35
В послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года и на
заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 года
Президентом Российской Федерации была подвергнута критике система
взаимоотношений органов местного самоуправления с контрольно-надзорными
органами. Была отмечена разрозненность и дублирование надзорных
мероприятий, неоправданный объем запрашиваемых документов, принятие
практически неисполнимых судебных решений. Президентом были даны
конкретные поручения по устранению таких подходов в деятельности
контрольно-надзорных органов
32
.
Следует отметить, что муниципальное сообщество с большим
воодушевлением восприняло Послание президента России Владимира Путина в
декабре 2013 года. Один из главных вопросов, который поднял тогда глава
государства, как раз касался устройства местного самоуправления. Он
предложил обществу задуматься над принципами организации МСУ и
совершенствованием этой системы.
Таким образом, с принятием федерального закона №136-ФЗ можно
говорить не о новом этапе реформы местного самоуправления, а о завершении
того периода, который продолжался с 2005 года. Период экспериментов
завершился, федеральный законодатель предоставил право и возможность
регионам самостоятельно определять структуру власти в муниципалитетах.
В заключение рассматриваемого вопроса следует отметить, что проблема
взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти
имела и имеет место практически на всех этапах развития местного
самоуправления в России.
В заключении главы, следует отметить, что органы государственной
власти и органы местного самоуправления, исходя из Конституции Российской
Федерации, входят в единую систему публичной власти, тесно
взаимодействуют друг с другом.
32
Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 12
декабря 2012 г. // Российская газета. – 2013. – 12 декабря.
36
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного
самоуправления – это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся
в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами,
направленная на достижение единой цели – решение вопросов местного
значения и осуществление переданных органам местного самоуправления
государственных полномочий.
37
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2.1. Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти
и местного самоуправления
Российская Федерация как система состоит из элементов – субъектов
Федерации, в свою очередь они также являются системами и состоят из
элементов – муниципальных образований, где между ними осуществляются
различные связи.
Региональное управление подразумевает не только управляющее
воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов
с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и
эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых
связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на
первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия,
инициативы снизу, восприятия и результативности прямых связей. В системе
регионального управления важное значение имеет оптимальное сочетание
прямых и обратных связей.
Взаимодействие – это форма отношений двух и более общностей, в
которой систематически осуществляется их воздействие друг на друга,
реализуются социальные действия каждого из партнеров, достигаются
приспособление действий одного к действиям другого, общность понимания
ситуации, смысла действий и определенная степень солидарности или согласия
между ними.
Взаимодействие органов региональной власти и местного
самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны
в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради
достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения
38
каждого муниципального образования и региона в целом
33
.
Следует отметить, что местное самоуправление, хотя и является
независимым звеном в системе публичной власти Российской Федерации,
отнюдь не исключается из процесса управления государством в целом. Систему
органов государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока
она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий.
Гражданин государства в первую очередь житель, и лишь потом участник
политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие
его интересы, проходят через местные органы власти.
В процессе осуществления органами государственной власти и органами
местного самоуправления своих функций происходит неизбежное
взаимодействие между данными управляющими структурами.
Взаимодействие между органами государственной власти и местного
самоуправления можно определить как совокупность
организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное
решение как общегосударственных, так и местных вопросов. Данное
взаимодействие строится на определенных принципах, которые определяют
следующее: какими должны быть взаимоотношения между органами
государственной власти и местного самоуправления; какой должна быть
модель поведения в отношениях этих органов друг с другом; какие идеи
должны лежать в их основе.
Сложность проблемы видится в необходимости разграничения принципов
организации и деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления, и тех принципов, на основе которых должны быть
организованы их взаимоотношения. Здесь есть определенная тождественность,
но есть и различия.
Принципы взаимоотношений производны от первых, органически
связаны с ними, но вместе с тем обладают собственной спецификой,
33
Васильев, А.А. Система муниципального управления / А.А. Васильев. – М.: КноРус,
2015. – 734 с.
39
собственным содержанием. Их особенность в том, что они проявляются в
процессе взаимодействия государственных органов с органами местного
самоуправления. Собственно говоря, их задача заключается в том, чтобы
обеспечить из всего многообразия возможных взаимоотношений именно
взаимодействие как необходимое условие оптимизации и повышения
эффективности управленческой деятельности органов публичной власти, к
которым и относятся органы государственной власти и местного
самоуправления.
Можно сформулировать основные принципы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления.
