48
2.2 Анализ взаимодействия в сфере социально-экономического развития
Пермского края
Неравномерность социально-экономического развития на муниципальном
уровне обусловлена возникновением территорий с устойчивой отрицательной
динамикой показателей социально-экономического развития. Причины
подобной динамики различны, также, как и продолжительность ухудшения и
глубина территориального социально-экономического положения. В экономике
последствия проблем отражаются на разных сферах: снижается уровень жизни
граждан (населения), возрастает политическая и социальная напряженность в
обществе, находится под угрозой сбалансированность регионального развития в
целом, проходит деградация единого экономического пространства и пр.
Очевидно, что муниципальное образование не в силах выйти из подобного
состояния без внешнего содействия.
Для анализа современных тенденций и предпосылок развития Пермского
края в различных сферах экономики региона и формировании предложений и
рекомендаций в рамках выявления перспектив его развития были использованы
данные следующих документов:
Доклад «Состояние и развитие конкурентной среды на рынках товаров и
услуг Пермского края за 2017 г.»; Доклад «Состояние и развитие конкурентной
среды на рынках товаров и услуг Пермского края за 2016 г.»
48
; Стратегия
социально-экономического развития муниципального образования город Пермь
до 2030 года
49
; Стратегия социально-экономического развития Пермского края
до 2026 года
50
и пр.
48
Оценка состояния и развития конкурентной среды на рынках товаров и услуг Пермского края [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: https://www.survio.com/survey/d/I1F9A5X3E2M2U8Z7Q (дата обращения 10.02.2019).
49
Об утверждении Стратегии социально-экономического развития муниципального образования город Пермь до
2030 года: Решение Пермской городской Думы Пермского края от 22.04.2014 № 85 // «Официальный бюллетень
органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 31, 06.05.2014.
50
О стратегии социально-экономического развития Пермского края до 2026 года: Постановление
Законодательного Собрания Пермского края от 01.12.2011 № 3046 // «Собрание законодательства Пермского
края», № 12, 22.12.2011.
49
В анализе будут использованы следующие показатели и их допустимые
пределы:
1) динамика производства – объем отгруженных товаров собственного
производства, исполненных работ и услуг по муниципальному образованию (для
сельскохозяйственных территорий – сельскохозяйственная продукция в
фактических ценах) 3 года менее либо равно 0,75, то есть накопленный спад за 3
года 25% и более.
2) уровень доходов – коэффициент отношения денежных доходов
населения по муниципальным образованиям (рублей на душу населения в месяц
в среднем по году) к прожиточному минимуму по региону (рублей на душу
населения в месяц в среднем по году) за 3 года подряд менее 1,5.
3) уровень безработицы – отношение числа безработных,
зарегистрированных органами занятости, к численности экономически активных
в среднем по году за 3 года подряд более 3%
51
.
Депрессивными территориями будут те, которые отвечают по всем трем
критериям депрессивности в совокупности. Так, по итогам 2015-2017 гг.
депрессивные показатели динамики производства можно видеть в семи
муниципальных районах Пермского края. Здесь стоит отметить, что все эти
районы территориально располагаются на севере края, из семи районов шесть –
районы с доминированием сельскохозяйственного производства. Показатели по
муниципальным образованиям Пермского края даны в Приложении 2.
Для образований с доминированием сельскохозяйственного производства
(Большесосновский, Березовский, Кишертский, Карагайский, Оханский,
Суксунский, Сивинский, Гайнский, Чердынский, Кудымкарский, Кочевский,
Юсьвинский, Юрлинский районы) вместо индекса объема отгруженных товаров
собственного производства, исполненных работ и услуг применен индекс объема
51
Козловских Л.А., Гурцкая О.К. Социально-экономическое развитие Пермского края в контексте реализации
региональной экономической политики // Инновационные механизмы решения проблем научного развития. 2017.
№ 4. С. 121.
50
сельхозпродукции. Эти муниципальные районы отмечены звездочкой в
Приложении 2.
Отметим, что по Косинскому муниципальному району «Статистический
ежегодник» Росстата не дает данных об объемах отгруженных товаров
собственного производства, исполненных работ и услуг.
