52
Законодательно вполне реально закрепить следующие принципы контроля
органов государственной власти за осуществлением органами местного
самоуправления государственных полномочий:
- органом государственной власти, уполномоченным законом о наделении;
- соблюдение соразмерности между степенью вмешательства государственного
органа и значимостью интересов защиты;
- запрет на вмешательство в деятельность органов местного самоуправления
в сфере исключительной компетенции данных органов.
- право органов государственной власти на получение информации и дачу
указаний по осуществлению органами местного самоуправления государственных
полномочий;
) право на обжалование предписаний органов государственной власти в
судебном порядке;
) обеспечение и непрерывное совершенствование услуг в соответствии со
стандартами, введение инноваций, обеспечение максимально достижимых
экономичности, качества и эффективности.
Осуществление органами местного самоуправления государственных
полномочий, прекращается в случае:
) вступление в силу федерального закона, в соответствии с которым РФ
(субъект РФ) утрачивает соответствующие государственные полномочия либо
компетенцию по их передаче органам местного самоуправления;
) вступления в силу закона, в соответствии с которым органы местного
самоуправления утрачивают право на осуществление государственных
полномочий, переданных законом о наделении;
) по истечении срока, если указанные полномочия имели ограниченный срок
действия.
Другим направлением совершенствования является кадровая политика на
уровне местного самоуправления. Одной из основных проблем в области
53
подготовки кадров по-прежнему является отсутствие специалистов, которые
способны продемонстрировать огромный багаж знаний и опыта работы в области
муниципального права. Для решения данной проблемы предлагается проводить
выплату надбавки к должностному окладу муниципального служащего за ученую
степень. Также необходимо тщательно подходить к аттестации, переаттестации и
обучению государственных служащих в лучших Вузах страны.
Для рассматриваемых МО характерны следующие проблемы:
недостаточность бюджетных средств в МО и дотационный характер;
недостаточное финансирование переданных МО полномочий; отсутствие
бюджетных средств на развитие МО; излишняя централизации региональными
центрами бюджетных потоков МО, проблема квалифицированных
муниципальных кадров.
Наиболее значимым из решений этих проблем является правовая
регламентация полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения или к
делегированным государственным полномочиям, но фактически осуществляемых
органами местного самоуправления.
Обобщая результаты анализа, было выявлено, что наряду с положительным
опытом развития МБУ МФЦ МО «город Пермь» также имеется немало проблем,
требующих решения:
– отсутствия административных регламентов деятельности районных
отделов МФЦ;
– высокая доля граждан, не имеющих доступа к получению муниципальных
услуг в режиме «единого окна»;
– кадровые проблемы;
– сведение идеологии МФЦ к строительному проекту;
– отсутствие комплексного подхода оказания муниципальных услуг в
определенных жизненных ситуациях.
Данные проблемы по степени своей значимости различны, однако все они
54
призваны улучшить эффективность деятельности МФЦ, а значит упростить
процедуру получении муниципальных услуг гражданами.
Для решения существующих проблем в городе Пермь следует реализовать
следующие мероприятия:
– разработка системы ключевых показателей оценки эффективности
деятельности отделений МФЦ и руководителей районных отделений, а так же
проведение мониторинга качества и доступности муниципальных услуг;
– разработка единой системы регламентов деятельности районных отделов
МФЦ;
– расширение перечня организаций, с которыми осуществляется
взаимодействие;
– расширение перечня предоставляемых муниципальных услуг;
– установление более жестких требований для кандидатов на замещение
должностей в данном органе и проведение обучения и повышения квалификации
работников по специализированным программам, т. е., создание
централизованной системы подготовки кадров для МФЦ;
– внедрение инновационных комплексных проектов для создания ещё более
благоприятных условий предоставления муниципальных услуг населению.
