16
понятием «административная деятельность»
8
. Говоря о содержании понятия
«государственное управление», Г. Т. Чернобель обращает внимание на то,
что в научной литературе до сих пор нет ясности в соотношении понятий
«власть» и «управление» в системе общественных отношений.
Государственное управление – это целостная институциональная система,
действующая полифункционально. Власть в том или ином обществе всегда
одна, но есть ее разные управленческие функции, что и предопределяет
институциональную дифференциацию управленческой системы
9
. Ряд
ученых–исследователей, в своих авторских определениях сводят значение
данного термина к исполнительной и распорядительной деятельности. Б. Н.
Габричидзе формулирует определение государственного управления
следующим образом: «осуществление от имени, по поручению и
уполномочию государства управления, то есть исполнительной и
распорядительной деятельности, в сферах и областях (отраслях)
экономического и социального развития гражданского общества, охраны
прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и
правового государства»
10
.
В действительности государственное управление реализуется через
призму исполнительной власти и посредством системы органов
исполнительной власти, которые формируют организационно–правовой
механизм для реализации задач и функций исполнительной власти. Таким
образом, можно с достаточной определенностью сказать, что, несмотря на
отсутствие закрепления термина «государственное управление» в
нормативных правовых актах, он со временем не утратил своего значения и
актуальности, поскольку данный термин несет в себе емкую смысловую
8
Машаров И. М. Государственное управление как категория российского
административного права: исторический аспект и современное понимание // История
государства и права. – 2006. – № 9.
9
Чернобель Г. Т. Институциональная детерминанта системы государственного
управления // Журнал российского права. – 2008. – № 4.
10
Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Ким-Кимэн А. Н. Административное право:
учебник. – М.: ТК Велби; Проспект, 2004
17
нагрузку, являясь ключевым термином понятийного аппарата различных
общественных наук.
Вышесказанные определения позволяют выделить характерные
признаки государственного управления.
Во–первых, оно является организующей деятельностью, так как
происходит формирование органов управления, устанавливается порядок их
деятельности, цели и задачи.
Во–вторых, это исполнительно–распорядительная деятельность, что
означает наличие определенных полномочий у органов власти, должностных
лиц.
Втретьих, эта деятельность – подзаконная, потому что осуществляется
на основании и во исполнение закона.
В–четвертых, такой вид деятельности должен соответствовать принципу
законности, ведь управленческая деятельность органов власти не может
превышать те полномочия, которые им предоставлены. Для понимания
сущности государственного управления и определения субъектов, его
осуществляющих, особое значение имеет проблема соотношения этой
категории с понятием «исполнительная власть»
11
.
Говоря о Российской Федерации, мы должны утверждать, что
государственное управление более широкое понятие, чем исполнительная
власть, так как в Российской Федерации помимо органов исполнительной
власти этот вид деятельности осуществляют и другие организации.
Например, Счетная Палата РФ направляет по результатам контрольных и
экспертноаналитических мероприятий соответственно представления,
предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения
12
.
Кроме того, Президент РФ осуществляет управленческие полномочия:
руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти,
11
Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред.
Л.Л. Попов. – Москва: РГ-Пресс, 2013. – 563 с.
12
Россинский Б.В. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. –
5-е изд., пересмотр. – М.: Норма: ИНФА-М, 2015. – 575 с.
18
ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции
иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации
последствий стихийных бедствий
13
. Тем не менее, необходимо сказать, что
государственное управление по большей части реализуется через органы
исполнительной власти. Так, в Российской Федерации главным субъектом
исполнительной власти является Правительство РФ.
Правительство РФ имеет круг полномочий в сфере государственного
управления: оно осуществляет управление федеральной собственностью,
руководит работой федеральных министерств, обеспечивает единство
системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее
органов, в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции
РФ и иных нормативноправовых актов, осуществляет меры по обеспечению
законности
14
.
Таким образом, государственное управление – эта важнейшая
составляющая современного государства, которая позволяет обеспечивать
нормальную жизнь общества. Реализация данного вида управления в
Российской Федерации осуществляется различными организациями и
должностными лицами, но в большей мере через систему органов
исполнительной власти.
1.2. Характеристика нормативных актов по взаимодействию органов
государственного и муниципального управления
Органы власти осуществляют свою деятельность прежде всего для
того, чтобы удовлетворять потребности населения, его запросы, права и
законные интересы. Организация этого процесса у каждого государства
13
Батычко В. Т. Административное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2008 г.
– 45 с.
14
Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред.
Л.Л. Попов. – Москва: РГ-Пресс, 2013. – 563 с.
19
своеобразна. Обусловлено это тем, что каждое государство прибегает к своей
модели организации власти. Несмотря на это во всем многообразии моделей
имеет место быть такой элемент, как местное самоуправление.
