18
Государственное управление является совокупностью взаимосвязанных
типичных действий, которые образуют собой структуру управленческого
процесса. К таким действиям относятся: анализ и оценка определенной
ситуации; установление целей; прогнозирование, выработка государственной
стратегии, планирование деятельности по реализации избранных целей,
установленной стратегии; информирование управляемого объекта;
координация; организация; активизация (стимулирование, мотивация);
контроль; регулирование; оценка результатов.
Исходной точкой для выявления природы государственного управления
является понимание его необходимости, целевой направленности, общественной
обусловленности
15
.
Необходимость государственного управления происходит из потребности
обеспечения реализации политики государства, нацеленной на эффективное
применение материальных, трудовых, природных, информационных ресурсов,
справедливое перераспределение доходов и гарантирование ключевых
социальных прав, поддержание порядка в обществе. К примеру, являются
необходимыми государственные программы для обеспечения минимального
уровня жизни нуждающимся либо для получения должного уровня образования,
профессиональной подготовки.
Помимо всего прочего, в экономике имеются такие сферы, где рынок
оказывается несостоятельным (неполные рынки, общественные товары,
естественные монополии, безработица, инфляция, информационная
асимметрия), где не обойтись без государственного вмешательства.
Общественная обусловленность государственного управления происходит
из его практики как сложной организационной системы, функционирование
которой нацелено на удовлетворение потребностей граждан. Вместе с
ежедневными жизненными потребностями на государственное управление
15
Система государственного и муниципального управления: Учебник / В.Е. Чиркин. – 5-e изд., перераб. и доп. –
М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013. С. 129.
19
оказывают влияние и политические цели, что является основой упорядочивания
развития в общественных интересах.
Государственное управление, тем самым, выступает актом
государственного вмешательства, это предполагает, что его цели и содержание
находятся в зависимости, с одной стороны – от структуры и состояния
управляемых государством общественных процессов, с другой – от роли и места
государства в обществе, от взаимоотношений и характера деятельности
отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления подразумевает под
собой постановку рациональных, то есть соответствующих имеющимся
ресурсам, задач и целей, обусловленных необходимостью получения
максимально возможных результатов при минимальной затрате средств
налогоплательщика отталкиваясь от ориентаций, данных публичной властью
16
.
Природа государственного управления характеризуется особой
социальной функцией, нацеленной на упорядочение процессов развития в
интересах общества посредством согласовывания различных требований, форм
и нужд деятельности, где государственный аппарат является действенным
механизмом воплощения публичной власти, обеспечивает реализацию
государственной политики посредством системы административных
учреждений.
Под процессом государственного управления понимается сознательная и
целенаправленная деятельность, связанная с осуществлением государственно-
властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированная
правовыми нормами, вследствие чего, выстраивается последовательная смена
общественных состояний, явлений и событий.
Анализ социальной среды, где протекает реализация государственного
управления, на которую оно оказывает влияние, которая также влияет на него
обратным воздействием, предопределяет поиск ответов на вопросы, каковы
16
Аяцков Д.Ф., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Правовые и организационные основы
государственного и муниципального управления: Учебное пособие. – М.: Форум, 2015. С. 137.
20
ключевые характеристики гражданского общества, способы влияния последнего
на властно-управленческую деятельность государства. Фактически, это
проблема соотношения публичной власти, государственной администрации
(бюрократии), гражданского общества и взаимодействия политических
институтов в ходе формирования и осуществления государственного
управления.
Выявление и изучение общественных потребностей в существенной мере
реализуется посредством сети групп общих интересов. Такая сеть выступает в
качестве одного из важных социальных институтов, влияющих на процесс и
систему государственного управления. С ее помощью осуществляется
оперативное и постоянное взаимодействие в ходе подготовки государственными
органами конкретных решений с теми, чьи интересы затрагивают такие решения,
кто располагает более ценной информацией, имеющей отношение к таким
решениям. Помимо этого, окружающая социальная среда включает публичные
обсуждения при помощи средств массовой информации. Роль СМИ в
существенной степени обусловлена тем, что называют «формированием
повестки дня». Иными словами, от СМИ зависит, какие проблемы попадут в
фокус общественного внимания, будут являться предметом широких
общественных обсуждений
17
.
