68
Тем не менее, на сегодняшний день важнейшей проблемой развития
проектной практики МЧП в сфере инфраструктуры является неспособность
муниципальных образований, имея привлекательные объекты и сферы для
инвестирования, подготовить и «упаковать» проект для инвесторов. Другим
ключевым препятствием для развития МЧП-практики является отсутствие
квалифицированных частных компаний, владеющих ГЧП- и МЧП-
инструментарием и вкладывающих средства в инфраструктурные проекты.
Глава 3. Проблемы и направления по совершенствованию практики
взаимодействия органов власти Пермского края
3.1 Проблемы взаимодействия органов власти Пермского края
На сегодняшний день крайне сложно представить себе отсутствие тесного
взаимодействия государственных структур и власти на местах. Местное
самоуправление, по сути своей, является связующим звеном между
государством и обществом, сформировано с целью представления интересов
граждан, проживающих на территории определенного муниципального
образования.
Государственное управление должно оказывать и управляющее
воздействие, и обеспечивать организационное сотрудничество государственных
органов и местных органов, гарантирующее целенаправленную и эффективную
деятельность муниципалитетов. Взаимодействие органов государственной
власти и местного самоуправления подразумевает под собой, что они как
партнеры равны в отношении ключевого объекта управления, и оно реализуется
для достижения общей цели – повышения качества и уровня жизни граждан и
каждого муниципального образования, и региона
77
.
В России за последние несколько лет осуществлен комплекс мер,
реализовывались активные меры, направленные на повышение эффективности
77
Сологуб В.А., Хашева И.А. Конфликты в процессах воздействия и взаимодействия правоустанавливающих
субъектов властной вертикали современной России // Государственное и муниципальное управление. Ученые
записки СКАГС. 2016. № 2. С. 14.
69
местного самоуправления. Эти процессы проходили в области разграничения
полномочий между местными органами самоуправления и органами
государственной власти субъектов федерации, оптимизации содержания и
объема их полномочий, обеспечения местных органов управления
необходимыми материальными и финансово-экономическими ресурсами. Стоит
отметить, что реформирование государственного управления и осуществляемая
муниципальная реформа, в какой-то степени, смогли упорядочить некоторые
вопросы местного значения для каждого типа муниципалитетов, содержание и
объем полномочий местных органов управления, должностных лиц
муниципалитетов, а также обозначили зону ответственности за вырабатываемые
и принимаемые управленческие решения.
Безусловно, следует согласиться с мнением исследователей РАНХиГС
И.А. Хашевой, В.А. Сологуба, что за последние время в области реформирования
российского местного самоуправления произведена существенная работа:
публичная власть функционирует на уровне городских и сельских
поселений, иными словами, на самом близком уровне к гражданам. В поселениях
органы местной власти наделены полномочиями по исполнению ключевых
функций с целью обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на
территории определенного муниципального образования;
значительно возросла государственная финансовая поддержка
муниципалитетов, хот это произошло не за счет достаточно прочной финансово-
экономической основы муниципалитетов, а с выделением субсидий
вышестоящих уровней российской бюджетной системы;
практическая деятельность муниципального управления
характеризуется обязательными публичными слушаниями и иными
механизмами участия граждан в осуществлении местного самоуправления
78
.
Тем не менее, невзирая на весомые масштабы проделанной работы, итоги
и результаты таких реформ сложно назвать удовлетворительными в полной мере.
78
Сологуб В.А., Хашева И.А. Потребность перманентных реформ местного самоуправления в современной
России // Общественные науки. 2017. № 5. С. 150.
70
Для большинства российских муниципальных образований характерные такие
типичные проблемы как: незначительная основа собственных доходов местного
бюджета; отсутствие компетентных и профессиональных кадров для
осуществления муниципального управления, отсталая система материально-
технического снабжения, отсутствие четко обозначенных стратегических целей,
задач и приоритетных направлений, нацеленных на развитие социально-
экономической сферы муниципальных образований.
Так, по результатам проведенного анализа вертикального взаимодействия
органов власти Пермского края, были выделены основные его проблемы.
Во-первых, остается неразрешенной проблема укрепления финансово-
экономической базы муниципалитетов при учете объемов их полномочий.
