СОДЕРЖАНИЕ
Введение
……………………………………………………………………
6
Глава 1
Государственные органы Российской Федерации и органы
местного самоуправления: теоретико-правовой аспект ……
9
1.1 Понятие государственного и муниципального управле-
ния ……………………………………………………………….
9
1.2 Понятие государственного органа Российской Федера-
ции и органа местного самоуправления ……………………..
1.3 Компетенции местного самоуправления…………………
16
23
Глава 2
Влияние органов государственной власти на органы местно-
го самоуправления…………………………………………….
29
2.1 Регулирование органами государственной власти эконо-
мического развития муниципальных образований………….
29
2.2 Временное осуществление органами государственной
власти полномочий органов местного самоуправления……..
2.3 Наделение органов местного самоуправления отдельны-
ми государственными полномочиями…………………………
32
35
Глава 3
Проблемы взаимодействия органов государственного и му-
ниципального управления……………………………………...
42
3.1 Проблемы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления…………………………………..
42
3.2 Предложения совершенствования правовых и админи-
стративных основ взаимодействия органов государственно-
го и муниципального управле-
ния………………………………..
3.3 Оценка эффективности предлагаемых мероприятий…….
48
53
Заключение ……………………………………………………………….….
Список использованных источников……………………………………….
Приложения………………………………………………………………….
59
63
66
6
ВВЕДЕНИЕ
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправ-
ления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отно-
шении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения
общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муни-
ципального образования и региона в целом.
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами госу-
дарственной власти имела и имеет место практически на всех этапах разви-
тия местного самоуправления как в России, так в других странах.
Конституция России закрепила организационную обособленность мест-
ного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эф-
фективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко
отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в
экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает
сбои.
Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотде-
лимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без
влияния государства.
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решают-
ся две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка
единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они
решаются следующими способами:
во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавлива-
ется общие принципы организации местного самоуправления;
во-вторых, федеральные органы государственной власти прини-
мает программы государственной поддержки местного самоуправления;
7
в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления Российской Федерации"
принимаются ряд федеральных законов.
Актуальность данной дипломной работы обусловлена необходимостью
определения основных параметров взаимодействия местного самоуправления
с государственной властью, разработки обоснованных предложений по
устойчивому развитию института делегирования полномочий в свете новей-
ших изменений федерального законодательства.
Цель выпускной квалификационной работы - выявить характер взаи-
модействия органов государственного и местного самоуправления.
Задачи исследования:
- проанализировать понятие государственного и муниципального
управления;
- проанализировать понятие государственного органа Российской Фе-
дерации и органа местного самоуправления;
- показать компетенции местного самоуправления
- проанализировать особенности регулирования органами государ-
ственной власти экономического развития муниципальных образова-
ний
- исследовать вопросы временного осуществления органами государст-
венной власти полномочий органов местного самоуправления
- проанализировать вопросы наделения органов местного самоуправле-
ния отдельными государственными полномочиями
- показать проблемы взаимодействия органов государственного и муни-
ципального управления
- разработать предложения совершенствования правовых и администра-
тивных основ взаимодействия органов государственного и муниципального
управления
- дать оценку эффективности предлагаемых мероприятий
8
Предмет исследования - взаимодействие государственных и муници-
пальных органов в Мурманской области.
Объект исследования – общественные отношения в области государ-
ственного и местного самоуправления .
Для выполнения поставленных задач были использованы следующие
методы исследования: анализ научной литературы, обобщение, сравнение,
структурно-функциональный метод, а также теоретический и метод обработ-
ки данных. Информационная база исследования.
При написании данной работы использовались нормативные правовые
акты, а также специализированная литература по государственному и муни-
ципальному управлению.