Ресурсы государственного управления состоят в финансовых,
имущественных, природных, других ресурсах государства, которые можно
выделить на целевое решение определенных задач, средства частных лиц,
внутренние и внешние займы, иные негосударственные ресурсы, которые могут
быть направлены на данные цели на законном основании. Некоторая доля
государственных финансовых ресурсов обособляется в форме разного рода
программ, фондов.
17
Государственное управление в современной России: курс лекций / Н.Б. Иванов; Моск. гос. ин-т междунар.
отношений (ун-т) МИД России, каф. прикладного анализа междунар. проблем. – М.: МГИМО-Университет, 2016.
С. 103.
21
Исполнение решений включает в себя большое количество определенных
действий, процедур и механизмов, санкционированных окружающей
социальной средой и обеспеченных в определенной степени ресурсами. К ним
относятся: процессы принятия и осуществления решений, связанных, в первую
очередь, с формированием и реализацией государственных программ:
технологии государственного управления, связанные с методами управления
при кризисных ситуациях, информационно-коммуникативными процессами;
организационно-экономическая поддержка культуры и традиций;
предоставление налоговых льгот: выдача государственных заказов либо
осуществление государственных закупок и пр.
Контроль включает в себя право-обеспеченные меры постоянного и
всестороннего отслеживания, а также корректировки процесса осуществления
разных мероприятий государственного управления, к примеру, таких как
государственная целевая программа либо ситуативное решение. Такие меры
заключаются в контроле за принятием решений, и за их исполнением – по
объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до
конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их
применения и пр.
18
В данной сфере протекает довольно сложное взаимодействие
законодательной, исполнительной, судебной ветвей государственной власти.
Таким образом, государственное управление опирается на властные
полномочия, представляет собой способ осуществления государственной власти,
распространяющейся на общество, на иные сообщества в контексте реализуемой
государством международной политики. Законы, правила, нормы, решения,
которые устанавливаются государственной властью являются
общеобязательными и обеспечиваются авторитетом государственной силы.
1.2 Правовые основы муниципального управления
18
Кузовлева И.Ю. Социальная природа государственного управления // Власть. 2017. № 22. С. 114.
22
Муниципальное управление представляет собой административную и
экономическую деятельность местных органов власти, направленную на
поддержание и развитие социальной и промышленной инфраструктуры города
или иного поселения, а также управление учреждениями, которые находятся в
собственности городской/поселковой общины. Такая деятельность
осуществляется в рамках правовых норм муниципального права
19
.
Местное самоуправление (далее – МСУ) является специфическим уровнем
власти, особой формой ее осуществления, которая предполагает иные принципы
организации и взаимодействия муниципальных органов власти, чем те, что
характеризуют построение государственной системы управления.
По смыслу ст. 12 Конституции РФ, в России как демократическом
государстве признается и гарантируется местное самоуправление. Местное
самоуправление в рамках своих полномочий самостоятельно, органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти
20
.
Решающий голос в принятии решений касаемо вопросов жизнедеятельности в
пределах своей территории принадлежит жителям данной территории,
избираемым ими органам МСУ.
Местное самоуправление является уровнем публичной власти, наиболее
приближенным к населению, избираемым населением, обладающим
самостоятельностью и значительной автономией в разрешении вопросов
местной общественной жизни.
В этом и заключается его основное отличие от местного госуправления,
которое осуществляется чиновниками, назначаемыми сверху. При
квалифицированном и честном руководстве местное государственное
управление может являться очень даже эффективным. Тем не менее, основной
вопрос в том, кем при этом являются проживающие в этой местности граждане
19
Улизко Т.А. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления: учебное пособие / Т.А.
Улизко. – Самара: Изд-во Самарского университета, 2018. С. 17.
20
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 14.04.2014, № 15, ст. 1691.
