45
В рамках модели координирующей власти федеральные органы отделены
от государственных органов штатов «резкой и четкой границей». Органы
местного самоуправления входят в структуру органов власти штатов и зависят
от них. Муниципалитеты могут исполнять только те полномочия, которые
предписаны им законом (что характерно для англосаксонской модели в целом).
Более того, в рамках данной модели действует так называемое «правило
Диллона», согласно которому любое справедливое, разумное, существенное
сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против
органов местного самоуправления. Теоретически штаты, использующие эту
модель, могут даже распускать органы местного самоуправления, однако на
практике этого не происходит.
Модель содержащей власти можно представить в виде трех
концентрических кругов, самый крупный из которых – федеральные органы
власти, средний – органы власти штатов, а малый круг – местное
самоуправление. Федеральная власть как бы «содержит» внутри себя
региональные органы, а те, в свою очередь – органы местного самоуправления.
Именно федеральные органы власти являются в данной модели той силой,
которая определяет организацию региональной и местной власти. Органы же
местного самоуправления выступают в данной модели исполнителями воли
федерации и ее субъектов. Такая модель на сегодня характерна и для
Российской Федерации, где местные органы власти пока не ощущают себя в
полной мере самостоятельными участниками политических, экономических и
социальных процессов, происходящих в стране.
Модель пересекающейся власти является наиболее демократичной и
децентрализованной из используемых в настоящее время в США. Здесь
федеральные органы государственной власти, органы власти штатов и органы
местного самоуправления практически независимы друг от друга, они
выступают в качестве партнеров в своих взаимоотношениях. Там, где их
интересы пересекаются, они действуют сообща; там же, где такого пересечения
нет, они свободны от влияния друг друга и действуют независимо. Данная
46
модель подходит для многих стран, в том числе и для России. Чтобы
называться демократическим государством в обозримом будущем, мы должны
прийти именно к такой форме взаимодействия рассматриваемых уровней
власти
36
.
Таким образом, характер взаимоотношений органов государственной
власти и органов местного самоуправления в США зависит от используемой в
том или ином штате модели. Систему местного самоуправления можно назвать
децентрализованной только в случае применения модели пересекающейся
власти. В случае же модели координирующей власти, где правовую и
организационную структуру органов местного самоуправления определяют
штаты, или же модели содержащей власти, где и муниципальные, и
региональные органы подчинены федеральным властям, систему местного
самоуправления трудно назвать децентрализованной.
Система взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления во Франции являет собой характерный пример
континентальной модели. Но, как уже было отмечено, ни одна из систем
взаимодействия государственной и муниципальной власти, действующих в
современном мире, не может быть полностью тождественна той или иной
модели. Тоже относится и к современной Франции.
Во французской системе принцип свободного самоуправления основан на
передаче местным административно-территориальным образованиям
определенных полномочий, что не подразумевает априори институционального
сотрудничества между государством и разными уровнями местного
самоуправления. Однако чем больше полномочий у органов местного
самоуправления, тем больше их политический и экономический вес. До начала
реформы местного самоуправления 1982-1983 гг. государственные органы во
Франции предпринимали попытки сократить количество полномочий,
реализуемых местными властями, путем сокращения субсидий, инвестиций,
36
Дроботенко, И.И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России /
И.И. Дроботенко // Власть. – 2010. – № 1. – С. 121.
47
введением различных технических норм и т.д. Сотрудничество между этими
двумя уровнями власти строилось на совершенно неравноправной основе:
государственная власть могла осуществлять контроль за муниципалитетами
практически в любой сфере деятельности; представители государства на местах
имели право вмешиваться в деятельность органов муниципального управления,
могли отменять решения местных властей не только по причине незаконности,
но даже по причине нецелесообразности.
