Служба принимает нормативные правовые акты по расчету цен и тарифов,
имеющих отношение к транспорту (тарифов на услуги по проведению оценки
уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
транспортировку газа, нефти, нефтепродуктов по трубопроводам; тарифы,
сборы и плату в сфере предоставления услуг по использованию
инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, тарифы,
услуги в транспортных терминалах, портах, аэропортах; ставки сборов за
аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства;
тарифы на ледокольную проводку судов, ледовую лоцманскую проводку судов
в акватории Северного морского пути и др.).
Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом
регулировании» регулирует отношения, возникающие при разработке,
принятии, применении и исполнении обязательных требований к зданиям,
процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства,
монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и
утилизации; оценке соответствия.. Закон предусматривает применение
технических регламентов - документов, устанавливающих обязательные для
применения и исполнения требования к объектам технического регулирования,
в частности, к процессам перевозки. Федеральная служба по экологическому,
технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор.) является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и
реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере
технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере
промышленной безопасности, безопасности электрических и тепловых
установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений (за
исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также
гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за
которыми переданы органам местного самоуправления), а также специальные
функции в области государственной безопасности в указанной сфере.
потребителей и благополучия человека» // «Собрание законодательства РФ», 12.07.2004, N
28, ст. 2899.
71
Положение о службе утверждено постановлением Правительства РФ от
30.07.2004 № 401140.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства РФ в
сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе РФ
(включая пункты пропуска через государственную границу) и на транспорте,
включающих требования по обеспечению охраны территории Российской
Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных
болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а
также растений (сорняков) карантинного значения, ввоза опасных в
ветеринарно-санитарном и фито-санитарном отношении подназорных грузов
(Положение о службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от
30.06.2004 № 327141).
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному
надзору осуществляет надзор за соблюдением требований промышленной
безопасности при транспортировании опасных веществ (постановление
Правительства РФ от 30.07.2004 № 401).
Федеральная налоговая служба осуществляет контроль за соблюдением
налогового законодательства на транспорте (Положение о службе,
утвержденное постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506142).
Административно-властные полномочия в сфере государственного
управления морскими портами, предусмотренные нормативными правовыми
актами, осуществляют администрациями морских портов, являющиеся
федеральными государственными учреждениями (постановление
140 Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (ред. от 01.07.2016) «О
Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» //
«Собрание законодательства РФ», 09.08.2004, N 32, ст. 3348.
141 Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 (ред. от 09.09.2016) «Об
утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному
надзору» // «Российская газета», N 150, 15.07.2004.
142 Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 N 506 (ред. от 01.07.2016) «Об
утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» // «Собрание законодательства
РФ», 04.10.2004, N 40, ст. 3961.
72
Правительства РФ от 25.09.2002 № 705143). Капитан морского порта является
должностным лицом, выполняющим функции по обеспечению безопасности
мореплавания и порядка в морском порту. Капитан подчиняется
непосредственно Федеральному агентству морского и речного транспорта.
Положение о нем утверждено приказом Минтранса РФ от 17.02.2014 № 39144.
Капитан морского порта осуществляет обеспечение безопасности мореплавания
и порядка в морском порту; регулирование захода судов в морской порт и
выхода их из морского порта: осмотры судов, включая проверку судовых
документов, дипломов и подтверждений к дипломам, квалификационных и
специальных свидетельств членов экипажа судов, контроль за соответствием
загрузки судна правилам погрузки и перевозки грузов; проверку деятельности
систем управления движением судов, контроль за деятельностью лоцманской
службы, за ледокольной проводкой судов на подходах к морскому порту и в
пределах его акватории.
Капитан морского порта осуществляет регистрацию судов и выдачу
соответствующим судам в установленном порядке судовых документов;
регистрацию права собственности на суда, выдачу соответствующих
документов, ведет расследование аварийных случаев с судами; привлекает
находящиеся в морском порту суда к участию в спасании людей и судов,
терпящих бедствие.
Капитан морского порта возглавляет администрацию морского порта,
которая обеспечивает безопасность плавания судов в акватории морского
порта, на подходах к нему, а также стоянки судов в морском порту; порядка в
морском порту; принятие мер по защите морского судоходства и объектов
инфраструктуры морского порта от актов незаконного вмешательства;
взаимодействие с уполномоченными федеральными органами исполнительной
власти по вопросам различных видов государственного контроля (надзора):
ветеринарного, таможенного и др., руководство мероприятиями по
143 Постановление Правительства РФ от 25.09.2002 N 705 (ред. от 21.06.2014) «О
совершенствовании системы государственного управления морскими портами» // «Собрание
законодательства РФ», 30.09.2002, N 39, ст. 3802.
