2
Оглавление
Введение ............................................................................................................................ 3
Глава 1. Теоретические аспекты взаимодействия органов государственного и
муниципального управления в РФ ................................................................................. 6
1.1. Государственные и муниципальные органы РФ: понятие, правовые основы,
система. .......................................................................................................................... 6
1.2. Сферы взаимодействия органов государственного и муниципального
управления и административное регулирование их взаимодействия. .................. 11
Глава 2. Взаимодействие органов государственного и муниципального управления
(на примере Пермского края) ........................................................................................ 23
2.1. Характеристика деятельности органов государственной власти Пермского
края ............................................................................................................................... 23
2.2. Правовые и административные основы деятельности органов
муниципального управления в Пермском крае ....................................................... 28
Глава 3. Совершенствование системы взаимодействия органов государственной
власти и муниципального управления (на примере Пермского края) ...................... 48
3.1. Комплекс мероприятий и рекомендаций по совершенствованию системы
взаимодействия органов государственного и муниципального управления (на
примере Пермского края) ........................................................................................... 48
3.2. Оценка эффективности взаимодействия органов государственного и
муниципального управления (на примере Пермского края) .................................. 58
Заключение ..................................................................................................................... 65
Список использованной литературы ............................................................................ 68
3
Введение
Актуальность исследования.
Актуальность исследования. Сама природа государственной и
муниципальной власти, организационные, правовые и концептуальные основы ее
построения и функционирования во многом обусловлены территориальными
началами ее организации, что приобретает особую актуальность применительно к
Российской Федерации, которая заметно отличается значительной
протяженностью границ и многочисленными автономными округами с
разнообразными ресурсами и численностью населения.
1
Легко заметить, что
каждый регион РФ обладает своими особенностями, такими как разнообразие
ресурсов как природных, так климатических, финансовых, промышленных,
различной степени инвестиционной привлекательности, что не может не
отражаться на особенностях местного самоуправления в том или ином регионе
РФ. На сегодняшний день функционирует множество нормативных правовых
актов по части регулирования вопросов государственного и муниципального
управления, неоднократно переизданных, измененных, дополненных,
отмененных, но законодательство в данной сфере недостаточно отрегулировано и
может трактоваться двояко. Зачастую данные документы противоречат друг
другу, либо содержат размытые критерии, показатели и трактовки.
Конституция России определенным образом закрепила организационную
обособленность местного самоуправления от органов государственной власти.
Однако фактическое использование этих норм сопряжено с определенными
сложностями и разными противоречиями. Очевидным является то обстоятельство,
что вопросы местного значения никогда неотделимы от государственного
интереса.
1
Саралинова, Д.С. Проблемы формирования кадрового потенциала государственной и муниципальной службы в
современных условиях [Текст] / Д. С. Саралинова // Актуальные вопросы экономики и управления: материалы
междунар. заоч. науч. конф. — М.: РИОР, 2011. — С. 65-68.
4
Сегодня на федеральном уровне в отношении местного самоуправления
глобально должны решаться две ключевые задачи - обеспечение гарантий
самостоятельности местного самоуправления и выработка единой доктрины
государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются
следующими способами:
во-первых, на федеральном уровне особенно остро встал вопрос о том, что
законодательно должны закрепляться четко выраженные общие принципы
организации местного самоуправления, его функционирования;
во-вторых, федеральные органы государственной власти внедряют и
утверждают программы государственной поддержки местного самоуправления,
формируют под них бюджет, формируют статьи дохода и расхода бюджета;
в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления Российской Федерации" принимается ряд
федеральных законов.
Местное самоуправление можно охарактеризовать как комплексную
непрерывно функционирующую систему организации и деятельности, которая
разработана, действует и выстроена таким образом, чтобы эффективно решались
проблемы местного населения и актуальные вопросы местного значения, также
она призвана осуществлять управление муниципальной собственностью,
распределять имущественные ресурсы, снижать социальную напряженность,
решать проблемы местного населения, грамотно выстраивать социальную
политику региона, использовать по целевому назначению с максимальной
эффективностью средства местного бюджета. В приоритете грамотно выстроенная
система муниципальной власти должна во главу угла ставить интересы местного
населения. Кроме того, она должна обеспечивать безопасность жителей данного
региона. Также данная система должна обладать определенной гибкостью.
После вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
5
Федерации" были обнародованы результаты исследований по оценке процесса
реформирования местного самоуправления в России, в которых опубликованы
первые итоги реформы, опубликованы критерии и показатели резултаттв
реформирования, дана качественная оценка и сформированы рекомендации по
устранению недостатков в практике внедрения Федерального Закона №131.
Цель дипломной работы – провести всесторонний анализ института
взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской
Федерации.
Объект исследования – органы государственного и местного
самоуправления.
Предмет исследования - реализация государственной политики по
взаимодействию органов государственного управления и местного
самоуправления на примере Пермского края.
Для достижения цели дипломной работы необходимо выполнить ряд задач:
. раскрыть теоретические аспекты взаимодействия органов
государственного и муниципального управления в РФ.
. Проанализировать законодательные основы делегирования органам
местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
. Исследовать взаимодействие органов государственного и
муниципального управления (на примере Пермского края).
. Предложить совершенствование системы взаимодействия органов
государственной власти и муниципального управления (на примере Пермского
края)
Информационная база дипломной работы включает: нормативно-правовые
акты, статистические материалы, труды ведущих авторов, посвященные вопросам
взаимодействия государственной власти и муниципальных
образований, предоставления муниципальных услуг, статьи, опубликованные в
периодических изданиях, а также Интернет-ресурсы.
6
Глава 1. Теоретические аспекты взаимодействия органов государственного и
муниципального управления в РФ
1.1. Государственные и муниципальные органы РФ: понятие, правовые основы,
система.
Исполнительные органы государственной власти Российской Федерации
выполняют следующие задачи и характеризуются соответствующими
отличительными признаками:
· исполняют роль проведения исполнительно-распорядительной,
управленческой работы, реализовывают
императивные возможности в взаимоотношении других организаций и частных
лиц;
· в них на постоянной основе трудоустроены государственные служащие;
· образуются согласно решению вышестоящих органов;
подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти;
административно-правовой статус органа государственной исполнительной
власти представлен тремя основными блоками:
1) целевым, содержащим общепризнанные меры касательно целей, задач,
основах деятельности;
2) организационно-структурным, который включает в себя правовые
предписания, утверждающие:
· регламент образования, изменения, реорганизации, ликвидации органа;
· его структуру;
· его прямолинейную и многофункциональную подвластность;
3) зоне ответственности как совокупности властных полномочий и
подведомственности.
По содержанию деятельности принято разделять органы единой и особой
компетенции.
7
Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации –
несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве,
области, крае, городе.
Органы особой зоны ответственности на практике
реализовывают отраслевое или межотраслевое руководство, либо
одновременно и то и другое. По методу финансирования (местный бюджет
и общегосударственный) отличают федеральные органы и органы субъектов
Федерации.
Федеральные делятся на две группы: центральные (министерства,
муниципальные комитеты, учреждения, агентства, службы, надзоры)
и территориальные. Центральные органы обладают полномочиями на всей
территории РФ, а территориальные федеральные органы – только на части ее
территории.
В Москве образованы префектуры, в Свердловской области – администрации
управленческих округов. Деятельность данных органов координируется и
контролируется губернатором или мэром государственными служащими.
В системе органов государственной власти принято выделять два уровня:
федеральный и субъектов Федерации.
I. Федеральные исполнительные органы государственной власти.
1. Общефедеральные (основные) аппараты:
а) орган общей компетенции – Правительство РФ;
б) центральные федеральные органы особой зоны ответственности.
2. Территориальные федеральные органы особой зоны ответственности:
а) межрегиональные (командование военного округа и др.);
б) региональные (областные военкоматы и др.);
в) местные.
II. Исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.
1. Центральные органы:
8
а) общей компетенции – глава исполнительной власти (Президент, губернатор,
мэр, глава администрации, глава республики), Правительство;
б) особой зоне ответственности.
2. Территориальные и местные органы исполнительной власти субъектов
Федерации:
а) общей компетенции;
б) специальной компетенции.
Исполнительная власть – это главной рабочий механизм, через который
реализуется политика государственной власти и законы, в каковых
отображается основа данной политики.
Систему федеральных органов исполнительной власти
можно толковать равно как вызванную выполнять функции государственной
власти РФ, она сформирована на базе общих принципов, задач органов,
возглавляемых Правительством РФ [3, с. 36].
Организация на региональном уровне автономных органов государственной
исполнительной власти является обязательной для всех субъектов РФ. Это
закреплено в ст. 10 Конституции РФ принципом исполнения государственной
власти в РФ и по принципу деления властей на законодательную, исполнительную
и судебную.