Главной задачей реформы 1982-1983 гг. стало четкое распределение
полномочий, а также установление партнерских отношений между органами
государственной власти и местными административно-территориальными
образованиями. В ходе реформы эта задача была выполнена, и современная
система взаимодействия государственной и муниципальной власти во Франции
имеет децентрализованный и демократический характер. На местах по-
прежнему присутствуют представители государственной власти, но их функции
теперь сводятся лишь к информированию центрального правительства о
происходящем в регионах и к проверке решений органов местного
самоуправления на предмет законности. В коммунах вообще отсутствуют
государственные должностные лица. Их функции выполняет глава
исполнительной власти коммуны – мэр
37
.
Таким образом, модель взаимодействия органов государственной власти
и местного самоуправления, сложившаяся сегодня во Франции, сильно
отличается от той континентальной модели, прообразом которой она
первоначально являлась. Нынешняя французская модель – это симбиоз
централизации и децентрализации, государственного контроля и свободного
самоуправления. Государство здесь все чаще выступает не как судья, карающий
местные власти за любую провинность и неповиновение, а как партнер,
сотрудничающий с муниципалитетами на принципах законности и
ограниченного контроля. Полностью спроецировать данную модель на
37
Местное самоуправление: энциклопедия / под общ. ред. В.Б. Зотова. – Ростов н/Д.:
Феникс, 2010. – С. 761.
48
российскую действительность нельзя из-за отсутствия во Франции
регионального уровня власти, однако, это не мешает использовать
положительный опыт в сфере контроля государственной власти за органами
местного самоуправления
38
.
Основное сходство немецкой и французской моделей состоит в наличии
промежуточного уровня власти между органами власти республики
(федеральной земли) и местным самоуправлением. Его главная задача –
обеспечение контроля за соблюдением законодательства муниципалитетами.
Но если во Франции эту функцию выполняют представители государственной
власти на местах – префекты, то в Германии создаются специальные
территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Такой
уровень власти в Германии называется средним уровнем.
Строго унифицированного порядка в организации взаимодействия между
государственной властью и местным самоуправлением в Германии не
существует. В различных землях этот порядок может значительно отличаться.
Это роднит Германию с Соединенными Штатами Америки.
Характерной чертой немецкой модели является то, что федеральные
органы власти практически не принимают участия во взаимодействии с
органами местного самоуправления. Отношения между государством и
муниципалитетами развертываются почти исключительно в сфере отношений
между федеральной землей и местными властями
39
.
Таким образом, существует определенное сходство немецкой модели с
моделью координирующей власти, используемой в некоторых штатах США, а
также с российской моделью, в которой основная масса вопросов, связанных с
местным самоуправлением, отнесена к ведению субъектов Федерации.
Система взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления в Германии опирается на принцип контроля и надзора со
38
Дроботенко, И.И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России /
И.И. Дроботенко // Власть. – 2010. – № 1. – С. 121.
39
Там же. – С. 122.
49
стороны государства. При этом данный надзор не ограничивает местное
самоуправление. Само существование контролирующих органов заставляет
муниципалитеты действовать в рамках закона и совершать меньше ошибок.
Прямое вмешательство государства в дела муниципалитетов происходит
крайне редко, конечно же, если это не касается исполнения отдельных
государственных полномочий. Муниципалитеты в Германии имеют право даже
выступать против государственных актов надзора и обращаться в суд. В
современной России такая практика не распространена, и государственный
контроль за местным самоуправлением превышает все допустимые нормы.
Чтобы убедиться в этом, достаточно посмотреть на количество отчетов,
которые местные администрации готовят для органов государственной власти в
ущерб решению вопросов местного значения. Тем более муниципалитеты не
выступают в судах против актов государственного контроля и надзора
40
.
Таким образом, несмотря на наличие всеобщих принципов
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в
различных странах это взаимодействие происходит по-разному. Иногда даже в
рамках одной страны используются разные модели.
Сравнительный анализ показывает, что рассмотренные модели имеют как
определенные сходства, так и различия. Например, главным сходством
американской и немецкой моделей взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления является наличие различных систем
взаимодействия, используемых в рамках одной модели. Организация процесса
взаимодействия государственной и муниципальной власти в Германии и США
ложится на плечи федеральных земель / штатов, и каждый регион выбирает
такую систему, которая больше подходит для него.