144 Приказ Минтранса России от 17.02.2014 N 39 «Об утверждении Положения о
капитане морского порта» // «Российская газета», N 184, 15.08.2014.
73
предотвращению загрязнения акватории морского порта и др. Одна из
основных функций - осуществление государственного портового контроля (ст.
11 Федерального закона от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в
Российской федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации»).
На речном транспорте созданы администрации бассейнов внутренних
водных путей. Капитан бассейна ВВП возглавляет инспекцию
государственного портового контроля, входящую в состав администрации
бассейна внутренних водных путей (далее - АБВВП), непосредственно
подчиняется Росморречфлоту. Имеется приказ Минтранса России от 17.08.2012
№ 314 «Об утверждении Положения о капитане бассейна внутренних водных
путей»145. Портовый контроль включает проверку соблюдения на судах и иных
плавучих объектах, находящихся в бассейне ВВП, требований к оборудованию,
конструкциям, машинам, механизмам судов, спасательным и иным средствам,
требований обеспечения безопасной эксплуатации таких судов и иных
плавучих объектов, профессиональных и квалификационных требований к
членам экипажей судов.
В соответствии с Положением о Российском Речном регистре
(утверждено приказом Минтранса РФ от 16.01.1995 № 3146). Регистр является
федеральным государственным учреждением классификации и технического
надзора за судами внутреннего и смешанного (река - море) плавания при
Министерстве транспорта РФ. Российской Речной Регистр выполняет функции
государственного надзора за безопасностью судоходных гидротехнических
сооружений в части организации и обеспечения технического контроля. В
состав Регистра входит Центр безопасности судоходных гидротехнических
сооружений147.
Государственная инспекция по маломерным судам Министерства РФ по
делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
145 Приказ Минтранса России от 17.08.2012 N 314 «Об утверждении Положения о
капитане бассейна внутренних водных путей» // «Российская газета», N 248, 26.10.2012.
146 Приказ Минтранса РФ от 16.01.1995 N 3 (ред. от 31.07.1998) «Об утверждении
Положения о Российском Речном Регистре» // СПС «Консультант Плюс».
147 Агапов А.Б. Административное право : учебник для бакалавров. 8-е изд., перераб. и
доп. М. : Юрайт, 2012. С.376.
74
выдачу судовых билетов и иных документов.. Устанавливает обязательные
условия, нормы и технические требования по пассажировместимости,
грузоподъемности, предельной мощности и т.д. маломерных судов. Проводит в
установленном порядке регулярные проверки маломерных судов на
соответствие техническим нормативам выбросов в атмосферный воздух
вредных (загрязняющих.) веществ. Осуществляет учет аварий и происшествий с
маломерными судами, несчастных случаев с людьми на воде; учет, ежегодное
техническое освидетельствование баз маломерного флота. Участвует в поиске и
спасании людей на водных объектах.
В настоящее время в системе органов прокуратуры создана единая
централизованная система транспортных прокуратур, включающая Управление
по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере
Генеральной прокуратуры РФ, транспортные прокуратуры на правах
прокуратур субъектов РФ и - на правах районных прокуратур. Генеральным
прокурором были изданы различные приказы, согласно которым приоритетным
направлением деятельности транспортных прокуратур является надзор за
исполнением законов на железнодорожном, речном, морском и воздушном
транспорте. Надзор за исполнением законов на других видах транспорта, в
частности, в автотранспортной сфере осуществляют территориальные
прокуратуры. В Москве и Санкт-Петербурге, учитывая социальную значимость
метрополитена, протяженность линий, количество станций, число работников
предприятия, а также высокий пассажиропоток, созданы прокуратуры
метрополитенов на правах районных. Их деятельность контролируют
соответственно прокуратуры Москвы и Санкт-Петербурга.
В системе органов внутренних дел имеется система органов внутренних
дел на транспорте (далее ОВДТ), Указом Президента РФ от 24.12.2009 № 1468
«О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел
Российской Федерации»150 была проведена реформа органов внутренних дел, в
том числе и на транспорте. В июле 2010 г. образовано Главное Управление на
транспорте МВД России (ГУТ МВД РФ). В его состав вошло восемь
150 Указ Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 «О мерах по совершенствованию
деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
76
охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных
интересов, а также интересов общества и государства.