1. Принцип законности. Он, безусловно, является основополагающим во
взаимоотношениях между любыми органами государственного и
муниципального управления. Только при неукоснительном соблюдении
данного принципа можно реально говорить о правовом управлении. Такая
деятельность возможна только при детальной правовой регламентации
общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления.
2. Принцип целесообразности. Вторым по значимости принципом
взаимодействия является принцип целесообразности. Вполне естественно, что
любые взаимодействия между органами государственной власти и местным
самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть направленными на
реализацию общегосударственных целей. Этот принцип включает в себя и
выделяемый в некоторых нормативных актах принцип соблюдения
общегосударственных интересов, относясь к нему как общее к частному.
Нарушение принципа целесообразности во взаимодействии органов
государственной власти и местного самоуправления, например, при
необоснованной передаче органам местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, которые они не могут успешно реализовывать,
должно являться основанием для отмены соответствующих законодательных
актов и соглашений.
40
3. Принцип самостоятельности органов государственной власти и
местного самоуправления в пределах их компетенции. Органы государственной
власти и местного самоуправления самостоятельно реализуют свои полномочия
в рамках своих предметов ведения, без вмешательства других органов.
Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного
самоуправления в пределах их компетенции не исключает, однако, контроль со
стороны других органов за их деятельностью.
Самостоятельность органов государственной власти и местного
самоуправления означает их юридическую, организационную и финансовую
самостоятельность. В пределах собственной компетенции государственные и
муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу,
принимают решения, обеспечивают контроль за их выполнением.
4. Принцип равноправия органов государственной власти и местного
самоуправления. Сущность этого принципа заключается в том, что: во-первых,
органы государственной власти и местного самоуправления вступают во
взаимоотношения как равные субъекты права; во-вторых, органы местного
самоуправления различных муниципальных образований равноправны между
собой. Обеспечение этого принципа позволит минимизировать различия в
определении объема полномочий каждого отдельного муниципального
образования.
Таким образом, равноправие предполагает гарантированный минимум
равных прав и обязанностей местного сообщества и возможность приобретать и
осуществлять один и тот же объем полномочий при их разграничении.
Равноправие муниципальных образований – это ни что иное, как создание
режима их равных правовых, организационных и финансовых возможностей.
5. Принцип недопустимости ущемления интересов других
муниципальных образований. Данный принцип нацелен на создание таких
условий, при которых осуществление полномочий одним муниципальным
образование простирается лишь до той границы, от которой начинается
осуществление полномочий другим муниципальным образованием. Практика
41
применения данного принципа будет выступать специфическим индикатором,
определяющим степень свободы и защищенности муниципальных образований.
6. Принцип согласования интересов. Соблюдение принципа согласования
интересов субъекта Федерации и интересов муниципального образования
сообразуется с ограничениями их компетенции, поскольку каждый из них
должен считаться с правами и интересами другого, обязан содействовать
нормальному функционированию как органов государственной власти субъекта
Федерации, так и органов местного самоуправления, реализации их
полномочий. Указанный принцип в наибольшей степени из всех принципов
подвержен правовому регулированию и на его основе может быть создан
механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может быть
только добровольное согласие участников отношений.
Семантика слова «согласовать» означает обсудить, выработать единое
мнение о чем-либо, получить согласие на что-нибудь. Закрепление такого
единства и согласия правовыми средствами, будет способствовать эффективной
совместной деятельности государственных органов, т. е. их взаимодействию.
На практике это достигается путем информирования друг друга о планах
работы, проводимых мероприятиях, разрабатываемых документах, а также
путем координации – согласования планов, действий государственных органов
и их структурных подразделений ради решения общих задач. Для
осуществления этих функций органы государственной власти и местного
самоуправления создают специальные согласительные или координационные
комиссии, либо сами берут на себя их осуществление. И наконец, важную роль
играет контроль за ходом выполнения согласованных мероприятий, в ходе
которого дается оценка проделанному и устанавливается соответствие
выполненного принятым решениям и достигнутым соглашениям. По
результатам контроля устраняются отклонения от заданного состояния или
корректируется решение, определяющее это состояние.
7. Принцип обеспеченности ресурсами. Он направлен прежде всего на
обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им для
42
реализации возложенных на эти органы полномочий, как переданных им
государственных, так и относящихся к предметам их ведения. Данный принцип
обычно закрепляется во всех законах субъектов Федерации о передаче органам
местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Имеется он
и в проекте Федерального закона «Об общих принципах наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в
Российской Федерации». При этом следует иметь в виду, что речь должна
вестись не только о выделении необходимых финансовых ресурсов, но и о
наличии иных ресурсов: материальных, человеческих, правовых и т. д.