Противоречие здесь заключается в необходимом соответствии финансовых
потребностей местных властей для разрешения вопросов местного значения, и
доходными источниками, которые предоставлены им. Очевидно, на сегодня
этого соответствия попросту не существует.
Кроме того, особенно тревожной является тенденция постоянного
сокращения доли собственных доходов местных бюджетов, собираемых в
пределах своих территорий, а также увеличение доли целевых субсидий из
вышестоящего бюджета. Подобная финансовая зависимость свидетельствует о
том, что регион самостоятельным образом принимает решение о необходимости
долевого участия в разрешении территориальных проблем, не учитывая позиций
муниципальных образований.
Проведенный анализ межбюджетных отношений в Пермском крае
свидетельствует о следующем:
1. Оказывает негативное влияние на самостоятельность муниципалитетов
ситуация, когда главным источником налоговых доходов муниципальных
образований всех типов выступает федеральный налог на доходы физических
лиц.
71
2. Органы местного самоуправления практически не могут управлять
элементами НДФЛ, поскольку он не местный налог, и почти целиком остается в
распоряжении территорий, где формируется.
3. Не может быть признан как позитивный тот факт, что НДФЛ отведено
лидирующее место в структуре налоговых поступлений по большинству
местных российских бюджетов, так как в качестве основы налоговых доходов
бюджетов местного уровня законодателем заложены именно имущественные
налоги.
4. Можно видеть тенденцию снижения диверсифицированности структуры
налоговых доходов местных бюджетов, которая характеризуется быстрым
увеличением удельного веса НДФЛ за счет иных налогов, которые поступают в
местные бюджеты.
5. Формирование доходной части местных бюджетов Пермского края
проходило в неодинаковых условиях, складывалось за счет различных факторов,
одним из которых выступал объем налоговой базы.
6. Бюджетная зависимость муниципальных образований от
межбюджетных трансфертов составила в среднем выше 70 %.
Во-вторых, неравномерность социально-экономического развития на
уровне муниципалитетов сказалась на возникновении территорий с устойчивой
отрицательной динамикой показателей социально-экономического плана.
Так, анализ взаимодействия в сфере социально-экономического развития
Пермского края показал, что, критериями депрессивной территории выступают:
однородность структуры экономики, а именно, преобладание одного вида
экономической деятельности в общем объеме территориального производства;
территориальное расположение в пределах одного муниципального
образования; нахождение ключевых социально-экономических показателей
(динамика производства, уровень доходов населения, уровень занятости) в
течение конкретного периода за рамками допустимых диапазонов значений.
72
Исходя из данных показателей и критериев в Пермском крае выявлено три
депрессивные территории – Кочёвский, Чердынский, Юсьвинский
муниципальные районы), являющиеся северными лесозаготовительными
районами, и не вносящими значительного вклада в региональный ВРП
Пермского края, тем не менее, оказывают существенное влияние на уровень
безработицы в крае.
Следовательно, политика взаимодействия органов власти данных
территорий остается на неудовлетворительном уровне. В этой связи, для
совершенствования управления депрессивными территориями Пермского края
необходимо закрепление определений, критериев, показателей оценки
депрессивных территорий в нормативно-правовых документах, осуществить
общий подход к управлению проблемными (депрессивными) территориями,
взамен «точечных» решений, сформировать эффективную систему мониторинга
проблемных территорий.
В-третьих, в условиях ограниченности бюджетных средств,
эффективность решения задач социально-экономического характера
приобретает особую значимость. При этом, «традиционные» методы управления
со стороны государства не могут в полной мере удовлетворить возрастающие
нужды общества, поэтому возникает потребность поиска новых более
адаптивных решений, которые могут задействовать ранее незадействованные
резервы.
С целью упрочения экономической основы местного самоуправления
нужны качественно новые решения для аккумуляции и эффективного
распределения имеющихся средств, привлечения частных инвестиций. В
качестве механизма, обеспечивающего приток частных инвестиций в
российскую экономику, ее субъекты и муниципальные образования выступает
муниципально-частное партнерство.
Как показал анализ взаимодействия в сфере муниципально-частного
партнерства в Пермском крае, на сегодняшний день важнейшей проблемой
73
развития проектной практики МЧП в сфере инфраструктуры является
неспособность муниципальных образований, имея привлекательные сферы и
объекты для инвестирования, подготовить и «упаковать» проект для инвесторов.