Ключевая функция системы органов исполнительной власти субъекта РФ –
это, прежде всего, организационная, законодательно отрегулированная и
эффективно спланированная управленческая работа по исполнению правовых
актов и норм.
Вспомогательными функциями органов исполнительной власти субъекта РФ
являются:
а) нормотворческая – разработка, регулирование и издание нормативных
актов;
б) оперативно-исполнительная, суть которой в создании правовых
9
законодательных норм;
в) юрисдикционная, сущность которой в фактическом использовании
наказаний к преступным элементам общества.
2
В систему исполнительной власти субъекта РФ входят:
а) глава исполнительной власти субъекта Федерации – глава республики,
глава администрации;
б) исполнительный орган государственной власти общей компетенции
(правительство либо администрация);
в) исполнительные органы государственной власти особой компетенции
(отраслевые и межотраслевые);
г) территориальные органы государственной исполнительной власти общей
компетенции, которые функционируют в пределах границ административно-
территориальных образований;
д) территориальные органы государственной исполнительной власти особой
зоны ответственности.
Разновидностями органов исполнительной власти субъектов РФ являются
министерства, комитеты, департаменты, управления, инспекции. Министерство –
это орган исполнительной власти субъекта РФ, ведущий муниципальную
политику в определенной сфере. К примеру, министерство образования,
министерство здравоохранения, министерство культуры, и др. Департамент,
управление – это органы исполнительной власти субъекта РФ, исполняющие
межотраслевую координацию по проблемам, которые находятся в их
компетенции.
В ряде субъектов РФ (к примеру, г. Москва) образованы и действую
территориальные аппараты исполнительной власти субъектов РФ (префектуры,
управы).
2
Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2015. C.78
10
Также выделяют такие виды органов исполнительной власти субъектов РФ,
как:
- органы общей компетенции;
- органы отраслевой компетенции;
- органы межотраслевой компетенции;
- органы внутриведомственной зоны компетенции;
- единоначальные органы;
- коллегиальные органы;
- органы, в каковых единовластие сочетается с коллегиальностью.
Единолично концепцию областных органов исполнительной власти
возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
Наивысший областной аппарат исполнительной власти стоит на верхней
ступени всей системы региональных органов исполнительной власти. Например, в
соответствии со ст. 44 Устава г. Москва высший региональный орган Москвы -
это верховный коллегиальный орган исполнительной власти г. Москвы, который
обеспечивает функционирование других органов власти г. Москвы.
3
Наивысший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ мо
жет именоваться: администрация, правительство, мэрия, областная
Дума, кабинет министров. Предположительно взаимоотношения страны и
регионального самоуправления как правило, должны строиться на паритетной
основе, предоставляя стране основную значимость, подразумевается, то
что правительство забирает на себя такую важную обязанность и ответственность,
как выпуск законов- гарантов областного самоуправления.
Конституция РФ именует 2 вида городских образований - муниципальные и
сельские поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.
3
Трофимова И.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы институционального развития. -
М.: Институт социологии РАН, 2012, с.45
11
На сегодняшний день нет законодательно закрепленного общего подхода
к определению статуса муниципальных образований.
ФЗ 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" провозглашал понятие муниципального образования как
городское или сельское поселение, в пределах которого функционирует местное
самоуправление, разработан, принят местный бюджет. При
этом законотворец никак не различал муниципалитеты по уровням в отличие от
ФЗ 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации",
какой определил двухуровневую концепцию регионального самоуправления, уста
новив довольно тщательно зону ответственности любого типа
муниципального образования. Однако Закон 2003 г. в отличие от прежнего не дает
четкого определения муниципального образования, а только трактует типы
территориальных единиц, которые являются муниципальными образованиями.
1.2. Сферы взаимодействия органов государственного и муниципального
управления и административное регулирование их взаимодействия.
Выделяют основы оптимальногосочетания муниципальных и общественных
интересов; согласования ценностей общественной, домашней, экономической,
культурной политики. Кроме того акцентируются и области взаимодействия
государственной власти и регионального самоуправления:
• установление единых основ системы регионального самоуправления;
•определение возможностей органов государственной власти в области
регионального самоуправления;
•делегирование единичных муниципальных полномочий органам региональ
ного самоуправления;
• осуществление контроля за работой регионального самоуправления.
Конституционными положениями не исчерпывается федеральное