28
В 2014 г. – году 150-летия российского земства – были приняты
федеральные законы от 27.05.2014 №136-ФЗ «О внесении изменений в статью
26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ» и от 27.05.2014 №136-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ». В дальнейшем были приняты федеральные
законы от 23.06.2014 г. № 165-ФЗ, от 29.11.2014 г. № 382-ФЗ и № 383-ФЗ
(внесшие изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, в т.ч. в Налоговом
кодексе был установлен институт местных торговых сборов), от 29.12.2014 г. №
485-ФЗ (внесший уточнения в институт перераспределения полномочий между
региональным и местным уровнями власти) и от 03.02.2015 г. № 8-ФЗ,
вводивший еще два (к уже имеющимся трем) способа избрания главы
муниципального образования
33
.
Среди указов Президента РФ можно назвать, к примеру, Указ от 02.11.2007
№ 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного
самоуправления»
34
и др.
На уровне субъектов РФ общие вопросы регулирования МСУ обычно
находят отражение в их уставах и конституциях. Так, ст. 3 Устава Пермского
края гласит: «Местное самоуправление в Пермском крае гарантируется
Конституцией Российской Федерации и обеспечивает самостоятельное и под
свою ответственность решение населением вопросов местного значения.
Органы государственной власти Пермского края выступают гарантом
осуществления местного самоуправления, содействуют его развитию и создают
условия для осуществления права граждан на участие в местном
самоуправлении»
35
.
33
Кидяев В.Б. Местное самоуправление в Российской Федерации: вопросы законодательного обеспечения и
правоприменительная практика // Местное право. 2016. № 2. С. 8.
34
О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления: Указ Президента РФ
от 02.11.2007 № 1451 (ред. от 29.03.2017) // СЗ РФ, 05.11.2007, № 45, ст. 5462.
35
Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК (принят ЗС ПК 19.04.2007) // «Собрание законодательства
Пермского края», № 5, I часть, 10.05.2007.
29
Неотъемлемым элементом правовой основы МСУ являются уставы
муниципальных образований, в которых на основе федерального
законодательства, законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении
определены организация и формы осуществления местного самоуправления в
этих муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-
экономическая основы, содержатся иные положения об организации МСУ.
Нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных
отраслевых законов. В период реформирования местного самоуправления
законотворческая деятельность в данной области значительно возросла. На
федеральном уровне продолжает свое развитие и совершенствование правовая
база МСУ: в ходе осуществления Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ
в него, по мере необходимости, вносятся дополнения и изменения.
Таким образом, местное самоуправление является уровнем публичной
власти, наиболее приближенным к населению, избираемым населением и
обладающим самостоятельностью, и значительной автономией в разрешении
вопросов местной жизни.
Сегодня трудно переоценить значение местного самоуправления для
стабильного развития демократического общества, это обусловлено тем, что оно,
обладая особой юридической природой, выступает в качестве связующего звена
между населением страны и государственными структурами, а также
эффективным инструментом политики региона.
1.3 Система государственного и муниципального управления в
современных условиях
Российской Конституцией закреплена организационная обособленность
органов местного самоуправления от органов государственной власти, однако, в
практической деятельности эффективное управление всеми сферами
общественной жизни не представляется возможным без четко налаженного
механизма их взаимодействия.
30
Современная научная теория исследует несколько моделей
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Рассмотрим их
1. Административная модель взаимодействия, суть которой сведена к
жесткой иерархии, подчиненности местного самоуправления государственным
властным органам. Результатом осуществления такой модели является отмена
местного самоуправления в той форме, в которой оно должно существовать, как
форма власти населения и ключевого его принципа – самостоятельности.
2. Децентрализованная модель взаимодействия, при которой органы
местной власти независимы и отдалены от государственной власти,
формируются самостоятельным образом населением. Однако, такую
независимость нельзя ставить в один ряд с абсолютной автономностью. И
государственная, и муниципальная власть находятся в тесной взаимосвязи, у них
большое количество точек соприкосновения.
3. Дуалистическая модель взаимодействия предполагает, что, с одной
стороны, местное самоуправление выступает самостоятельной властью в рамках
своих полномочий, с другой – осуществляет часть государственных функций и
задач, являясь в качестве продолжения единой властной вертикали
36
.