Природа местного самоуправления неоднозначна. С одной стороны,
оно является общественным институтом, в рамках которого происходит
решение местных проблем населением самостоятельно и под свою
ответственность.
С другой стороны, местное самоуправление – это неотъемлемое звено в
системе государственного управления. И если в первом случае можно
рассуждать о модели взаимоотношения государства и местного
самоуправления, то во втором — речь идет о создании механизмов
взаимодействия в общей системе государственного управления.
Весомую роль во взаимодействии органов власти различных уровней
сыграл Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136–ФЗ «О внесении
изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
1
.
Он передал круг вопросов местного значения от сельских поселений
муниципальным районам. Согласно этому закону законами субъекта
Российской Федерации может осуществляться перераспределение
полномочий между органами местного самоуправления и органами
государственной власти субъекта Российской Федерации.
Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока
полномочий законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации. Внесенные в федеральный закон
изменения обусловлены тем, что органы местного самоуправления
подавляющего большинства сельских поселений не могли эффективно
20
решать многие вопросы местного значения в связи с отсутствием у них
необходимых финансовых, материальных и кадровых ресурсов.
В настоящее время отдельные задачи решены, другие находятся в
стадии завершения, но есть задачи, решение которых до настоящего времени
вызывает острую дискуссию. В первую очередь, необходимо отметить, что
Конституция РФ 1993 г., по сути либеральная (по–иному отразила вопросы
конституционного строя, собственности, права и свободы человека и
гражданина, государственного устройства и др.), активизировала
деятельность государственной власти и государственного управления.
Государственная власть осуществляет свои специальные полномочия,
исходящие от каждого органа государственной власти. Совокупность
управленческих и иных отношений, не затрагивающих специальные
полномочия всех государственных органов, и составляет в целом, на наш
взгляд, государственное управленческое начало. В этом аспекте
государственное управление можно рассматривать как общую категорию для
государственной власти. В то же время можно рассматривать его и как часть
применительно к каждому органу государственной власти. Полномочия
каждого органа государственной власти отражены в различных правовых
документах: Конституции РФ, федеральных конституционных законах,
федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства
РФ и других нормативных правовых актах. В этих документах отражается
как специальная, так и управленческая деятельность каждого
государственного органа.
В целом участие субъекта в местном самоуправлении может
осуществляться двумя путями. Первый путь — прямые действия, т. е.
реализация того, что непосредственно предусмотрено федеральным
законодательством: определять объем полномочий, модель выборов,
осуществлять контроль. Второй — косвенные. В этом случае речь идет о
механизме кураторов, Совете муниципальных образований и др.
21
Правовой основой взаимодействия выступают и полномочия высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации. Полномочия
устанавливаются Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184–ФЗ (ред.
от 29 июля 2017 г.) «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации».
Таким образом, со࣮вр࣮ем࣮ен࣮но࣮м понимании «государственное
управление» следует рассматривать как комплекс принципов действий
органов государственной и муниципальной власти.
Перечень основных планируемых мер правового регулирования в
сфере реализации государственной программы Российской Федерации
«Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и
ответственного управления региональными и муниципальными финансами»
включает в себя внесение изменений в закон о местном самоуправлении в
плане совершенствования правовых и организационных основ местного
самоуправления, утверждения нормативов при формировании расходов на
содержание органов государственной власти субъекта Российской
Федерации.
В связи с внесенными изменениями в организации местного
самоуправления необходим постоянный и детальный мониторинг реализации
в субъекте и муниципальных образованиях положений вышеперечисленных
и вводимых федеральных законов. Это оптимизирует полномочия и
финансовую обеспеченность муниципальных образований. Указанный
мониторинг необходимо осуществлять с учетом финансовых,
организационных и материально–технических возможностей
муниципальных образований.
В послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12
декабря 2013 г. Президент Российской Федерации отметил, что «местная
22
власть должна быть устроена так — а ведь это самая близкая власть к людям,
— чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой»
15
.
Таким образом, обеспечение слаженного механизма взаимодействия
региональных органов власти и местного самоуправления заключается в
разработке основных положений сотрудничества в сфере местного
самоуправления и определения системы государственной поддержки
местного самоуправления в регионе. Определение основных положений
сотрудничества и поддержки органов государственной власти региона и
местного самоуправления обеспечит эффективность принятых решений, а
оптимизация задач и функций этого взаимодействия сократит время
исполнения важных для населения вопросов.
1.3 Характеристика структуры и содержания предметов ведения и
полномочий государственных и муниципальных органов власти в
субъекте Российской Федерации
Основные принципы и направления взаимодействия государственной и
муниципальной власти определены в целом в ФЗ №131–ФЗ.53.