С целью оперативности и повышения компетентности при оказании
муниципальных услуг населению города Пермь целесообразно на базе МБУ МФЦ
МО «город Пермь», с одной стороны, по типу back-office разместить
представителей государственных и муниципальных органов –
услугопроизводителей, а с другой –, реализуя модульный подход, внедрить
специализацию сотрудников МФЦ на приеме документов для определенного
(либо в разрезе услуговых сфер – услуги в сфере культуры, образовательные
услуги, имущественные услуги, пр., либо в разрезе уровневых компетенций в
оказании услуг – федеральные услуги, региональные услуги, муниципальные
услуги) перечня услуг. В подобном организационном построении МБУ МФЦ МО
55
«город Пермь» организация предоставления услуг сможет осуществляться на базе
модульного принципа, предполагающего объединение в модуль родственного
набора однородных услуг, в процессе организации которых задействована
унифицированная технология их предоставления. Например, модульный принцип
может быть применен в предоставлении услуг физическим лицам по выдаче
разрешительных документов, начислении и уплате налогов.
В контексте оптимизации информационного взаимодействия операторов
МБУ МФЦ МО «город Пермь» и поставщиков услуг следует предусмотреть
внедрение «информационной витрины», позволяющей провести адресный запрос
необходимой информации посредством специализированной интегрированной
системы ведомственных баз данных, а также предоставить доступ к
ведомственным информационным системам. Кроме того, в целях
информационного взаимодействия как внутри центра, так и между ведомствами в
процессе оказания услуг, следует обеспечить автоматизацию деятельности МФЦ,
создав на его базе специализированную информационную систему
«Многофункциональный центр» (СИС МБУ МФЦ МО «город Пермь»).
В целях повышения квалификации работников МФЦ нужно улучшать
качество образования или же организовывать отдельные направления, курсы, ведь
многофункциональные центры постоянно развиваются. Поэтому, хотелось бы
отметить, что так как многофункциональные центры занимаются весьма узкой
сферой деятельности, а конкретно лишь государственными и муниципальными
услугами, скорее всего, будет наиболее рационально готовить специалистов,
которые будут хорошо разбираться непосредственно в услугах, предоставляемых
государством и муниципалитетом населению, поэтому можно подумать о
внедрении более узкой направленности специальности Государственное и
муниципальное управление, чтобы готовить и выпускать квалифицированных
специалистов, которые буду достаточно компетентны в работе МФЦ.
Говоря о сотрудниках МБУ МФЦ МО «город Пермь», можно также
56
установить систему оценки качества процедуры обслуживания самими
заявителями посредством нажатия кнопки (зеленой – обслуживание оценивается
как «удовлетворительно», красной – обслуживание оценивается как
«неудовлетворительно») или же заполнения анкеты о качестве обслуживании
сотрудником заявителя. Такая практика широко используется в сфере торговли,
когда необходима клиентская оценка персонала. С помощью подобной процедуры
можно будет выявить недобросовестных сотрудников, которые позволяют себе в
адрес заявителя грубость, и, в дальнейшем, либо заменить сотрудника другим,
либо провести поучительную лекцию для всего персонала.
Особое внимание МБУ МФЦ МО «город Пермь» хочется уделить развитию
инновационного комплексного проекта «Организация предоставления
государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в рамках
жизненных ситуаций».
Суть данного направления заключается в формировании перечня
муниципальных услуг в рамках каждой жизненной ситуации. Гражданин после
определенной жизненной ситуации обращается в МФЦ, где ему предлагается
комплекс услуг, необходимых на данном этапе. Предоставив специалисту
перечень исходных документов, на выходе гражданин получает пакет услуг
(документов). При одном обращении можно получить от двух и более документов,
а так же квалифицированную консультацию специалиста, о том, какие услуги ему
необходимы в рамках сложившейся ситуации. Данный проект упрощает
взаимодействие граждан с органами власти, а также упрощает работу
специалистам и повышает показатели качества оказанных услуг населению за
короткий период времени.