Другим ключевым препятствием для развития МЧП-практики является
отсутствие квалифицированных частных компаний, владеющих МЧП-
инструментарием и вкладывающих средства в инфраструктурные проекты.
Таким образом, основными проблемами эффективного взаимодействия
государственного и муниципального управления можно назвать: нечеткое
разграничение полномочий между ними; недостаточность у муниципалитетов
экономической базы для выполнения переданных полномочий; отсутствие
взаимоувязанных показателей, с помощью которых можно было бы оценить
деятельность региональных и муниципальных властей; квалификация кадров.
Все выявленные проблемы требуют адекватного решения.
3.2 Предложения по совершенствованию взаимодействия органов власти
Пермского края
При отсутствии четко налаженного механизма взаимодействия
государственных и муниципальных органов невозможно эффективное и
качественное управление. Сегодня на местном уровне управления отмечено
снижение возможностей политической элиты в области самоуправления,
самоорганизации и разрешения отдельных социальных вопросов. Финансово-
экономическая слабость и неразвитость местного самоуправления, разрыв
между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением,
невозможность по финансовым соображениям исполнять свои обязательства
перед гражданами – все это ведет к подрыву авторитета местной власти, во
многом дестабилизируя обстановку на отдельных территориях. С целью
преодоления подобной ситуации, местным органам управления необходимы не
только существенные политико-властные полномочия в разных областях
74
общественных отношений, но также и достаточная стабильная финансовая
основа для их осуществления
79
.
Отталкиваясь от выделенных проблем взаимодействия органов власти
Пермского края, сформулируем некоторые предложения, направленные на
совершенствование такого взаимодействия.
Полученные результаты проведенного исследования говорят о том, что в
России в процессе муниципальной реформы установилась модель «трансферто-
зависимого» муниципалитета, так как перераспределительная система
межбюджетных отношений не может разрешить проблем вертикальной
сбалансированности бюджетной системы. Что, в свою очередь, способствует
установлению иждивенческих настроений.
В то же время, невзирая на большое количество попыток реформирования
бюджетно-налоговой сферы, многие муниципалитеты не в состоянии исполнять
бюджетно-налоговые обязательства перед вышестоящими бюджетами, в то
время, как получают средства из данных бюджетов в виде субвенций, субсидий,
дотаций, бюджетных кредитов и иных форм финансовой поддержки.
Думается, очень важно сакцентировать внимание на выстраивание гибкой
системы бюджетно-налоговых отношений между центром и регионами, а также
между регионами и муниципальными образованиями. Что предопределяет
закрепление в законодательстве Российской Федерации равных прав между
всеми ее субъектами, между муниципалитетами. Помимо прочего, крайне важно
четко разграничить полномочия между центральной, региональной и местной
властями сообразно их стратегических задач. Очевидно, что крайне необходимо
складывание инновационной территориальной экономической системы, которая
бы поспособствовала разрешению проблем в сфере бюджетно-стратегического
обеспечения региональных бюджетов, их муниципалитетов.
В то же время, необходимо понимать и давать правильную оценку
стабильности налоговых потоков в соответствующие бюджеты, при которой
79
Суфиянова Г.Ш. Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти // Молодой ученый. 2018.
№39. С. 97.
75
возрастает интерес региональных и местных властных органов в росте
собственной налоговой базы, и одновременно, целесообразности влияния на
налоговые потоки за счет самостоятельности управления и формирования
налогов, их элементов.
Как было выявлено, политика взаимодействия органов власти
депрессивных территорий Пермского края остается на неудовлетворительном
уровне.
Ключевые формы и виды поддержки, осуществляемые на сегодняшний
день, относятся к территориям с различными социально-экономическими
характеристиками, специально не ориентированы на депрессивные территории.
К этим формам относятся:
придание территории особого статуса с льготным режимом
хозяйствования – зона территориального развития, территория опережающего
социально-экономического развития, особая экономическая зона;
финансирование федеральных и региональных программ поддержки
территорий на возмездной и безвозмездной основе;
предоставление на конкретных условиях и определенный срок
преференций и других льгот организациям, зарегистрированным и реализующим
свою деятельность на конкретных территориях;
содействие реструктуризации таких организаций, переподготовке
кадрового состава для упрощения доступа организаций и граждан территорий к
действующим либо складывающимся программам федеральной и региональной
поддержки, также первостепенное рассмотрение заявок на получение средств
для реконструкции и санации производства;
оказание финансовой, организационной, правовой и другой
поддержки местным органам управления для развития территорий и пр.
