26
В этой связи мы вполне разделяем точку зрения исследователей
современных тенденций развития местного самоуправления, высказанную в
аналитическом докладе Института современного развития (ИНСОР)
«Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы
2003—2008 гг.» о том, что «в части разграничения предметов ведения
необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов
местного значения. В тех сферах, где компетенции различных уровней
публичной власти тесно переплетены, необходимо четко и недвусмысленно
определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того,
муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении
несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со
стороны государства». В действительности, возложение на муниципальные
образования части функций в указанных выше сферах «без должного
обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижении уровня
безопасности жизни».
Приведенные доводы А. Домбровского разделяет современный
исследователь местного самоуправлении А.Н. Ершов который пишет: «здесь
очевидно смешение сфер ответственности государственной и местной
власти, которое, мягко говоря, не идет на пользу конкретному делу. Более
того, прописанное в 131–м законе «обеспечение первичных мер» есть не что
иное как перекладывание ответственности с государственных органов власти
на муниципальные за решение по своей сути государственных задач. Не
обеспечили «первичных мер» противопожарной безопасности — значит,
«вторичные» меры уже не потребуются… Однако, муниципалитеты
фактически вынуждены отказаться от содержание пожарных частей, как и
выполнения других важных обязательств»
18
.
Следует признать, что пока еще существующая налоговая и бюджетная
система не способствует развитию муниципального образования. Как
18
Ершов А.Н.Уроки реформы местного самоуправления в России. Казань, 2017.
27
отмечает Б. Невзоров, «продолжается расширение перечня вопросов
местного значения, в том числе и в части выполнения государственных
полномочий, без надлежащего увеличения доходной части муниципалитетов.
Кроме того, в результате изменения налогового и бюджетного
законодательства появилась тенденция к увеличению выпадающих доходов в
консолидированных региональных бюджетах»
19
. Все это ведет к
невозможности исполнения даже части возложенных на муниципалитеты
полномочий.
Таким образом, в интересах четкости и ясности процесса правового
регулирования местного самоуправления на федеральном и региональном
уровнях целесообразно разделить вопросы государственного и местного
значения. Однако, с теоретической точки зрения для дальнейшего
функционирования местного самоуправления следует определить форму
разграничения предметов ведения и полномочий между указанными
органами публичной власти.
Представляется, что в действительности точка зрения А.А. Сергеева
может быть спорной. В теории конституционного права отмечается, что
«отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в
том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами
совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации.
Формально, эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как
правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону». Кроме того, «в рамках
совмещенного способа четко выделяется сфера совместного ведения, но
остается открытым вопрос о разграничении сфер совместного ведения и
исключительного ведения субъектов федерации».
Завершая первую главу мы пришли к выводу, что вопросы
разграничения компетенций между органами государственной власти и
местного самоуправления, а также между органами местного
19
Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2013—2018 гг.:
аналит. доклад Института современного развития. URL://http://www.riocenter.ru.
28
самоуправления разного уровня недостаточно полно регулируются в
законодательстве. Тем самым, необходимо дальнейшее развитие норм,
регулирующих разграничение компетенций: «Конституционноправовое
регулирование в Российской Федерации создает необходимое правовое
пространство для осуществления управленческой деятельности как в
масштабе всего государства, так и на территории отдельного региона или
муниципального образования. В решении вопросов, которые находятся в
совместном ведении двух и даже трех уровней власти (например,
образования или здравоохранения, пенсионного обеспечения или заботы о
ветеранах), хотя и не преодолены все трудности, но уже накоплен
значительный опыт разграничения полномочий, их передачи на тот уровень
власти, который представляется оптимальным для их осуществления.
Отработаны определенные механизмы взаимодействия, которые в
отдельных случаях предусматривают использование и административных
рычагов. Этому не препятствуют организационная и функциональная
самостоятельность федеральных, региональных и муниципальных органов
власти по вопросам, находящимся в исключительном ведении каждого из
этих уровней власти. Таким образом, на уровне законодательства в
определенной степени закреплено, а на практике частично реализовано
определенное соотношение «автономии» и «зависимости». Однако, это не
отрицает необходимости дальнейшего теоретического осмысления данной
проблемы». Важная роль в этой сфере может также принадлежать
договорному механизму разграничения компетенций, который пока не
развит. Представляется, что оптимальная модель взаимоотношений
государственной власти и местного самоуправления может быть
сконструирована только в том случае, если между всеми уровнями
публичной власти будут четко, детально и последовательно разграничены и
общие функциональные сферы, и отдельные полномочия.