За период 2015-2017 гг. депрессивные показатели динамики денежных
доходов наблюдаются в шестнадцати муниципальных образованиях. Выше
доходы в городских округах Пермского края, что предопределено более высоким
уровнем экономического развития данных территорий. Во вторую группу входят
районы, которые прилегают к городам. По таким территориям, доходы зачастую
превышают средний прожиточный минимум в среднем по Пермскому краю
более чем в полтора раза. Остальные районы, сельскохозяйственные, удаленные
от городов, характеризуются низкими показателями соотношения доходов со
средним прожиточным минимумом по краю, в т.ч. часть территорий –
Кудымкарский и Кунгурский муниципальные районы – меньше среднего
прожиточного минимума по краю в течение всего исследуемого периода. В
Приложении 3 представлены данные по Пермскому краю.
Депрессивные показатели уровня безработицы по итогам 2015-2017 гг.
можно видеть в семнадцати муниципальных образованиях Пермского края.
Уровень безработицы ниже в городских округах Пермского края, что
предопределено более высоким уровнем развития экономки таких территорий.
Муниципальные образования, проблемные в отношении безработицы
территориально распределены по краю, выделяется Коми-Пермяцкий округ, где
относительно небольшой уровень безработицы в Кудымкаре и Кудымкарском
районе. В Приложении 4 представлены данные по Пермскому краю.
В совокупности, три признака депрессивности можно видеть в трех
районах Пермского края – Кочёвском, Чердынском, Юсьвинском. Эти районы
находятся на севере края, характеризуются крайне низким уровнем
экономического развития.
51
Экономическая однородность депрессивных территорий Кочёвского,
Чердынского и Юсьвинского муниципальных районов также подтверждается и
соотношением стоимости сельхозпродукции (фактические цены) и стоимости
отгруженных товаров, услуг, работ собственного производства, которое по
итогам 2017 г. составляет в трех обозначенных районов 74,8%, 152,2%, 251,8%
соответственно (часть произведенной с/х продукции используется для
собственного потребления, и соотношение превышает 100%)
52
.
Кроме того, еще восемь муниципальных районов Пермского края имеют
два признака депрессивности из трех – Берёзовский, Бардымский,
Красновишерский, Ординский, Октябрьский, Гайнский, Кудымкарский,
Юрлинский. Данные районы находятся в «зоне риска». Дальнейшее ухудшение
экономической ситуации может стать результатом появления у данных
территорий всех трех депрессивных признаков.
С целью оценки роли депрессивных территорий в региональной экономике
Пермского края, проанализируем долю депрессивных территорий по
показателям населения, производства, количества безработных в общей
величине данных показателей по краю (табл. 5).
Таблица 5
Доля населения депрессивных территорий в общей численности
населения Пермского края в 2015-2017 гг., % по среднегодовому
значению
Наименование территории
2015 г.
2016 г.
2017 г.
Чердынский муниципальный
район
0,88
0,86
0,84
Кочевский муниципальный
район
0,41
0,41
0,40
Юсьвинский муниципальный
район
0,73
0,72
0,71
Всего
2,03
1,99
1,91
Как видим, доля населения депрессивных территорий имеет тенденцию к
снижению по всем трем районам. В общей сложности, на 01.01.2018 г. в трех
районах проживало 50 712 человек.
52
Усманова Т.Х., Рожков А.Г. Тенденции и перспективы социально-экономического развития Пермского края //
МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2017. № 11. С. 150.
52
Сокращается также доля с/х продукции депрессивных территорий в общем
объеме продукции сельского хозяйства Пермского края (табл. 6). В то же время,
доля всех депрессивных муниципальных районов в объеме промышленного
производства края крайне мала. Данные муниципальные районы являются
сельскохозяйственными (в т.ч. лесохозяйственными) территориями.
Таблица 6
Доля объема производства депрессивных территорий в общем
объеме производства Пермского края в 2015-2017 гг., %
Наименование
территории
(района)
Доля продукции сельского
хозяйства депрессивных
территорий в общем объеме
продукции сельского
хозяйства края
Доля отгруженных товаров
собственного
производства депрессивных
территорий в общем объеме
отгруженных товаров
собственного производства
края
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
Чердынский
муниципальный
район
0,74
0,70
0,63
0,01
0,01
0,01
Кочевский
муниципальный
район
0,72
0,70
0,64
0,00
0,00
0,00
Юсьвинский
муниципальный
район
2,31
2,29
2,24
0,01
0,01
0,00
Всего
3,77
3,69
3,51
0,02
0,02
0,01
В 2016 г. можно отметить увеличение удельного веса безработных
анализируемых депрессивных территорий в общей численности безработных
граждан в Пермском крае (табл. 7), что обусловлено уменьшением количества
зарегистрированных безработных в крае в 2016 г. в сравнении с 2015 г. на фоне
более медленного снижения безработных в этот период в Юсьвинском и
Чердынском районах, их роста в Кочевском муниципальном районе. Количество
зарегистрированных безработных граждан в Пермском крае в 2017 г. немного
возросло в сравнении с 2016 г. при снижении численности зарегистрированных
безработных граждан в анализируемых депрессивных районах. В 2015-2017 гг.
