8
ВВЕДЕНИЕ
Государство является самым важным институтом политической системы.
Именно оно выступает носителем власти, источником фундаментальных
ресурсов, центром политической системы, которым регулируются все
общественные сферы. Данный институт, исполняет большое количество
функций, осуществляет колоссальный объем работы, ответственен за решения,
принимаемые им, обладает государственным суверенитетом, специальным
аппаратом управления и принуждения, а также устанавливает особый правовой
порядок на определенной территории.
Существенное значение имеет успешность и эффективность деятельности
государственного аппарата, поскольку четкая и отлаженная структуризация
органов государственной власти выступает в качестве гаранта эффективного
осуществления ключевых функций и задач государства, с ее помощью возможно
упорядочение и организация средств государства, позволяющих достичь целей,
поставленных властными представителями.
Важную роль в концепции властной структуры демократического
государства играет институт местного самоуправления, это обусловлено, в
первую очередь, тем, что функционирование данного института предполагает
развитие тенденции властной децентрализации, наиболее полно учитывающей
исторические и другие местные традиции, обеспечивающий интересы населения
на местах.
Положение местного самоуправления в системе современного
российского государственного устройства предопределяет особенности
взаимоотношения государственного и муниципального управления. На
сегодняшний день можно рассуждать о сложном процессе институционализации
модели взаимоотношений в системе «государственная власть – местное
самоуправление – гражданское общество». Местное самоуправление является
политическим институтом, занимающим в системе взаимодействия общества и
власти опосредующее положение между государством и обществом, и как
9
результат, обеспечивающим осуществление прямых и обратных связей в системе
государственного властного управления. Тем не менее, в это же время, реальная
политическая практика последних лет не позволяет говорить о том, что
современное местное самоуправление в России является эффективно
функционирующим институтом народовластия, осуществляющим
политические, гражданские, социальные инициативы.
В нынешних условиях институционального экономического развития,
местное самоуправление реализует свои задачи и функции по всей территории
страны, образует собой одну из главных ветвей конституционного строя. В
теории, органы муниципального управления сегодня способны обеспечить
эффективное управление, исходя из конституционного права независимости и
самостоятельности. На практике же, значительная зависимость местных
бюджетов от средств бюджетов других приводит к весомой зависимости
муниципальных органов от государственных властных органов. Подобная
зависимость муниципальных органов управления от государственных
предопределена историческими особенностями развития властных институтов.
Основным законом Российской Федерации закреплена независимость
местного самоуправления, провозглашено, что местное самоуправление в
рамках своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти
1
. Однако, сегодня не
представляется возможным представить деятельность органов местного
самоуправления при отсутствии тесного взаимодействия с органами
государственной власти. Тем самым, вполне очевидно, что проблемы
взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной
власти являются ключевыми в ходе развития местного самоуправления в России.
Актуальность выпускной квалификационной работы обусловлена тем,
что несмотря на конституционное закрепление организационной
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 14.04.2014, № 15, ст. 1691.
10
обособленности местного самоуправления от органов государственной власти, в
реальности эффективное управление всеми сферами общественной жизни
невозможно без четко налаженного механизма их взаимодействия. Неудачи в
экономической, социальной области связаны именно с тем, что такой механизм
регулярно дает сбои. В этой связи, сегодня особенно актуальное значение
принадлежит проблемам совершенствования взаимоотношений и
взаимодействия органов государственного и муниципального управления,
изучению и анализу теоретических и практических аспектов взаимоотношения
государства и местных властей.
Исходя из вышеизложенного и с учетом актуальности, цель выпускной
квалификационной работы состоит в исследовании особенностей
законодательных и административных основ взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
Для достижения поставленной цели предстоит решение следующего ряда
задач:
изучить теоретические основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
проанализировать нормативно-правовое обеспечение и особенности
вертикального взаимодействия органов власти Пермского края, в частности в
сфере межбюджетных отношений, в сфере социально-экономического развития,
а также в сфере муниципально-частного партнерства в Пермском крае;
выявить проблемы взаимодействия органов власти Пермского края;
сформулировать предложения по совершенствованию
взаимодействия органов власти Пермского края.
Объектом исследования выступают общественные отношения,
складывающиеся в процессе взаимодействия органов государственного и
муниципального управления.
11
Предмет исследования образуют основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления на примере Пермского края, а
также возможные пути совершенствования такого взаимодействия.
Методологическая основа исследования представлена общенаучным
диалектическим методом, предполагающим всесторонность и объективность
познания анализируемых явлений, также формально-юридическим, формально-
логическим, социологическим, статистическим, сравнительного анализа,
специальными методами исследования: системный, комплексный и пр.
Степень научной разработанности темы. Вопросы и особенности
взаимодействия органов государственной власти и муниципального
самоуправления находятся в центре внимания отечественных ученых, таких как
Д.Ф. Аяцков, Р.В. Бабун, Н.С. Бондарь, В.П. Васильев, Н.С. Гегедюш, Н.С.