Таким образом, резюмируя вышесказанное можно сказать,
29
Конституция РФ заложила основы взаимодействия органов государственной
и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного
самоуправления, поэтому органы местного самоуправления функционируют
в постоянном взаимодействии с государственными органами.
Формы данных отношений могут быть разнообразными. Это может
быть информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное
решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание
совместных координирующих органов (согласительных комиссий,
консультационных и совещательных постоянных и рабочих групп).
Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и
органов местного самоуправления полагается не столько на подчинении,
сколько на заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения
качества жизни. Взаимодействие между органами государственной власти и
местного самоуправления происходит по направлениям, которые носят
название структурно-функциональных связей.
Таким образом, между органами государственной власти и местного
самоуправления существуют такие виды связи, как:
1) субординационные, т.е. упорядоченные;
2) реординационные, т.е. упорядоченные снизу-вверх;
3) координационные, т.е. упорядоченные.
Таким образом, органы местного самоуправления и органы
государственной власти взаимодействуют в процессе законотворчества.
Сейчас наблюдается развитие следующих форм сотрудничества
органов государственной власти и органов местного самоуправления, как
создание координационных, консультационных, совещательных временных и
постоянных рабочих групп, и комиссий и совместная разработка, и
реализация планов и программ.
Местное самоуправление и государственная власть реализуют свое
социальное назначение.
Между государственной и муниципальной властью основной задачей
30
является государственная власть, которая состоит в установлении правовых
основ организации местного самоуправления. Все остальные виды
регулирующего воздействия государственной власти на местное
самоуправление являются необязательными.
При этом государство не теряет своей возможности опосредованно, с
помощью влияния на других участников взаимоотношений и оказывать свое
управляющее воздействие. Зачастую оно эффективнее, чем прямое
администрирование.
Также одной из важных форм воздействия государства на местное
самоуправление становится осуществление надзора за законностью работы
органов и должностных лиц местного самоуправления.
Контроль за соблюдением органами местного самоуправления
Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, уставов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных
образований, муниципальных правовых актов реализовывают разные
государственные органы.
31
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ФОРМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО И
АДМИНИСТРАТИВНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ТЫВА
2.1 Разграничение полномочий между органами государственной власти
и местного самоуправления в Республике Тыва: политико- правовой
анализ
В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
06.10.2003 № 131-ФЗ полномочия органов государственной власти по
взаимодействию органов государственной власти с советами
муниципальных образований субъектов РФ закрепляются законами
субъектов
20
.
Согласно ст. 19 Гл. 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» государственные полномочия
содержат:
название образования;
перечень подлежащих передаче в пользование и управление в
муниципальную собственность материальных средств, которые
необходимы для осуществления отдельных государственных
полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок
определения перечня;
перечень прав органов местного самоуправления и обязанностей
органов государственной власти;
осуществление органами власти контроля за осуществлением
государственных полномочий, которые переданы органам местного
20
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2019) [Электронный ресурс] //
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
32
самоуправления, и наименования органов, которые осуществляют контроль;
отчетность органов об осуществлении им отдельных
государственных полномочий;
расчет нормы для определения размеров субвенции, которые
предоставлены местным бюджетам из федерального бюджета и бюджета
субъекта РФ;
порядок реализации органами местного самоуправления отдельных
полномочий.
Закон субъекта РФ также должен содержать положения, которые
определяют права и обязанности высшего должностного лица.
Права и обязанности органов местного самоуправления, которые
связаны с осуществлением государственных полномочий, аналогичны
правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта. Они могут
быть предусмотрены законом, в соответствии с которым осуществление
передается органам государственной власти субъектов РФ, и связаны с
реализацией передаваемых возможностей.
При нарушении прав потребителя, гражданину поможет общественная
организация. В таких учреждениях работают юристы и другие
профессионалы в этой области.
Граждане могут добровольно объединяться, создавая общественные
организации. Свою работу они осуществляют по уставам, законодательству
РФ. На их основе определяются права и обязанности.