общая численность зарегистрированных безработных граждан в данных районах
составляла от 1257 до 1580 чел. (на конец года).
53
Таблица 7
Доля зарегистрированных на депрессивных территориях
безработных в общей численности зарегистрированных
безработных Пермского края, 2015-2017 гг., среднегодовое
значение, %
Наименование территории
2015 г.
2016 г.
2017 г.
Чердынский муниципальный
район
2,47
2,29
1,96
Кочевский муниципальный
район
1,16
1,20
1,13
Юсьвинский муниципальный
район
2,24
2,05
1,85
Всего
5,87
5,54
4,94
Таким образом, как показал проведенный анализ, территории, которые
могут быть отнесены к депрессивным по выделенным признакам в Пермском
крае немногочисленны, в основном расположен на сервере края, основой их
экономики выступает с/х производство (в т.ч. лесное хозяйство). В
формировании валового регионального продукта их роль незначительна, в то же
время, депрессивные территории вносят значительный отрицательный вклад в
показатели безработицы по Пермскому краю.
Критериями депрессивной территории могут быть:
однородность структуры экономики, а именно, преобладание одного
вида экономической деятельности в общем объеме территориального
производства;
территориальное расположение в пределах одного муниципального
образования;
нахождение ключевых социально-экономических показателей
(динамика производства, уровень доходов населения, уровень занятости) в
течение конкретного периода за рамками допустимых диапазонов значений.
Исходя из данных показателей и критериев в Пермском крае выявлено три
депрессивные территории – Кочёвский, Чердынский, Юсьвинский
муниципальные районы), являющиеся северными лесозаготовительными
районами, и не вносящими значительного вклада в региональный ВРП
54
Пермского края, тем не менее, оказывают существенное влияние на уровень
безработицы в крае.
Следовательно, политика взаимодействия органов власти данных
территорий остается на неудовлетворительном уровне. В этой связи, для
совершенствования управления депрессивными территориями Пермского края
необходимо закрепление определений, критериев, показателей оценки
депрессивных территорий в нормативно-правовых документах, осуществить
общий подход к управлению проблемными (депрессивными) территориями,
взамен «точечных» решений, сформировать эффективную систему мониторинга
проблемных территорий. Данные мероприятия будут рассмотрены в третьей
главе выпускной квалификационной работы.
2.3 Анализ взаимодействия в сфере муниципально-частного партнерства
в Пермском крае
В современной России значительное число проблем, с которыми
сталкиваются органы государственной власти и местного самоуправления, не
могут быть решены исключительно за счет бюджетов соответствующих уровней.
Устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований
всегда требует привлечения инвестиций. В связи с этим, особую актуальность
сегодня приобретает взаимодействие государственного и частного секторов при
решении социально-экономических задач развития региона или муниципального
образования.
В современных реалиях увеличивается число муниципальных
образований, которые приходят к выводу о необходимости наиболее
эффективного применения имеющихся ресурсов. Невзирая на то, что
муниципалитеты получают стабильные налоговые и неналоговые доходы, статья
их расходов довольно существенна. Затраты лишь в редких некоторых случаях
могут полностью покрываться собственной прибылью муниципалитета.
Большая доля расходов, как правило, погашается за счет поступлений из
55
вышестоящих бюджетов. В то же время, муниципальные образования
значительно ограничены в возможностях покрытия дефицита за счет
заимствованных средств. В качестве выхода из таких ситуаций можно назвать
муниципально-частное партнерство (далее – МЧП).
