование системы оплаты труда
муниципальных служащих.»
«В настоящее время существует объективная необходимость обеспечения
повышения профессиональных качеств муниципальных служащих. При этом
важным является максимальное соблюдение принципа конкретности
профессиональности профессиональных знаний. Иными словами,
69
профессионализм муниципальных служащих определяется управляемой
сферой. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных
служащих должен быть ведущим началом при организации и
функционировании органов местного самоуправления.»
«Таким образом, даже достаточно краткий анализ показал, что основной
проблемой, стоящей перед органом управления муниципальной службой
является проблема подбора кадров, связанная с одной стороны - с сохранением
позитивного опыта и преемственности, а с другой - с обеспечением новых
подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня
профессионализма государственных служащих.»
«Местное самоуправление, как и вся российская политическая система,
накапливает положительный опыт функционирования в качестве
полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и
совершенствования.»
«Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность
самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это во всем мире, -
без указаний и распоряжений сверху. Очевидно, что местное самоуправление
должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций,
закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами.»
«С другой стороны, «созданные за эти годы демократические учреждения
должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно
постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-
вторых, доверять все большее число социальных и политических функций
непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению».
«На наш взгляд, общая направленность проведенной в 2003-2008 гг.
муниципальной реформы в принципе соответствовала таким задачам. Ее
реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической
модели организации власти, характеризовавшейся организационным
единством, приоритетом государственных функций над началами
самоуправления. В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система
70
местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем
каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и
от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и
полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся
системы публичной власти низового уровня.»
«Анализ комплекса описанных проблем подтверждает, что
реформирование местного самоуправления, официально перешедшее в новую
фазу, должно продолжиться до момента, когда будут решены наиболее острые
вопросы, стоящие сегодня перед институтом местного самоуправления.»
«Исходя из обозначенных проблем и тенденций, можно констатировать:
столь масштабная реформа, проводящаяся в условиях динамично
развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, не могла
задать незыблемые нормы.»
«Процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был
неизбежен в прошлом и обязателен в будущем: необходима постепенная,
последовательная и продуманная, модернизация существующей системы
местного самоуправления.»
«Определим основные векторы развития местного самоуправления в
среднесрочной и долгосрочной перспективе.»
«Прогрессивные муниципальные образования должны получить
действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории —
гарантии государственной поддержки. Городам же необходимы права
расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать
налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего
территориального роста. В сельских образованиях государство в большей
степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу
крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов
оказания услуг и финансового обеспечения. Одновременно нужно адаптировать
законодательство к многообразию условий местного самоуправления. В части
разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых
71
формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где
компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена,
необходимо четко определить полномочия органов власти и самоуправления.»
«Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления
является ключевым направлением муниципальной политики государства.
Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах
муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-
экономического развития финансовой помощи федерального и регионального
бюджетов поступлениями от собственных доходных источников.»
«По мнению экспертов, представляется возможным закрепить за
местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых
источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной
доходной базой. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения
государственного интереса невозможно без определения институциональных
рамок государственного контроля местного самоуправления с четким
законодательным регулированием процедур запроса государством и
предоставления муниципальным образованиям необходимой информации,
перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных
образований и должностных лиц местного самоуправления. Другими словами,
законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности
местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов
надлежит реализовывать на федеральном уровне.»
«Федеральные органы государственной власти обязаны также
обеспечивать соответствие законодательства субъектов РФ о местном
самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству. Этим же
целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты
местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики
и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.»
«Таким образом, в настоящее время эффективность решения проблем
развития местного самоуправления на отдельной территории во многом зависит
72
от эффективности управления конкретного муниципального образования.
Муниципальные власти сегодня понимают, что повысить эту эффективность
можно только применяя новейшие технологии муниципального управления.»
«В целом реализация инновационных технологий муниципального
менеджмента, адаптированных к конкретным условиям социально-
экономического развития муниципального образования, сможет повысить
эффективность муниципального управления в конкретном муниципальном
образовании, поспособствует качественно более высокому уровню развития
местного самоуправления во всей стране.