Между американской и французской моделью взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления больше отличий, нежели
сходств. Это объясняется, прежде всего, различием форм государственного
40
Дроботенко, И.И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России /
И.И. Дроботенко // Власть. – 2010. – № 1. – С. 122.
50
устройства в этих странах. В США с органами местного самоуправления в
большинстве случаев взаимодействуют органы власти штатов. Во Франции же,
как в унитарном государстве, региональный уровень управления отсутствует,
поэтому государственная власть взаимодействует с муниципалитетами через
своих посредников – префектов. В США их функции выполняют различные
органы власти штатов. Следовательно, нельзя сказать, что какая-то из этих
систем взаимодействия эффективней и демократичней другой.
Французская и немецкая модели по своей сути отличаются лишь тем, что
во Франции существует определенный унифицированный порядок
взаимодействия государственной и муниципальной власти, а в Германии
такового нет, в разных землях могут использоваться разные вариации
взаимодействия. По остальным характеристикам (промежуточный уровень
власти, контроль и надзор со стороны государства и т.д.) данные модели
практически идентичны.
Таким образом, идеальной модели взаимодействия государственной
власти и местного самоуправления не существует. Для каждой страны, а в
некоторых случаях и отдельно взятой части страны, необходима уникальная
модель, которая будет учитывать исторические традиции, потребности
местного населения, способствовать развитию местного самоуправления и
государства. В России, как и во многих других странах, такая модель уже
сложилась. Она схожа с немецкой, но не копирует ее полностью, а подстроена
под наши условия. В этом ее плюс. Однако говорить об эффективности и тем
более о завершении строительства этой модели пока рано.
Органы государственной власти в России чаще всего рассматривают
органы местного самоуправления как подчиненные, да и сами муниципалитеты
нередко считают себя низшим уровнем государственной власти, а не ее
партнером. Необходимо уйти от этих стереотипов, которые имеют глубокие
исторические корни. Для этого следует опереться на богатый зарубежный опыт
и использовать его при строительстве российской модели взаимодействия
органов государственной власти и местного самоуправления.
51
Следует отметить, что компетенция органов государственной власти
Российской Федерации и компетенция органов местного самоуправления
существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не
являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях
можно назвать партнерскими, в других по содержанию они больше похожи на
властеотношения.
Поэтому, говоря о формах взаимоотношений органов государственной
власти Российской Федерации с органами местного самоуправления,
необходимо учитывать классификацию правовых оснований, по которым могут
возникать такие взаимоотношения, где можно выделить отношения,
складывающиеся:
- при установлении общих правил организации местного самоуправления,
прав и обязанностей органов местного самоуправления;
- при регламентации процессов совместного осуществления
местного государственного управления;
- при передаче органам местного самоуправления тех или иных
государственных полномочий и их реализации.
Исходя из правовых оснований возникновения взаимоотношений органов
государственной власти Российской Федерации определяются и формы их
взаимоотношений.
Так, при установлении общих правил организации местного
самоуправления органы государственной власти Российской Федерации
должны проводить мониторинг законодательства о деятельности органов
местного самоуправления, выявлять правовые пробелы и коллизии, не
позволяющие или препятствующие органам местного самоуправления
надлежаще выполнять возложенные на них задачи.
В ходе проведения мониторинга указанного законодательства органы
государственной власти Российской Федерации должны анализировать
динамику достижения определенных результатов в ходе применения законов о
местном самоуправлении, накапливать информацию, необходимую для оценки
52
эффективности законодательства и дальнейшего его совершенствования. При
этом органы местного самоуправления совместно с органами исполнительной
власти должны обеспечивать получение аналитической информации о
состоянии регулируемых в сфере местного самоуправления отношений, о
выявленных пробелах, противоречиях в правовом регулировании, о
недостатках механизмов реализации законодательства и т.д. Все это, как
правило, способствует формированию общей картины состояния
законодательства о местном самоуправлении, о его применении, о надлежащем
органами местного самоуправления и их должностными лицами исполнении
законодательства.