Степень разработанности темы была раскрыта в работах таких авторов,
как Авакьян С.А., Бондарь Н.С., Василенко И.А., Грицюк Т.В., Дементьев
А.Н., Добреньков В.И., Кравченко А.И., Дорошенко Е.Н., Заболотских Е.М.,
Комарова В.В., Фадеев В.И., Зеркин Д.П., Игнатов В.Г., Кутафин О.Е.,
Кушлин В.И., Мельников А.А., Мухаев Р.Т., Мысляева И.Н. Кононкова Н.П.,
Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А., Сергеев А.А., Фомина В.П.,
Алексеева С.Г., Харченко Е.В., Цейтлин Р.С., Шамарова Г.М., Шедько Ю.Н.,
Яновский В.В.
Структура дипломной работы состоит из введения, трёх разделов, за-
ключения, списка используемых источников.
9
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕ-
НИЯ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
1.1. Понятие государственного и муниципального управления
Общество является сложноорганизованным и многоуровневым об-
разованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих
членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим
саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способ-
ности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках
единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным
условием такого саморегулирования.
Условием образования и функционирования такой системы являет-
ся общественное производство,основной целью которого должно стать мак-
симально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при
правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформиро-
ванных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет сово-
купность социальных систем, образованных вокруг функционально значи-
мых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали,
науки, культуры и пр.
1
Главным координатором этого процесса может высту-
пать государство,ответственное за достижение конкретных результатов, по-
лученных в ходе функционирования этих систем.
К перечню объектов государственного управления следует отнести со-
циально-экономические процессы, общественные институты, а также раз-
личные социальные группы, действующие на территории данного государ-
ства. Объектом управленческого воздействия может являться не только
1
Гладышев, А.Г., Иванов В.Н. Муниципальное управление. / А. Г. Гладышев. - М.: Муниципальный мир,
2002. – 54
10
внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая само-
го субъекта. В ходе же воздействия субъекта на объекты реакция последнего
может быть различной и зависеть как от характера этого воздействия, так и
состояния самого объекта. Объект сам способен обрести свойства субъекта и
активно противодействовать его намерениям. Чтобы воздействие субъекта на
объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точ-
ное представление о поведении объекта, которое может дать организация
прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия. Действие
обратной связи, вызванной реакцией объекта государственного управления,
может иметь и конструктивный для субъекта характер, если его активность
определяется, к примеру, добровольным участием населения в правитель-
ственных мероприятиях. В западной литературе этот феномен получил
название партиципации и стал одним из проявлений гражданской самоорга-
низации населения, положенной в основу общественного самоуправления.
Рассмотрение объекта управления через призму этих характеристик
позволяет максимально полно отобразить объект в единстве его статического
и динамического содержания. Подобная теоретическая реконструкция объек-
та в терминах системного подхода закладывает основу для решения вполне
конкретных практических задач. К числу этих задач можно отнести следую-
щие:
- описание функций соответствующих подразделений и групп;
- определение и разъяснение технологии реализации этих функций;
- разработка направлений деятельности хозяйственных подразделений
и групп;
- разработка и анализ организационных схем выполнения функций.
2
Система государственного и муниципального управления является од-
ной из ключевых дисциплин управленческого цикла. Особенностью этой
дисциплины является анализ и обобщение практики государственного строи-
2
Фомина В.П., Алексеева С.Г. Система государственного и муниципального управления. –
М.: Изд-во МГОУ, 2014. – С. 235.
11
тельства в развитых демократических странах, опирающихся на институты
гражданского общества.
Предметом системы государственного управления являет-
ся территориальное образование. Территориальное образование может вы-
ступать в роли государства, региона или любого другого территориального
поселения, располагающего административными границами, являющегося
составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к
самоуправлению.
3
Основу системы управления территориальными образованиями состав-
ляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для
каждого образования структуры управления, определяющие характер работы
составляющих эти структуры социальных институтов.
Рисунок 1 – Взаимодействие государственных и муниципальных
органов управления
3
Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного само управления / Е. Г. Анимица, А. Т. Тертышный. — М.:
ИНФРА-М, 2013. – С.99
12
Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных об-
разований на уровни власти, тогда как горизонтальные — на ветви власти.