Стоит отметить, что невзирая на то, что на сегодня исходя из
конституционных основ в Российской Федерации действует дуалистическая
модель местного самоуправления, наблюдается весьма стойкая тенденция
возможного перехода к административной модели. С позиции исследователей,
все чаще местное самоуправление стало рассматриваться не как
общедемократическая цель, а как средство разрешения локальных проблем,
осуществления интересов местных сообществ, реализации
общегосударственного политического курса на местах. На сегодняшний день все
чаще можно слышать о формирующемся своеобразном «вертикальном
дисбалансе» в процессе развития института местного самоуправления –
36
Рязанцева Ю.С. Особенности взаимодействия государственной и муниципальной власти в современной России
// Материалы афанасьевских чтений. 2017. № 13. С. 226.
31
ситуации, при которой успех деятельности органов местных властей, по
большому счету, зависит не столько от них самих, сколько от сумм субсидий,
передаваемых из федерального и регионального управленческого уровня
37
.
Принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесло
некоторые изменения в отношения органов государственной власти и местного
самоуправления. В качестве характерного признака таких изменений можно
назвать рост присутствия государственной власти в местном управлении. Но,
такое усиление должно быть нацелено на координацию всех процессов
федеративного строительства, которые оказывают существенное влияние на
развитие муниципальных образований. В случае же, если государство начнет
посягать на самостоятельность органов местной власти, то придется
констатировать отсутствие местного самоуправления как такового.
Система государственного и муниципального управления представляет
собой взаимодействия и взаимоотношения объектов и субъектов
государственного и муниципального управления для их качественного
изменения.
Каждый из составных элементов системы государственного и
муниципального управления наделен многоуровневой, сложной, иерархической
организацией, проявляет себя как самостоятельная подсистема: целей, задач,
организационной и функциональной структур, управленческой деятельности и
пр. Статусы и границы объектов и субъектов в управленческой системе
относительны, поскольку в некоторых ситуациях субъект может выступать
объектом, и наоборот, объект – субъектом. К примеру, субъекты РФ являются
таковыми по отношению к управляемым органам местного самоуправления и
объектами относительно органов федерального управления
38
.
37
Загидуллин Р.И. «Вертикальные» формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями // Бизнес в законе. Экономико-
юридический журнал. 2017. № 4. С. 91.
38
Коновалов А.А. Система государственного и муниципального управления и ее функции в современных
условиях // Ростовский научный журнал. 2017. № 1. С. 169.
32
В таблице 1 приведена сравнительная характеристика стратегических
задач органов государственной и муниципальной власти.
Здесь стоит сказать, что несмотря на то, что органы местного
самоуправления не образуют собой систему государственной власти, задачи,
которые перед ними стоят являются фундаментом для реализации глобальных
государственных целей. Из проведенного анализа основных определений и задач
государственной и муниципальной власти, можно прийти к выводу, что органы
местного управления являются формой публичной власти, которая имеет
самостоятельность в принятии решений в отношении сфер жизнедеятельности
населения муниципального образования.
Таблица 1
Сравнительная характеристика стратегических задач органов
государственной и муниципальной власти
Органы государственной власти
Органы муниципальной власти
Разработка, утверждение, исполнение
федеральных законов РФ
Обеспечение самостоятельности
решения населением вопросов
местного значения: проведение
референдума, сход граждан
Разработка, утверждение и исполнение
федерального бюджета РФ
Формирование, утверждение,
исполнение местных бюджетов
Контроль за соблюдением исполнения
федеральных законов, федерального
бюджета РФ
Установление местных налогов и
сборов
Обеспечение реализации единой
финансовой, кредитной, денежной
политики
Владение, пользование, распоряжение
муниципальной собственностью
Обеспечение реализации единой
государственной политики в сфере
науки, образования, культуры,
здравоохранения, экологии,
социального обеспечения и др.
Установление тарифов на услуги,
предоставляемые муниципальными
учреждениями, работы, исполняемые
муниципальными предприятиями
Управления федеральной
собственностью
Организационное и материально-
техническое обеспечение подготовки и
проведения муниципальных выборов,
местного референдума, голосования по
отзыву депутата, члена выборного
органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного
самоуправления, голосования по
вопросам изменения границ
муниципального образования,
преобразования муниципального
образования
33
Реализация мер по осуществлению
обороны страны, государственной
безопасности, реализации внешней
политики
Реализация мер по обороне территории
МО и в целом субъекта РФ
Изменение границ МО
Организация международного
сотрудничества
Организация сотрудничества между МО
Реализация мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан по охране
собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью
Реализация мер по обеспечению экологической безопасности
Особенностью современных условий является глобализация,
виртуализация, информатизация социально-экономического регионального
развития. В этой связи, увеличивается степень непредсказуемости социально-
экономического положения на национальном и международном уровне. Растет
необходимость применения более достоверной, полной, актуальной информации
в ходе выработки и принятия управленческих решений органами
государственной и муниципальной власти.