Следует отметить, что в администрации муниципального образования
«город Пермь» в данном направлении уже предприняты определенные попытки. В
частности, на сайте http://услуги.Пермь.рф представлен перечень муниципальных
услуг не только по тематике и ведомству, но и по жизненным ситуациям:
57
1) по тематике (жилищно-коммунальное хозяйство, социальное
обеспечение, образование, сфера культурно-массовых развлечений,
здравоохранение, жилье, недвижимое имущество и земельные отношения,
культура и искусство, транспорт и дорожное хозяйство, строительство и развитие
инфраструктуры, предпринимательство и потребительский рынок, архивное дело,
прочие услуги);
2) по ведомству (департамент архитектуры, градостроительства и
регулирования земельных отношений, департамент финансов, департамент по
управлению муниципальным имуществом, департамент экономики, земельный
комитет, информационно-аналитический департамент, комитет по жилищной
политике, комитет благоустройства, управление жилищно-коммунального
хозяйства, управление культуры, управление по развитию физической культуры,
спорта и туризма);
3) по жизненно важным случаям (аренда, получение социального жилья,
субсидий, льгот на проезд, получение средств на лечение, материнство, получение
социальной помощи, выдача разрешений, выдача справок, копий, выход на
пенсию, досуг, жилье, здоровье, капитальное строительство, компенсации,
субсидии, наследство, земельный участок, получение образования, приобретение
жилья, смерть, регистрация).
В целях обеспечения дальнейшей оптимизации муниципального управления
следует предложить законодательно закрепить понятие «жизненной ситуации».
Таким образом, можно сделать вывод о несомненной значимости
осуществления дальнейшей оптимизации порядка предоставления
муниципальных услуг, заключающейся в изменении подхода в организации их
предоставления – от функционального к процессному. Это создаст необходимую
основу для формирования комплексных сервисов предоставления услуг в рамках
«жизненных ситуаций».
В целом, внедрение указанных рекомендаций в практику муниципальных
58
органов власти и управления города Перми позволит существенно
оптимизировать процесс оказания муниципальных услуг местному сообществу, а
также повысить доверия граждан к власти и поднять рейтинг конкретного
муниципального образования на фоне других российских регионов.
Таким образом, повышение эффективности муниципальной власти является
условием успешного решения стоящих перед современным обществом сложных
социальных и экономических задач, решение которых станет отправной точкой
для выхода территории на качественно новый уровень развития. Для этого в
системе муниципального управления необходимо проводить постоянные
преобразования, в том числе направленные на совершенствование порядка и
технологии предоставления муниципальных услуг.
3.2. Оценка эффективности взаимодействия органов государственного и
муниципального управления (на примере Пермского края)
Итог любой работы требует ее объективной оценки. Исследование
академической литературы по этому проблемедемонстрирует, что об
эффективности административной работы возможно судить по реальному
изменению состояния
управляемых предметов, областей. Испытание оценивающих технологий
в концепции исполнительной власти Российской
Федерации начали с органов исполнительной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления.
Включались аспекты и характеристики производительности работы перечисл
енных выше организаций правительству Российской Федерации вводились
критерии и показатели эффективности деятельности вышеперечисленных органов
власти.
Однако практическая
деятельность использования балла производительности работы областных и
59
организацийпродемонстрировала непрактичность установленныхдокументов.
Стремясь охватить все грани приоритетных сфер государственного управления (на
уровне регионов и муниципальных образований), создатели занялись
составлением детальнейшего списка характеристик производительности работы
(больше 130 характеристик) с целью абсолютного отображения абсолютно
всех административных усилий. В результате получился сборник характеристик
производительности, какие существовали никак не сбалансированы, никак
не корреспондировали между собой. Соответственно, сделать вывод о результатах
деятельности управленческих органов на их основании было весьма
затруднительно. В следствии вышел сборник характеристик
производительности, какие существовали никак не сбалансированы, никак
не корреспондировали В 2012 г. был принят ряд документов "нового поколения", в
которых значительно сокращен перечень показателей эффективности; перечни
индивидуальных показателей для определения оценки эффективности
деятельности органов исполнительной власти регионального и муниципального
уровней сгруппированы по отраслевому признаку отменено право установления
органами исполнительной власти субъектов РФ дополнительных показателей для
оценки эффективности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов; введена оценка населением эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ, рейтинг
руководителей органов местного самоуправления и унитарных предприятий,
акционерных обществ (с контрольным пакетом акций государства
(муниципального образования)), осуществляющих оказание услуг населению.