Органы управления и подразделения Госавтоинспекции образуют
систему Госавтоинспекции, в которую входят федеральный орган управления
Госавтоинспекции, органы управления Госавтоинспекции министерств
(главных управлений, управлений.) внутренних дел по субъектам РФ (далее -
органы управления Гоавтоинспекции по субъектам РФ), подразделения
Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел по районам, городам и
иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким
муниципальным образованиям, подразделения Госавтоинспекции управлений
(отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных
образованиях, а также специализированные и иные подразделения
Гоавтоинспекции154.
2.3. Проблемы реализации и перспективы совершенствования
административно-правового управления транспортом
Среди проблем транспортных систем городов одной из ключевых в
настоящий момент для России является нормативно-правовая база, ибо
грамотная и полноценная правовая база - это основа успеха транспортной
политики.
Основные проблемы функционирования транспортных систем городов
едины для всех. Их можно систематизировать и разделить на объективные и
субъективные проблемы.
Среди объективных проблем можно назвать: рост уровня
автомобилизации населения; увеличение интенсивности использования
индивидуального транспорта; снижение эффективности городского
пассажирского транспорта; увеличение потребности жителей города в
перемещениях; диспропорции между уровнем автомобилизации и темпами
154 Александров А.Н., Тетерюк А.Г. Территориальные органы МВД России как субъект
обеспечения транспортной безопасности: соотношение объема обязанностей и
ответственности: материалы X международной научно-практической конференции21 апреля
2016 года. С.267.
78
дорожного строительства; градостроительные и планировочные проблемы
развития в первую очередь городских территорий155.
Субъективные проблемы - это несовершенство системы организации и
управления развитием дорожно-транспортного комплекса; недостаточная
законодательная база на местном и региональном уровне в области управления
транспортной системой города, региона; недостаточная информационная
составляющая при принятии управленческих решений; недостатки
финансирования развития дорожных сетей и транспортной инфраструктуры;
нерешенность имущественных вопросов и вопросов разграничения прав
собственности и управления объектами транспортной инфраструктуры;
негативное влияние человеческого фактора.
Все имеющиеся проблемы можно условно разделить на следующие
категории.:
- мероприятия, находящиеся в зоне ответственности транспортной
полиции;
- мероприятия в области развития транспортного каркаса столицы;
- мероприятия в области общественного транспорта;
- мероприятия в области системы управления развитием транспортной
системы;
- мероприятия в области управления доступом к инфраструктуре;
- мероприятия в области интеграции транспортной системы с другими
системами;
- мероприятия в области развития системы управления движением.
Продолжается и набирает свои обороты процесс, когда основные
общероссийские транспортные пути, которые формируют опорную
транспортную сеть государства, становятся частью международных
транспортных сетей. И это дает возможность не только осуществлять выбор
оптимальных маршрутов передвижения людей и товаров, повышать скорость
их доставки, но и обеспечивать надежность и эффективность названных
155Быкадаров В.А., Васильев Ф.П., Казюлин В.А. Техническое регулирование и
обеспечение безопасности. Учебное пособие. Под ред. доктора юр. наук. Ф.П. Васильева.
Предисловие доктора технических наук, профессора В.С. Артамонова и доктора
экономических наук, профессора Н.Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2014. С.426.
79
перевозок, что сейчас становится чрезвычайно актуальным при определении
национальной транспортной политики и продвижении российских интересов в
общемировое экономическое и политическое пространство и немаловажным
фактором защиты территориальной целостности и суверенитета Российской
Федерации.. В этой связи успешное решение транспортных задач
представляется вкладом в превращение России в современное цивилизованное
государство, в безопасность общества в целом и конкретных граждан в
частности.
Разрешение имеющихся проблем невозможно без согласованных
организационных, правовых, экономических и политических усилий всех
заинтересованных ведомств, включая МВД, органы федеральной власти, власти
субъектов Федерации, органы местного управления, граждан, разнообразные
дорожно-строительные, научно-исследовательские и иные учреждения и
организации.
Сфера морских перевозок сегодня остается не полностью подвластна
государственному регулированию. Почему так получается и какие существуют
недостатки в правовом регулировании перевозок?
Наша страна обладает самыми протяженными на Земле внутренними
водными путями. Общая протяженность всех ее рек - более 12 миллионов
километров. Наличие такой огромной сети водных путей требует эффективного
правового регулирования перевозок. Особенно это касается внутреннего
водного транспорта России. Это важнейший элемент транспортной системы.