Безусловно, для того, чтобы более успешно спроектировать
статистическую модель, которая необходима для принятия управленческих
решений в сфере экономической региональной политики, крайне важно знать
природу и характеристики программы, рабочей модели процесса, которым
должна даваться оценка вместе с его целями. К примеру, важно знать, какие
элементы оказывают влияние на результаты программы, как такие элементы
между собой взаимодействуют. Разумеется, последствия изменения разного рода
характеристик и элементов программы должны измеряться с применением
переменных отклика, тесно связанных с целями. Анализ должен проводиться при
учете реальных оперативных условий и, значит, характеристик процесса
принятия решений
39
.
На рисунке 2 отражена схема организации процесса выработки и принятия
государственных, муниципальных решений.
39
Дегтярев Н.С. Особенности механизма взаимодействия институтов государственной власти и органов местного
самоуправления как социально-политическая проблема: подходы к исследованию // Государственное и
муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2017. № 6. С. 129.
34
Отталкиваясь от структуры процесса выработки и принятия решений,
можно прийти к выводам:
1) важно располагать полной, актуальной, качественной информацией с
целью успешной выработки и принятия государственных решений.
2) для адекватного толкования информации, следует помнить, что оценка
должна быть нацелена на понимание – достигли ли запланированной цели,
имеется ли необходимость ее модифицировать.
3) информацию о проблеме можно получить в процессе информационного
обеспечения анализа, прогнозирования, контроля, моделирования.
35
Рисунок 2 – Схема организации процесса выработки и принятия
государственных, муниципальных решений
В заключение первой главы подведем основные итоги.
Государственное управление является разновидностью социального
управления, но его специфику и природу определяют присущие лишь этому виду
управления свойства.
Государственное управление опирается на властные полномочия,
представляет собой способ осуществления государственной власти,
распространяющейся на общество, на иные сообщества в контексте реализуемой
государством международной политики. Законы, правила, нормы, решения,
которые устанавливаются государственной властью являются
общеобязательными и обеспечиваются авторитетом государственной силы
Специфика государственного управления отражена характером и объемом
общественных явлений, охватываемых управлением. Ядром государственного
управления является разрешение общих дел, согласование действий граждан,
защита совместного интереса, удовлетворение общественных потребностей, но
не отдельных социальных групп и граждан.
Местное самоуправление признается и гарантируется Основным законом
Российской Федерации, реализуется в разных организационных формах. В своей
36
совокупности они формируют единую систему местного самоуправления.
Система местного самоуправления активным образом оказывает помощь
государству в разрешении насущных вопросов местной жизни.
Система государственного и муниципального управления представляет
собой взаимодействия и взаимоотношения объектов и субъектов
государственного и муниципального управления для их качественного
изменения.
Каждый из составных элементов системы государственного и
муниципального управления наделен многоуровневой, сложной, иерархической
организацией, проявляет себя как самостоятельная подсистема: целей, задач,
организационной и функциональной структур, управленческой деятельности и
пр. Статусы и границы объектов и субъектов в управленческой системе
относительны, поскольку в некоторых ситуациях субъект может выступать
объектом, и наоборот, объект – субъектом. К примеру, субъекты РФ являются
таковыми по отношению к управляемым органам местного самоуправления и
объектами относительно органов федерального управления.
Крайне сложно представить себе отсутствие тесного взаимодействия
государственных структур и власти на местах. Местное самоуправление
является связующим звеном между гражданским обществом и государством,
представляет интересы граждан, проживающих на территории муниципального
образования. Важно, чтобы государство было способно внедрить механизмы
самоограничения, которые гарантируют самостоятельность местного
самоуправления, препятствуют государственному вмешательству в его дела,
полному огосударствлению.
Сравнительный анализ стратегических задач органов государственной и
муниципальной власти показал присутствие черт, дублирующих функции между
государственным и муниципальным управлением, но, в это же время, четкое
разграничение полномочий, а иногда и противоречия между ними. Что, в свою
очередь, свидетельствует об общих чертах в управлении, что ведет к
37
недостаточной эффективности функционирования обеих властных структур,
способствует торможению развития и отдельных регионов, и государства в
целом. Источниками дублирования функций управления при осуществлении
государственной и муниципальной политики выступают неопределенность
взаимоотношений между должностными лицами, которые избраны населением
и лицами, назначенными на должность государственными органами.
Снятие подобной неопределенности во взаимоотношениях между
органами самоуправления и государственными органами на местах должно
явиться результатом адекватных решений в обществе и самоорганизации власти.