73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Вопрос о взаимоотношении различных уровней власти стал актуальным
еще с момента зарождения идеи децентрализации с последующей ее
реализацией на практике. Местное самоуправление играет одну из основных
ролей в реализации современных главных задач – объединение интересов
государства с интересами общества. Это усматривается уже в том, что местное
самоуправление как институт создано для гармонизации прав и свобод
человека и гражданина, с интересами государства и общества. Такая сущность
местного самоуправления отвечает интересам современного демократического
правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его
права и свободы.
В российской науке принято считать, что именно подписанное
Александром II «Положение о губернских и уездных земских учреждениях»
является фундаментом для формирования института местного самоуправления,
который способствует формированию гражданского общества России. В
Российской империи земства стали способом самоорганизации местного
самоуправления на принципах всесословности и самофинансирования. Опыт,
наработанный земствами, стал основой для развития современного института
местного самоуправления. В целом, с точки зрения анализа развития института
местного самоуправления, главным является осмысление закономерностей и
тенденций развития именно взаимодействия различных уровней власти, а также
анализ проблем такого взаимодействия и их решение на перспективу.
Российское местное самоуправление характеризуется глубокими
историческими корнями (вече, земства, советы). При ретроспективном анализе
развития местного самоуправления в РФ мы отметили, что этот институт был
тесно связан с государственным управлением, было его продолжением на
местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями,
осуществляемыми самостоятельно и обычно независимо от государственных
органов власти.
74
Реформа местного самоуправления, которая проходит в России уже более
десятка лет, направлена на решение целого ряда проблем, которые стоят перед
органами местного самоуправления. Среди основных проблем выделяют
отсутствие должного финансирования, взаимодействие с органами
государственной власти, связанные с межбюджетными отношениями и
разграничением компетенции.
В России отмечается две крупномасштабные реформы местного
самоуправления. Первая, проводимая на базе Федерального закона от 28
августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», закрепляет Конституцией
Российской Федерации организационную и функциональную независимость
местного самоуправления.
Вторая реформа, правовой основой которой является Федеральный закон
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», органам местного самоуправления
делегируются полномочиями на решение вопросов местного значения. Причем
в некоторых случаях сами муниципальные образования оказались существенно
ограничены в возможности влиять на построение местного самоуправления,
которые существовали прежде.
Конституция Российской федерации закрепила организационную
независимость местного самоуправления от органов государственной власти,
тем самым определяя их структурную и организационную самостоятельность,
но не функциональную. Сотрудничество органов государственной власти и
органов местного самоуправления обычно определяют как совокупность
методов организационно-правовых форм, обращенных на совместное решение
общегосударственных и задач местного значения.
Между органами государственной власти и местным самоуправлением
могут возникать, а на практике оно так и происходит, различные противоречия,
которые могут быть вызваны, например: несовершенством законодательства,
бюрократическими процедурами, из-за попыток со стороны отдельных
75
чиновников и государственных структур игнорировать, не учитывать
особенности местного сообщества, его традиции, обычаи и менталитет.
При анализе истории становления института местного самоуправления
мы пришли к выводу, что вопросы организации и развития института, вместе с
аспектами его взаимодействия с органами государственной власти, актуальны и
сегодня в рамках продолжения его реформирования. Современное состояние
реформирования местного самоуправления основано на конституциональных
принципах. Однако, как и ранее, на современном этапе возникают проблемы
при реализации ст.12 Конституции РФ, которой закреплено: «местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» и «органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти». То есть, на уровне Конституции закреплена независимость различных
уровней власти. С этой точки зрения, развитие самостоятельности и
независимости органов местного самоуправления является продолжением
децентрализационных процессов.
Для каждого из уровней власти, которых в России существует три –
федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов
федерации и местное самоуправление – характерно наличие конкретного
перечня задач, функций и круга полномочий. Из этого положения следует, что
органы местного самоуправления, в соответствии с законодательством, в
определенной мере самостоятельны и компетентны по ряду вопросов.
Опыт муниципального образования Абанский сельсовет позволяет
выделить следующие организационно-правовые формы координационного
взаимодействия органов власти:
1) создание специальных органов на паритетных началах для реализации
совместных программ, осуществление конкретных действий в определенных
сферах жизнедеятельности территории;
2) проведение координационных совещаний (семинаров) с участием
руководителей и должностных лиц местных органов исполнительной власти и
органов местного самоуправления;