23
– объектом либо субъектом управления, источником власти либо
управляемыми
21
.
Сегодня существует множество подходов к понятию «местное
самоуправление». Так, по мнению И.Н. Гильвановой: «Местное самоуправление
представляет собой публичную власть населения административно-
территориальной единицы, точнее местного сообщества, которая основана на его
самодеятельности, самоорганизации, административной самостоятельности»
22
.
В данном определении делается акцент, что местное самоуправление является
особой, публичной властью, а не государственной.
По определению Н.С. Бондаря «в многоуровневой системе
конституционного регулирования местного самоуправления находит отражение
его триединая, сложная конституционно-правовая природа. Что дает
возможность охарактеризовать местное самоуправление: 1) в субъективно-
личностном аспекте, как институт правового положения личности; 2) в
социальном плане, как средство общественной самоорганизации, достижения
определенной общественной автономии во взаимоотношениях с государством,
что, в конечном счете, позволяет определить местное самоуправление как
институт гражданского общества; 3) в публично-властном аспекте, как особую
форму реализации публичной власти населением по месту жительств»
23
. Как
видим, такое определение МСУ достаточно объемное и больше напоминает
перечисление признаков данного института.
Очень часто отождествляются понятия «местное самоуправление» и
«муниципальное управление» в человеческом понимании и даже в литературе.
А.М. Якубович довольно хорошо объясняет разницу между этими
понятиями: «Муниципальное управление реализуют лишь органы местного
самоуправления, которые наделены на это соответствующими полномочиями.
21
Михеева Т.Н. Особенности современного института местного самоуправления в Российской Федерации //
Евразийский юридический журнал. 2016. № 2(45). С. 7.
22
Гильванова И.Н. Местное общественное управление и местное самоуправление: соотношение понятий
(историко-теоретический аспект) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 1. С. 28.
23
Местное самоуправление: учебник / Н.С. Бондарь [и др.]; под ред. Н.С. Бондаря. – М.: Издательство Юрайт,
2016. С. 81.
24
Понятие «муниципальное управление» не является тождественным с понятием
«местное самоуправление», поскольку последнее значительно шире по смыслу,
так как включает в себя все формы осуществления местного самоуправления
(непосредственной демократии – собрания, сходы, референдумы;
территориального общественного самоуправления; органы местного
самоуправления), а муниципальное самоуправление выступает лишь его частью,
которая осуществляется органами местного самоуправления в ходе реализации
своих функций»
24
.
Таким образом, думается, более основательным является определение,
согласно которому местное самоуправление рассматривается как один из
уровней публичной власти в государстве. В этом случае, местная власть при
реализации своих полномочий не противоречит государственной власти, в своей
деятельности не выходит за пределы полномочий, которые дает ей государство.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает легальное
определение анализируемого понятия, согласно которому «под местным
самоуправлением в Российской Федерации понимается форма осуществления
народом своей власти, обеспечивающая в рамках, установленных Конституцией
РФ, федеральными законами, в случаях, установленных федеральными
законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою
ответственность разрешение населением непосредственно и (или) через органы
местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения с учетом исторических и других местных традиций»
25
.
По определению Р.В. Бабуна, «правовая база местного самоуправления
представляет собой систему законодательных и других нормативных правовых
актов, на базе которых функционирует местное самоуправление»
26
.
24
Якубович А.М. Современное состояние теоретико-методологических разработок понятий «муниципальное
управление» и «местное самоуправление» // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 1. С. 10.
25
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от
06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
26
Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие / Р.В. Бабун. – 2-е изд., перераб и доп. –
М.: КНОРУС, 2014. С. 66.
25
Законодательство о местном самоуправлении представлено системой
общепризнанных принципов и норм международного права, международных
договоров РФ, Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними иными
нормативными правовыми актами РФ (указами и распоряжениями Президента
РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, иными нормативно-
правовыми актами федеральных органов исполнительной власти),
конституциями (уставами), законами и другими нормативно-правовыми актам
субъектов РФ, уставами муниципальных образований, решениями, принятыми
на местных референдумах и сходах граждан, и иными муниципальными
правовыми актами.