80
80
Дегтярев Н.С. Особенности механизма взаимодействия институтов государственной власти и органов местного
самоуправления как социально-политическая проблема: подходы к исследованию // Государственное и
муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2017. № 6. С. 129.
76
Является целесообразным на основании формально определенных
критериев, четко дифференцировать меры поддержки территорий исходя из их
социально-экономического положения, в т.ч. установив отдельно меры
поддержки депрессивных территорий.
Так, органам государственной власти Пермского края можно
порекомендовать комплекс изменений, нацеленный на совершенствование
управления депрессивными и проблемными территориями:
1) установить и закрепить в нормативно-правовом акте единые показатели
и критерии отнесения к территориям, которые требуют особых мер поддержки
социально-экономического развития со стороны федеральных и региональных
властных органов, применять данные критерии в госпрограмме «Развитие и
поддержка территорий Пермского края»
81
, методических рекомендациях по
выработке программы комплексного социально-экономического развития
муниципального образования Пермского края
82
и иных документах;
2) сменить осуществляемый сегодня в Пермском крае территориальный
подход (работает система мер поддержки отдельных территорий – территорий
Кизеловского района, г. Чусового, Коми-Пермяцкого округа) на универсальный
подход, базирующийся на общих единых для всех критериях отнесения
муниципалитетов к территориям, которые требуют особых мер поддержки;
3) соединить в комплекс мероприятий поддержку и развитие
монопрофильных населенных пунктов и депрессивных территорий;
4) модернизировать и обеспечивать актуальное состояние портала
Министерства природных ресурсов Пермского края о состоянии минерально-
сырьевых ресурсов в разрезе муниципалитетов;
81
Об утверждении государственной программы Пермского края «Региональная политика и развитие
территорий»: Постановление Правительства Пермского края от 01.10.2013 № 1305-п // «Бюллетень законов
Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных
органов государственной власти Пермского края», № 39, 07.10.2013.
82
Об утверждении Методических рекомендаций по разработке программы комплексного социально-
экономического развития муниципального образования Пермского края: Распоряжение Правительства
Пермского края от 14.03.2011 № 42-рп [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://docs.cntd.ru/document/911530492 (дата обращения 11.02.2019).
77
5) осуществить доработку методики оценки уровня социально-
экономического развития муниципальных образований
83
, в отношении
мониторинга показателей проблемных и депрессивных территорий;
6) предусмотреть в государственной программе «Развитие и поддержка
территорий Пермского края»
84
выработку и осуществление межмуниципальных
программ комплексного использования природно-ресурсного потенциала
территорий Пермского края.
Также, как показало проведенное исследование, на сегодняшний день
важнейшей проблемой развития проектной практики МЧП в сфере
инфраструктуры является неспособность муниципальных образований, имея
привлекательные объекты и сферы для инвестирования, подготовить и
«упаковать» проект для инвесторов. Также основным препятствием развития
МЧП-практики является отсутствие квалифицированных частных компаний,
которые владеют ГЧП- и МЧП-инструментарием, вкладывают средства в
проекты инфраструктуры.
Основываясь на изложенном, можно предложить направления по
совершенствованию развития МЧП-проектов, как для муниципальных
образований, регионов, так и России в целом:
1. Дальнейшее формирование общей институциональной среды развития
МЧП;
2. Усовершенствование нормативно-правовой основы, расширение
практики правоприменения. Развитие региональной и муниципальной
законодательной базы;
3. Создание единого государственного органа по вопросам МЧП,
выработка единой концепции развития МЧП в России;
83
Об утверждении методики оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований
Пермского края: приказ Министерства территориального развития Пермского края от 06.08.2011 № СЭД-53-
05.01-45 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/438909948 (дата обращения
11.02.2019).
84
Об утверждении государственной программы Пермского края «Региональная политика и развитие
территорий»: Постановление Правительства Пермского края от 01.10.2013 № 1305-п // «Бюллетень законов
Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных
органов государственной власти Пермского края», № 39, 07.10.2013.