Уровни власти — это горизонтально упорядоченные ранги испол-
нительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом де-
легирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Коли-
чество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управ-
ленческих решений и порядке передачи командной информации.
Разделение системы государственного и муниципального управления
на вертикальные и горизонтальные составляющие призвано обеспечить бес-
перебойное функционирование управляемой системы на основе принципов
пропорциональности и непрерывности в согласованной работе всех ее под-
разделений.
4
Однако горизонтальные связи в сфере государственного управления не
следует сводить только к разделению функций между ветвями власти. Так,
признаки координации, взаимодействия и взаимопомощи также характерны и
для отношений внутри той или иной ветви.
Система государственного и муниципального управления, как видно из
названия, содержит два основных уровня управления: государственный и
муниципальный. Функции обоих уровней существенно различаются, но в со-
вокупности способны определять эффективный режим развития общества.
Государственное управление призвано регулировать социальные от-
ношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государ-
ства и его основных институтов. Преимущественным направлением вектора
государственного управления является направление «сверху вниз», в связи с
чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в
развитии составляющих его территориальных образований.
4
Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного и муниципального управле-
ния. М., 2014. – С.221.
13
Государственное управление— это процесс регулирования отно-
шений внутри государства посредством распределения сфер влияния между
основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе госу-
дарственного управления лежит государственный интерес, направленный на
защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку
уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в
реализации общественного (государственного) интереса лежит необходи-
мость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной,
правовой, экономической, политической и арбитражной.
Государственное управление становится возможным благодаря суще-
ствованию государственной власти.
Государственная власть является органом легитимного принуждения
в интересах большинства населения при условии соблюдения государствен-
ного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, нахо-
дящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если
этого требуют государственные интересы. Главным признаком государ-
ственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.
Системный характер государственного управления заключается в том,
что он обеспечивает единство распорядительного (командно-
административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал
в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве
системы государственное управление реализует несколько функций.
5
1. Институциональную — через утверждение необходимых при ре-
шении государственных вопросов социально-экономических, политических и
гражданских институтов для распределения властных полномочий.
2. Регулятивную — через системы норм и законов, которые призваны
установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.
5
Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление / В. Е. Чиркин. - С.120
14
3. Целеполагающую — через разработку и выбор приоритетных
направлений социально-экономического и политического развития путем ре-
ализации поддерживаемых большинством населения программ.
4. Функциональную — через разработку и реализацию действий, на-
правленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства
в лице ее ведущих отраслей.
5. Идеологическую — через формирование общенациональной идеи,
призванной консолидировать общество в границах государства.
6
При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо
учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной
(общественной) властями. Особенностью публичной власти является непре-
менное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее
центрального аппарата представительному органу управления. Публичная
власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значе-
ния, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения.
Вектор муниципального управления имеет направление «снизу вверх»,
будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к госу-
дарственному. Смысл этой
темп
адаптации
семь
состоит в обустройстве среды непо-
средственного
куда
обитания
итог
человека, удовлетворении
семь
его
куда
первоочередных по-
требностей
учет
и налаживании
семь
межхозяйственных связей
учет
между территориями.
Все это
ясно
составляет суть муниципального
куда
интереса, способствующего
куда
кри-
сталлизации
семь
фундаментальных институтов гражданского
куда
общества
весь
и слу-
жащего
куда
отправной
темп
точкой
темп
в организации
семь
местного
куда
самоуправления. Объ-
ектом муниципального
куда
интереса являются
сбор
вопросы местного
куда
значения, ха-
рактер и особенности
база
которых могут быть адекватно
чтоб
осознаны только
лишь
людьми, непосредственно
чтоб
проживающими
тема
на
дело
данной
темп
территории. Удовле-
творение
опыт
муниципального
куда
интереса есть обязательное
цена
условие
опыт
для
этап
удовле-
творения
итог
общественного
куда
(государственного) интереса.
6
Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. / Р.Т Мухаев. –
М.: Юнити-Дана, 2014. – С.281.