В качестве основного международно-правового акта, регулирующего
муниципально-правовые отношения, выступает Европейская хартия о местном
самоуправлении, принятая Советом Европы 15.10.1985, подписанная Россией в
1996 г. и ратифицированная Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О
ратификации Европейской хартии местного самоуправления»
27
. Для Российской
Федерации хартия официально вступила в силу 1 сентября 1998 г.
В соответствие со ст. 3 Хартии, под местным самоуправлением понимается
право и способность органов местного самоуправления регламентировать
значительную часть публичных дел, управлять ею, действуя в рамках закона,
согласно своей компетенцией, в интересах населения
28
.
Европейская хартия о местном самоуправлении является конечным
результатом перечня инициатив, многолетней законотворческой работы в
рамках Совета Европы. В данный документ входят международно-правовые
нормы, отражающие общие тенденции развития муниципально-правовых
отношений в большинстве развитых стран мира.
27
О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федер. закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ // СЗ РФ,
13.04.1998, № 15, ст. 1695.
28
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ, 07.09.1998, № 36,
ст. 4466.
26
Целью Европейской хартии о местном самоуправлении является создание
ранее отсутствовавших общеевропейских нормативов определения и защиты
прав местных органов власти, поскольку именно такие органы находятся ближе
всего к гражданам, дают им возможность активного участия в принятии
решений, относящихся к их повседневной жизни.
Российский Основной закон определил МСУ как одну из самостоятельных
форм реализации власти народом. Экономическая основа самоуправления –
муниципальная собственность – признается и защищается наравне с
государственной, частной и другими формами собственности.
Статья 130 Конституция гласит, что местное самоуправление в России
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью.
Органы МСУ представляют собой сложную структурную систему с
многоступенчатым формированием. Начиная с малонаселенных поселений,
объединенных в районы, заканчивая целым субъектом Федерации (ч. 1 ст. 131
Конституции РФ), на каждом уровне разрешаются следующие вопросы:
организация социальных объектов;
содержание сетей коммунальных услуг;
проблемы строительства и содержания дорожно-транспортных
путей;
проблемы использования муниципального жилищного, нежилого
фондов;
охрана общественного порядка
29
.
Для осуществления поставленных задач, разрешения проблем необходимы
средства, поступающие по двум каналам: из федерального и местного бюджетов.
29
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 14.04.2014, № 15, ст. 1691.
27
Местный бюджет формируется за счет налогообложения, сборов на ЖКХ,
отчислений от прибыли организаций и предприятий.
Главным законом, который определяет общие принципы деятельности
МСУ в системе федерального законодательства является закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
который первоначально был принят 28.08.1995, а затем 06.10.2003. В данном
законе раскрываются основные термины и понятия МСУ, определяется его роль
в реализации народовластия, закрепляются права граждан на осуществление
МСУ.
Фундаментальной обязанностью представительного органа субъекта
Федерации выступает представительство интересов народа путем
осуществления разрешений проблем населения через обращения граждан.
Помимо этого, гарантируется осуществление прав и свобод человека и
гражданина, в частности, права реализации народовластия при помощи
голосования на прямых тайных независимых выборах.
К не менее важным федеральным законам, регламентирующим
деятельность МСУ, относятся Закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении
конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления»
30
, Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации»
31
, от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О
ратификации Европейской хартии местного самоуправления»
32
. Особое
значение также имеют Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Земельный,
Градостроительный кодексы РФ, которые оказывают существенное влияние на
деятельность МСУ в России.
30
Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления: Федер. закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. от 04.06.2014) // СЗ РФ, 02.12.1996, № 49,
ст. 5497.
31
О муниципальной службе в Российской Федерации: Федер. закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018) //
СЗ РФ, 05.03.2007, № 10, ст. 1152.
32
О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федер. закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ // СЗ РФ,
13.04.1998, № 15, ст. 1695.