К примеру, себестоимость перевозок данным видом транспорта
значительно ниже, чем авиационным или автомобильным. Сейчас на госучете
находится около полутора миллионов маломерных судов. Технический и
государственный надзор за их деятельностью осуществляет МЧС России.
Основные функции ГИМС МЧС России.: аттестация судовладельцев и выдача
им удостоверений, подтверждающих право управлять маломерным судном;
контроль соблюдения требований обеспечения безопасности на воде;
проведение классификации, учета, технического освидетельствования судов,
выдача им государственных номеров; ведение производства по делам об
80
административных правонарушениях при перевозках; ведение Единого реестра
зарегистрированных судов.
Именно это ведомство контролирует морские перевозки. Однако,
несмотря на, казалось бы, сформированную правовую систему
государственного регулирования, в ней еще остается ряд серьезных пробелов.
По нашему мнению, пока не до конца сформировано понятие флага корабля и
флага государства. Так, если капитан корабля и вся его команда граждане РФ,
но само судно зарегистрировано, скажем, в Латвии, оно будет считаться
латвийским и подчиняться законам этой страны.
Имеются пробелы в законодательстве. Часто бывает, что отечественные
судовладельцы специально идут на это, для того чтобы не платить высокие
налоги в отечественный бюджет. Это еще одна брешь, от которой несет убыток
казна. Кроме того, нередко возникают спорные ситуации, где разобраться без
услуг адвоката бывает сложно.
Но основные принципы государственного регулирования все же
действуют и в области морских перевозок. К примеру, ежегодно пассажирские
и грузовые судна проходят процесс технического осмотра. Сотрудники МЧС
отдела ГИМС внимательно осматривают каждый корабль, выдавая в конце,
заключение о его пригодности к перевозкам. Особое внимание уделяется
суднам, осуществляющим перевозки пассажиров. Кроме наличия необходимого
числа спасательных жилетов и спасательных кругов, существует еще ряд
серьезных требований, соответствовать которым непросто. Именно этот
момент многие судовладельцы считают одним из сложных при осуществлении
своей деятельности.
Получить лицензию на морские перевозки, а потом пройти техническое
освидетельствование - это 80% успешности судоходного бизнеса. Часто
бывает, что из-за отсутствия всего одной необходимой характеристики корабль
не проходит техосмотр.
Серьезной проблемой для государственного надзора остается
использование маломерных судов в личных целях. Сейчас значительно
увеличилось количество яхт и катеров. Многие из них используются
владельцами для отдыха или туризма. Но некоторые, наиболее
81
предприимчивые субъекты применяют их нелегально для перевозок
пассажиров. Сейчас нет закона, запрещающего заниматься перевозками людей
на маломерных судах. Поэтому судовладельцы используют пробел
законодательства, не выплачивая налога на прибыль. ГИМС разводит руки:
«Мы можем штрафовать их исключительно за административное нарушение,
если, к примеру, отсутствует жилет или права. На нелегальность их действий
мы никак не можем отреагировать». Российское государство осуществляет
контроль речных и морских перевозок при помощи ряда законопроектов и
ведомств. Однако даже несмотря на, казалось бы, огромный инструментарий,
остаются вопросы, которые под силу решить лишь профессиональным
юристам.
Предлагаем следующие направления совершенствования
административно-правового управления транспортом:
1. Государственная политика и нормативно-правовое регулирование в
сфере безопасности на транспорте:
1.1. В целях совершенствования нормативно-правового регулирования в
сфере транспортной безопасности Министерству транспорта РФ предлагается:
1.1.1. Из Требований по обеспечению транспортной безопасности,
учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов
транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного
транспорта и дорожного хозяйства, утвержденных приказом Министерства
транспорта РФ от 08.02.2011 № 42, исключить пункт 5.30.23. главы 2
«Автомобильный транспорт».
1.1.2. Из Требований по обеспечению транспортной безопасности,
учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов
транспортной инфраструктуры и транспортных средств городского наземного
электрического транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта
РФ от 05.08.2011 № 209, исключить пункт 5.29.23.
1.1.3. Для повышения защищенности транспортной инфраструктуры и
транспортных средств в регионах России Министерству транспорта РФ
предлагается разработать и вынести на обсуждение Правительства РФ
нормативно-правовой документ, регламентирующий права и обязанности
82