Дегтярев, Р.И. Загидуллин, В.Г. Игнатов, Г.Л. Куприяшин, Г.А. Маньшикова,
Н.А. Пруель, О.М. Рой, В.Д. Самойлов, А.М. Якубович и др.
Нормативно-правовой основой исследования стали положения
Конституции Российской Федерации; нормы действующего российского и
регионального законодательства в сфере государственного и муниципального
управления.
Выпускная квалификационная работа представлена введением, тремя
главами основной части, заключением, списком использованных источников.
Включает в себя 7 таблиц, 5 рисунков, 4 приложения, 73 источника литературы.
12
Глава 1. Теоретические основы взаимодействия органов государственного
и муниципального управления
1.1 Понятие и сущность государственного управления, принцип
разделения властей
Государственному управлению среди всех видов управления отведена
особая роль, что отнюдь не случайно. Государственное управление представляет
собой механизм осуществления властных полномочий государства в отношении
руководства, организации и целенаправленного государственно-властного
воздействия на общество, все его подсистемы. Является особым видом
профессиональной деятельность по осуществлению законодательных,
исполнительных, судебных и других государственно-властных полномочий для
реализации его правотворческих, исполнительных, воспитательных и
правоохранительных функций.
Государственное управление, в широком смысле, рассматривается
исследователями в качестве целостной сферы деятельности государственной
власти, всех ее ветвей, органов, должностных лиц, иными словами, как
осуществление государственной власти во всех ее методах, формах,
проявлениях. В.П. Васильев в контексте такого подхода трактует
государственное управление как «практическое, организующее, регулирующее
государственное воздействие (посредством системы своих структур) на частную
и общественную жизнедеятельность людей для ее сохранения, упорядочения,
преобразования, опирающееся на властную силу»
2
.
И.Ю. Кузовлева дает схожее определение и рассматривает
государственное управление «как целенаправленное организующее-
регулирующее воздействие государства (посредством системы его органов и
2
Васильев В.П. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. – М.: Дело и сервис (ДиС),
2014. С. 103.
13
должностных лиц) на общественные процессы, деятельность и отношения
людей»
3
.
С точки зрения Г.Л. Купряшина «государственное управление
представляет собой деятельность по осуществлению законодательных,
исполнительных, судебных и других государственно-властных полномочий с
целью исполнения его организационно-регулирующих и служебных функций и
в обществе в целом, и в отдельных его частях»
4
.
О.М. Рой понимает государственное управление «как процесс
регулирования отношений внутри государства путем распределения областей
влияния между основными территориальными властными ветвями и
уровнями»
5
.
В своем узком, специальном значении понятие «государственное
управление» подразумевает под собой собственно управленческую деятельность
государственных органов и должностных лиц, иными словами, сферу
деятельности исполнительной власти.
Так, В.Д. Самойлов определяет государственное управление «как
деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на
объект управления с целью его перевода в состояние, которое необходимо для
достижения целей соответствующего территориального образования, при
помощи принятия нормативно-правовых актов, организации и контроля
исполнения таких актов, а также актов органов законодательной
(представительной) власти»
6
.
С позиции О.Б. Угурчиева «под государственным управлением
понимается деятельность государственного аппарата по урегулированию
3
Кузовлева И.Ю. Социальная природа государственного управления // Власть. 2017. № 22. С. 111.
4
Купряшин Г.Л. Основы государственного и муниципального управления: Учебник и практикум / Г.Л.
Купряшин. – М.: Издательство Юрайт, 2015. С. 97.
5
Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2015. С.
114.
6
Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник. – М.: ЮНИТИ-
ДАНА, 2015. С. 121.
14
общественных отношений, по управлению собственными и общественными
делами»
7
.
Н.С. Гегедюш определяет государственное управление как
«организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов
государства, реализуемую на основе и во исполнение законов»
8
.
По мнению В.Г. Игнатова «государственное управление – есть система
принятия политических и административных решений, проводимая в жизнь
посредством административно-государственного аппарата»
9
.
Итак, анализируя вышерассмотренные подходы исследователей следует
принимать во внимание, что государственная власть осуществляется
посредством управления. По смыслу ст. 10 Конституции РФ, государственная
власть реализуется за счет разделения ее на три ветви: законодательную,
исполнительную и судебную (рис. 1), которые друг от друга не зависят.
Рисунок 1 – Структура государственной власти Российской
Федерации
7
Основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие / О.Б. Угурчиев, Р.О. Угурчиева. –
М.: ИЦ РИОР, НИЦ ИНФРА-М, 2016. С. 118.
8
Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / Н.С. Гегедюш. – 2-е изд., перераб. и доп. –
М.: Издательство Юрайт, 2015. С. 97.
9
Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2015. С. 124.