В мониторинге законодательства о местном самоуправлении участвуют и
федеральные округа
41
.
Например, в компетенцию советов при полномочных
представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах
входит обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами
местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов,
указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и
распоряжений Правительства Российской Федерации, и внесение
соответствующих предложений Президенту Российской Федерации об
изменении ситуации
42
.
При регламентации процессов совместного осуществления местного
государственного управления взаимоотношения органов государственной
власти Российской Федерации и органов местного самоуправления должны
41
Мокшина, М.А. К вопросу о взаимодействии органов государственной власти и
органов местного самоуправления / М.А. Мокшина // Конституционное и муниципальное
право. – 2009. – № 24. – С. 27.
42
О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в
федеральных округах : указ Президента Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 337 (с
изм. на 25 декабря 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 13. – ст. 1139.
53
строиться на принципиально иных условиях и быть более похожи на
партнерские.
Местное государственное управление предполагает наличие в
конкретном крупном населенном пункте территориальных структур органов
государственной власти и органов местного самоуправления. При этом такое
положение обязывает все органы власти, действующие на конкретной
территории, взаимодействовать друг с другом, поскольку очень часто им
приходится решать те или иные вопросы совместно.
Например, обеспечение пожарной безопасности, организацию и
обеспечение воинского призыва, обеспечение безопасности гидротехнических
и иных потенциально опасных для населения объектов, охрану общественного
порядка, координацию деятельности окружных и участковых избирательных
комиссий и др. невозможно осуществить, если территориальные структуры
федеральных органов государственной власти и органы местного
самоуправления не будут взаимодействовать друг с другом.
В некоторых случаях законодательство прямо указывает на формы
взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации с
органами местного самоуправления. Например, многие федеральные органы
исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы,
федеральные агентства) обязаны осуществлять свою деятельность во
взаимодействии с органами местного самоуправления: Министерство юстиции
Российской Федерации
43
, Главное управление специальных программ
Президента России
44
, Федеральная служба исполнения наказаний
45
и др.
43
Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации : указ Президента РФ от 13
октября 2004 г. № 1313 (с изм. на 23 апреля 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2004.
– № 42. – Ст. 4108.
44
Вопросы Главного управления специальных программ Президента Российской
Федерации : указ Президента РФ от 7 сентября 2004 г. № 1146 (с изм. на 10 ноября 2016 г.) //
Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 37. – Ст. 3712.
45
Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний : указ Президента РФ от 13
октября 2004 г. № 1314 (с изм. на 3 октября 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2004.
– № 42. – Ст. 4109.
54
При этом организация взаимодействия территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти с органами местного
самоуправления должна осуществляться самим федеральным органом
исполнительной власти.
При передаче органам местного самоуправления тех или иных
государственных полномочий и их реализации органы государственной власти
Российской Федерации обязаны вступать во взаимоотношения с органами
местного самоуправления в ходе контроля за надлежащим исполнением
переданных полномочий.
Такой контроль могут осуществлять федеральные органы
исполнительной власти, осуществляющие отраслевое управление:
Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство
транспорта Росийской Федерации, Министерство здравоохранения Росийской
Федерации, Министерство образования и науки Росийской Федерации и др.
Формы взаимоотношений органов государственной власти и органов
местного самоуправления при исполнении переданных отдельных
государственных полномочий могут быть различными. Однако все они
основаны на координации действий органов местного самоуправления при
реализации ими отдельных государственных полномочий.
Координация действия органов местного самоуправления при
осуществлении переданных государственных полномочий включает в себя:
- участие органов местного самоуправления в подготовке и
(или) обсуждении проектов федеральных законов, нормативных правовых
актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов
исполнительной власти;
- подготовку и выдачу методических материалов федеральными органами
исполнительной власти по исполнению органами местного самоуправления
переданных государственных полномочий или оказанию публичных услуг,
согласование с органами местного самоуправления некоторых вопросов,