Федеративная форма территориального устройства России предполагает
четкое разделение предметов ведения и полномочий между тремя уровнями
публичной власти — федеративной, региональной и муниципальной. Как
следствие этого в федеральном и региональном законодательстве
определяются компетенции органов местного самоуправления, в рамках
которых происходит функционирование последних.
Для подержания единства публичной власти в Российской федерации
возникает острая необходимость рационального разграничения предметов
ведения в сфере местного самоуправления. Именно этот процесс порождает
15
Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному
Собранию : послание Президента Рос. Федерации Федеральному Собранию от 12 дек.
2013 г. // РГ. 2013. № 282.
23
наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов
государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов
местного самоуправления между собой. Важность этого вопроса еще в 2003
г. подчеркивалась Президентом РФ В.В. Путиным, который отметил: «Надо
законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного
значения. Часть из них пересекаются с задачами, которые выполняются
федеральными и региональными органами государственной власти. Другие
требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно
реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой
поддержке Федерации»
16
.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154–ФЗ
(далее — Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г.) такое
разграничение базировалось на принципе «остаточной компетенции». Это
значит, что в законе определялась сфера исключительной компетенции
органов государственной власти Российской Федерации и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, а все что
оставалось, могло быть закреплено за органами местного самоуправления.
Тем самым перечень полномочий органов местного самоуправления не был
четко определен и оставался открытым. Все зависело от того, какие
полномочия закрепленны за субъектами федерации, а какие за Российской
Федерацией. Так, например, ч. 2 п. 2 ст. 6 Федерального закона о местном
самоуправлении 1995 г. предусматривала, что муниципальные образования
вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к
вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а
также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению
других муниципальных образований и органов государственной власти.
16
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 16 мая 2013 г. // Рос. газета. 2013,
17 мая.
24
Основы разграничения предметов ведения между органами
государственной власти и органами местного самоуправления вслед за
Федеральным законом были определены практически во всех законах
субъектов РФ о местном самоуправлении.
17
:
Следует отметить, что большинство субъектов Российской Федерации,
разграничивая предметы ведения органов государственной власти и органов
местного самоуправления, зачастую просто дублировали нормы
Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. Следовательно,
разграничение предметов ведения не детализировалось, т.е. отсутствовало
четкое понимание, какие полномочия за кем закреплены. Получалось, что на
этом уровне предметы ведения органов местного самоуправления и органов
государственной власти остались разграниченными лишь в самом общем
виде.
Разграничение предметов ведения между органами государственной
власти и органами местного самоуправления, проведенное Федеральным
законом о местном самоуправлении 1995 г., порождало ряд правовых
проблем, главной из которых, являлась проблема разграничения вопросов
местного и государственного значения. Примечательно, что если субъект
Российской Федерации следовал Федеральному закону о местном
самоуправлении 1995 г. при определении таких вопросов, то он просто
дублировал нормы последнего. Если же в законе субъекта Российской
Федерации предпринималась попытка самостоятельно определить вопросы
местного значения и вопросы, относящиеся к ведению органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, то зачастую
возникали проблемы не соответствия законов субъекта федерации
действующему федеральному законодательству. Тем самым получался
замкнутый круг, который тормозил развитие муниципальных образований, с
17
Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 2011. С.
122.
25
одной стороны, а с другой, не способствовал налаживанию взаимодействия
между государством и местным самоуправлением.
Предполагалось, что новый Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6
октября 2003 г. № 131–ФЗ (далее — Федеральный закон о местном
самоуправлении 2003 г.) должен был разрешить сложившиеся проблемы в
реализации местного самоуправления в Российской Федерации. Прежде
всего, это касается решения задач разграничения предметов ведения по
отношению к местному уровню власти. В действительности, в отличие, от
Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. в новом законе ст.
14—16 закрепляется закрытый перечень вопросов местного значения
поселений (городских и сельских), городских округов и муниципальных
районов. В свою очередь, под вопросами местного значения законодатель
подразумевает «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности
населения муниципального образования», решение которых осуществляется
населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Кроме того, в законе уточняется, что полномочия по вопросам местного
значения обязательны для исполнения органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления, причем они
осуществляются за счет доходов местных бюджетов без учета субвенций из
вышестоящих бюджетов.
К таким вопросам, по сути своей имеющим значение федерального
масштаба, а не только муниципального, можно отнести большое количество
так называемых вопросов местного значения. Например, организация и
осуществление мероприятий по гражданской обороне; защита населения и
территории от чрезвычайных ситуаций природного и технического
характера; участие в предупреждении и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций; создание, содержание и организация деятельности
аварийно–спасательных формирований; участие в профилактике терроризма
и экстремизма.