Собрание совета муниципальных образований субъекта РФ утверждает
устав, определяет размеры и порядок уплаты взносов для осуществления
деятельности и содержание органов управления собственного совета.
Также съезд может избирать органы управления совета
муниципальных образований субъекта и осуществлять иные полномочия,
которые определены уставом совета муниципальных образований субъекта
РФ.
Совет муниципальных образований не имеет права вмешиваться в
33
деятельность муниципальных образований и влиять на ограничение работы
21
.
Статья, которая устанавливает способы наделения органов местного
самоуправления государственными полномочиями, начинается с первой
части, в которой определены различные государственные полномочия,
передаваемые для осуществления органами местного самоуправления.
Эти возможности органов местного самоуправления, которые
установлены федеральными законами и законами субъектов РФ, по
вопросам, не отнесенным в соответствии с комментируемым Законом к
вопросам местного значения, считаются отдельными государственными
полномочиями, отдаваемыми для осуществления органам местного
самоуправления.
Государство формирует федеральную систему антимонопольных
органов в целях проведения политики по формированию рыночных
отношений и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению
монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и защите
прав потребителей. Необходимость в это появляется из Конституции РФ,
которая содержит обязательство государства по поддержке конкуренции,
недопущении и пресечении любой деятельности, которая нарушает базовые
ценности
22
.
Делая анализ ст. 132 (ч. 2) Конституции РФ, можно сделать
заключение, что органы местного самоуправления могут наделяться
разнообразными государственными полномочиями с передачей необходимых
материальных и финансовых средств.
Можно определить ряд черт, когда взаимодействие представляет:
наличие двух и более субъектов правоотношений;
активную форму деятельности (субъекты принимают решения и
21
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.07.2019) [Электронный ресурс] //
Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
22
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
34
действуют, влияя друг на друга);
согласованность действий субъектов правоотношений (они
принимают решения и совершают действия, которые вытекают из закона или
иных актов, заранее известных иным субъектам);
наличие цели.
Иначе говоря, данные взаимоотношения между органами
государственной власти и местного самоуправления можно определить, как
совокупность форм и методов, которые направлены на совместное решение
как общегосударственных, так и местных проблем.
Так, в частности, что наделение органов местного самоуправления
отдельными полномочиями может осуществляться только федеральным
законодателем или законодателем субъекта РФ и только в форме закона и с
учетом установленного ст. 71-73 Конституции РФ разграничения предметов
ведения и полномочий РФ и субъектов РФ
19
.
Конкретно говоря, приведенное выше положение ч. 2 ст. 132
Конституции РФ, устанавливает, что:
наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями России осуществляется
федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными
государственными полномочиями субъектов РФ (законами субъектов РФ);
наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями иными нормативными
правовыми актами наделение органов местного самоуправления не
допускается;
государственными полномочиями по предметам коллективного
ведения России и субъектов РФ законами субъектов допускается, если не
противоречит закону.
Вся трудность вопросов заключается в способе различения принципов
и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления,
35
и тех принципов, на основе которых должны быть организованы их
взаимоотношения.
В таком случае, при создании эффективного государственного и
муниципального управления эти моменты должны быть закреплены на
уровне законодательства.
Таким образом, принципы взаимодействия между органами
государственной власти и местного самоуправления это та платформа, на
основе которой формируются отношения, а также формы и способы их
взаимодействия.
В то же время при неимении конкретных норм органы
государственной власти и местного самоуправления соблюдают общие
принципы.
2.2 Анализ работы Отдела по работе с муниципальной властью
Администрации Главы Республики Тыва и Аппарата Правительства
Республики Тыва
Рассмотрим основные задачи регламентирующее деятельность
департамента по работе с муниципальной властью.
– обеспечение взаимодействия Главы – Председателя Правительства
Республики Тыва с органами местного самоуправления республики,
политическими партиями, общественными и религиозными организациями,
иными некоммерческими объединениями граждан, другими институтами
гражданского общества, гражданами;
– реализация в Республике Тыва государственной политики,
проводимой Главой – Председателем Правительства Республики Тыва на
территориях муниципальных образований и обеспечение их взаимодействия
с институтами гражданского общества;