8. Принцип взаимной ответственности. Во взаимоотношениях между
органами государственной власти и местного самоуправления речь должна
идти не только об ответственности органов местного самоуправления перед
государственными, но и об ответственности самих государственных органов.
9. Принцип гласности. Принцип гласности заключения договоров,
соглашений означает гарантию защищенности прав муниципального
образования, поскольку полноценная информация обеспечивает невозможность
в одностороннем порядке изменять взаимные права, обязанности и
ответственность, установленную в договорном порядке.
Представляется, что в целях повышения эффективности государственного
и муниципального управления эти принципы должны быть закреплены на
законодательном уровне.
Принципы взаимодействия между органами государственной власти и
местного самоуправления являются, как уже отмечалось выше, основой, на
которой должны строиться все взаимоотношения между данными органами,
правовые формы и механизмы их взаимодействия. В то же время при
отсутствии конкретных норм органы государственной власти и местного
самоуправления должны руководствоваться общими принципами.
Следует отметить, что взаимодействие органов государственной власти и
органов местного самоуправления регулируется Конституцией Российской
Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах
43
организации местного самоуправления в Российской Федерации», отраслевыми
федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской
Федерации.
Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления определяется в конституциях
(уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской
Федерации о местном самоуправлении.
2.2. Модели и формы взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления
Как показывает опыт зарубежных стран, в отношениях между органами
государственной власти и местным самоуправлением существуют три
основные модели взаимоотношений: модель относительной автономии, которая
предоставляет независимость органам местного самоуправления, не снижая в
то же время роли общенационального государства и региональной власти;
модель агентств, в рамках которой органы местного самоуправления
рассматриваются главным образом в качестве структур, проводящих политику
центра; модель взаимодействий, в основе которой лежит идея
взаимозависимости и сотрудничества
34
.
Модели взаимодействия между органами государственной власти и
местного самоуправления также можно рассматривать с точки зрения
страновых различий. Так, в научной литературе по местному самоуправлению
выделяются три основные модели взаимодействия: англосаксонская,
континентальная и смешанная. Англосаксонская модель характеризуется
отсутствием прямого подчинения органов местного самоуправления органам
государственной власти, высокой степенью децентрализации управления,
отсутствием на местах представителей центральной власти. Она характерна для
таких стран, как Великобритания, США, Австралия, и может быть соотнесена с
34
Местное самоуправление: энциклопедия / под общ. ред. В.Б. Зотова. – Ростов н/Д.:
Феникс, 2010. – С. 439.
44
указанной моделью относительной автономии. Континентальная модель прямо
противоположна англосаксонской и присуща таким странам и регионам, как
Франция, Латинская Америка, Африка. Ее основные характеристики: высокая
степень централизации, наличие прямого контроля за органами местного
самоуправления, сочетание государственного управления и местного
самоуправления в рамках одних административно-территориальных единиц.
Она может быть соотнесена с моделью агентств. И наконец, смешанная модель
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
сочетает в себе черты как англосаксонской модели, таки континентальной
35
.
В современном мире трудно наблюдать описанные модели в чистом виде.
Как правило, даже в одной стране в различных ситуациях могут использоваться
разные модели.
Интересны системы взаимодействия между органами государственной
власти и местного самоуправления, действующие в конкретных странах:
Соединенных Штатах Америки, Франции и Германии. Выбор именно этих
государств был обусловлен, во-первых, тем, что они являются классическими
примерами англосаксонской, континентальной и смешанной моделей
соответственно, и, во-вторых, тем, что все другие страны в той или иной
степени используют эти модели в своих практиках взаимодействия
государственной власти и местного самоуправления.
В Соединенных Штатах Америки органы местного самоуправления – это
творения штатов; их статус, права и привилегии зависят от конституций и
законов, действующих в этих штатах. В связи с этим в США существует
пятьдесят различных систем взаимодействия органов управления штатов и
органов местного самоуправления, каждая из которых не похожа на остальные
сорок девять. Однако все это многообразие систем можно сгруппировать в три
основные модели: модель координирующей власти, модель содержащей власти
и модель пересекающейся власти.
35
Дроботенко, И.И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России /
И.И. Дроботенко // Власть. – 2010. – № 1. – С. 119.