15
Президент России – глава государства, он не относится ни к одной из
властных ветвей, в то же время, данный факт не позволяет рассуждать о том, что
президентская власть располагается над всеми ветвями, делая их, тем самым,
зависимыми от нее. Так, Президент действует в соответствие с Конституцией
РФ, федеральными законами, он не подчиняет себе все властные ветви,
сотрудничает и взаимодействует с Федеральным Собранием РФ, с
Правительством РФ.
Рассматривая органы государственной власти каждой из ветвей, можно
констатировать, что каждый из них сформирован для реализации конкретных
функций и задач.
В России законодательную власть представляет парламент – Федеральное
собрание, ключевая задача которого заключается в выражении и представлении
интересов всего российского населения, которые он реализует, осуществляя
свою основную функцию – законотворческую деятельность. Федеральное
Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы
РФ.
Исполнительную власть в России реализует Правительство РФ, которое
состоит из Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя
Правительства, федеральных министров. Перед российским Правительством
стоит задача по руководству и координации действий в ключевых областях
жизни государства: экономическая, политическая, социальная,
правоохранительная, культурная.
Судебную власть в России представляют Конституционный и Верховный
суды, ключевая задача которых состоит в формировании законности на
территории РФ, поддержании правопорядка
10
.
Так, логично в контексте государственного управления рассматривать
деятельность всех властных институтов, а не только исполнительных органов.
Очевидно, что государственное управление не стоит ограничивать
10
Ивченко В.В. Структура органов государственной власти и пути ее совершенствования // Российская наука и
образование сегодня: проблемы и перспективы. 2017. № 3(16). С. 25.
16
непосредственной реализацией законов и других нормативно-правовых актов
исполнительными органами, поскольку функции законодательных и судебных
органов также выступают в качестве элементов системы государственного
управления.
Исходя из такого подхода, представляется верной точка зрения Г.А.
Меньшиковой, Н.А. Пруеля, которые рассматривают государственное
управление в качестве «сознательного воздействия всех государственных
институтов на общественную деятельность, отдельные группы, в котором
осуществляются общественные интересы и потребности, общезначимые цели,
воля общества»
11
.
В содержании обозначенного определения установлено единство общего,
свойственного социальному управлению – целенаправленное, сознательное
воздействие на социум, и специфического для государственного управления:
особенный субъект, его отличительные цели, а также – объект управляющего
воздействия.
Субъектом управления являются государственные институты –
организации специальных групп людей, которые наделены необходимыми для
управленческих действий властными полномочиями, действующие от имени
общества и каждого гражданина, на базе установленных правовых положений и
норм.
В качестве объекта государственного управления выступает общество в
целом, его отдельные группы, экономические, общественно-политические,
культурные и иные организации, их деятельность.
Под управляющим воздействием государственных институтов понимается
целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах
классов и иных больших социальных групп, стремление придать ему
организованное функционирование согласно установленным нормам,
обеспечить его адаптацию к меняющимся условиям среды, его возможное
11
Основы государственного и муниципального управления: Учебник и практикум / отв. ред. Г.А. Меньшикова,
Н.А. Пруель. – М.: Издательство Юрайт, 2016. С. 128.
17
развитие и совершенствование. Сознательное воздействие на общество и его
группы, на отдельных граждан для направления их деятельности и поведения в
русло общественно политически целесообразного и необходимого является
существенной чертой государственного управления
12
.
По утверждению М.В. Буторина «в современной научной литературе, а
также в практической деятельности государственных органов, вместе с понятием
«государственное управление» используют понятие «государственное
регулирование». Причем, подразумевается их существенное смысловое
различие. С позиции неолибералов допустимо в весьма ограниченных пределах
государственное регулирование, к примеру, экономики, но исключается
государственное управление экономикой и иными социальными процессами»
13
.
Думается, что противопоставление понятий «управление» и
«регулирование» является некорректным с позиции их смыслового содержания.
Так, Толковый словарь русского языка дает одно из значений термина
«регулирование» – руководить, управлять. Вместе с этим, таким термином
может обозначаться: воздействие на что-либо для достижения необходимых
результатов; подчинение того или иного действия конкретным правилам.
Следует принимать во внимание обозначенный в научном языке акцент в
интерпретации термина «регулирование» на внутренних механизмах
функционирования системы в пределах, обозначенных управляющим субъектом
правил, что, в свою очередь, обеспечивает поддержание ее устойчивости
14
.
Таким образом, под государственным управлением следует понимать
целенаправленное, регулирующее, организующее воздействие государства
(посредством системы государственных органов, организаций и должностных
лиц) на общественные процессы, сознание, деятельность и поведение людей.
12
Кузовлева И.Ю. Социальная природа государственного управления // Власть. 2017. № 22. С. 113.
13
Основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие / М.В. Буторин. – М.: КноРус, 2016.
С. 114.
14
Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2015. С.
122.