Бесспорно, введенные изменения повысили перечень показателей оценки
производительности работы органов исправнойвласти субъектов РФ и органов
регионального самоуправления. Однако достигнута ли задача процесса
оценивания?
К сожалению, вновь установленные характеристики эффективности
60
деятельности с поставленными задачами не справились.
Усугубляют положение имеющиеся проблемы сопоставимости утвержденных
показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Комплексная оценка эффективности была разработана и проведена на базе
двенадцати ключевых показателей, одинаковым для всех регионов, а также по
индивидуальным показателям (общее число индивидуальных показателей - 42) в
соответствии с Методикой оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Однако на основании необъективной методики расчета комплексной оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ
делались выводы, выплачивались гонорары, выделялось целевое финансирование,
выделялось вознаграждение, выносились кадровые решения, осуществлялись
кадровые перестановки и т.д.
Анализ нормативных правовых актов, принятых в 2015 - 2016 гг., вновь
показывает тенденцию к возрастанию количества показателей эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
Так, Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2015 г. N 1270 в
соответствии с "дорожной картой" "Развитие конкуренции и совершенствование
антимонопольной политики" показатели оценки эффективности работы органов
исполнительной власти субъектов Федерации дополнены новым показателем -
уровень содействия развитию конкуренции на основе стандарта развития
конкуренции в регионах.
Распоряжением Правительства РФ от 11 апреля 2016 г. N 642-р (далее -
распоряжение N 642-р) утверждено 44 показателя, позволяющие анализировать
состояние инвестиционного климата в субъектах РФ и оценивать эффективность
деятельности региональных органов государственной власти.
В числе характеристик - длина региональных,
межмуниципальных, городских автодорог общего использования, переходных
61
и грунтовых магистралей; количество муниципалитетов в составе субъекта
Федерации, одобренных документов территориального
планирования; размер налоговых доходов в региональный консолидированный бю
джет, финансирования региональных инвестпроектов; среднегодовая численность
занятых в экономике согласно типам работы; число личныхкомпаний, фермерских
(фермерских) хозяйств, индивидуальных предпринимателей,
субъектов малого бизнеса; суммарная стоимость заключенных государственных и
муниципальных контрактов и др. Для каждого показателя есть единица
измерения.
Показатели предоставляются в Минэкономразвития России для дальнейшего
анализа и принятия решений.
Правовая проблема, на наш взгляд, содержится в нарушении пакетного
принципа принятия вышеуказанного документа. Во-первых, одновременно с
распоряжением N 642-р необходимо было принять методику оценки закрепленных
показателей. Несогласованность и разрозненность единиц измерения показателей
для анализа инвестиционного климата, кардинальные различия субъектов РФ по
территории, географическим ресурсам, уровню социально-экономического
развития, численности населения, природно-климатическим ресурсам и
показателям и т.д. при расчете национального рейтинга могут привести к ошибкам
в правоприменении. Во-вторых, не утверждены правовые последствия
нахождения в первых и последних строках составленного рейтинга. Необходимы
также сопутствующие методики по улучшению инвестиционной
привлекательности регионов с низким рейтингом. В-третьих, отсутствуют меры
стимулирующего характера, которые будут поднимать рейтинг данных
показателей, а также меры ответственности за непредоставление данных для
составления указанного рейтинга. Поэтому и принято решение начинать процесс
оценивания с регионального и муниципального уровня.