Обоснованность выделения муниципально-частного партнерства в
отдельный вид публично-частного партнерства обусловлена тем, что любое,
даже крупное предприятие, в независимости от его общегосударственной
значимости, функционирует на территории определенного города, образованно
городской средой и существует в ней. Так, если для государства ключевые
направления взаимодействия с бизнес-средой заключаются в экономике,
занятости, инновациях, технологиях, налогообложении, конкурентоспособности
на отечественном и мировом рынке, то для власти муниципальной – это
городская среда и инфраструктура: социальная, транспортная, инженерная. У
местной власти и бизнеса имеется широкий перечень специфических интересов,
обширное поле для взаимовыгодного и эффективного взаимодействия. Именно
этим и обосновывается выделение МЧП в особый вид взаимодействия
публичной власти и бизнеса.
С принятием Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О
государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о ГЧП и МЧП)
законодательное оформление получил институт муниципально-частного
партнерства как перспективный инструмент экономической деятельности
муниципалитетов.
Данный закон рассматривает институт МЧП как юридически оформленное
на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении
рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного
партнера, с другой стороны, реализуемое на основании соглашения о
государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном
56
партнерстве, заключенных согласно Федеральному закону с целью привлечения
в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной
власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг,
а также повышения их качества
53
.
Главное отличие муниципально-частного партнерства от государственно-
частного партнерства состоит в масштабе таких проектов. Так, государство
принимает участие в осуществлении крупных проектов государственно-
частного партнерства для развития отдельных отраслей народного хозяйства
либо регионов. Муниципалитеты же, разрешая вопросы местного значения,
осуществляют менее масштабные проекты. Тем не менее, данные различия не
меняют принципов подготовки и реализации проектов, однако, определяют
выбор тех либо иных моделей и форм
54
.
В качестве законодательной базы осуществления муниципально-частного
партнерства выступают: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный
кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ,
Лесной кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ,
Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном
партнерстве и муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации»
55
, Федеральный закон от 21.05.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных
соглашениях»
56
, Федеральный законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества»
57
, муниципально-правовые
акты и пр.
53
О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон от 13.07.2015 №
224-ФЗ (ред. от 29.07.2018) // СЗ РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350.
54
Аджиев А.А. Сущность и основные признаки муниципально-частного партнерства // Экономика и право. 2017.
№ 1.4. С. 174.
55
О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон от 13.07.2015 №
224-ФЗ (ред. от 29.07.2018) // СЗ РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350.
56
О концессионных соглашениях: Федер. закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // СЗ РФ, 25.07.2005,
№ 30 (ч. II), ст. 3126.
57
О приватизации государственного и муниципального имущества: Федер. закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от
29.06.2018) // СЗ РФ, 28.01.2002, № 4, ст. 251.
57
Это взаимовыгодное сотрудничество муниципального образования с
частными партнерами на базе соглашения с целью создания, реконструкции,
обслуживания либо эксплуатации объектов инфраструктуры. Данное
взаимодействие находит свое широкое применение в таких отраслях и сферах,
как:
1) транспортная инфраструктура: автомобильные дороги, объекты
дорожной инфраструктуры; аэропорты; инфраструктура ж/д транспорта; речные
и морские порты; общественный городской и пригородный транспорт;
2) коммунальная инфраструктура: ЖКХ, объекты обращения с твердыми
коммунальными отходами; горячее и холодное водоснабжение и водоотведение;
объекты благоустройства;
3) социальная инфраструктура: объекты образования и здравоохранения;
объекты физической культуры и спорта; культуры и культурного наследия;
социального и социально-бытового обслуживания граждан;
4) энергетическая инфраструктура: объекты передачи и распределения
тепловой и электрической энергии; системы дорожного и уличного освещения.
5) IT – инфраструктура: системы видео и фото фиксации нарушений
правил дорожного движения; платное парковочное пространство и пр.
58
На рисунке 4 представлены объекты муниципально-частного партнерства,
которые также можно отнести и к государственно-частному партнерству (далее
ГЧП).
Стоит отметить, что объектом МЧП из перечня первого блока рисунка 4
может быть только имущество, которое не принадлежит исключительно к
муниципальной собственности либо имеет запрет на отчуждение в частную
собственность, или на нахождение в частной собственности.
58
Гладун Т.Н. Муниципально-частное партнерство как инструмент социально-экономического развития
муниципальных образований // Актуальные проблемы современности: наука и общество. 2017. № 1(2). С. 31.