В целом российские ученые-конституционалисты склоняются к мнению,
что система гарантий прав и свобод человека и гражданина включает
предпосылки экономического, политического, организационного и правового
характера, необходимые для обеспечения и фактической реализации и
всесторонней охраны прав и свобод личности, а также собственно механизм их
защиты1.
Опираясь на эти соображения, можно утверждать, что как общее понятие
гарантии прав и свобод являются основными средствами, мерами, с помощью
которых граждане обеспечивают собственно конституционные права и
свободы.
В своих исследованиях А. Фрицкий выделяет материальные,
политические, идеологические (духовно-нравственные) и юридические
гарантии прав и свобод человека2.Однако нет сомнения, что особое место в
системе гарантий прав и свобод человека, в частности права на образование,
занимают именно юридические гарантии, охватывающие все правовые средства
и обеспечивающие реализацию прав, свобод и обязанностей человека и
гражданина, а также способствуют реализации и устранению нарушений
специфическими правовыми средствами. С помощью этих юридических
гарантий обеспечивается реализация конституционно-правового статуса
личности с использованием государственного принуждения или возможности
такого принуждения со стороны государственных органов.
Итак, если было нарушено право гражданина, то собственно причиной
того является не социально-экономические причины или сфера идеологии, а
отсутствие или несоблюдение учреждениями, организациями, должностными
лицами юридических гарантий его реализации.
Юридические гарантии охватывают все правовые средства,
обеспечивающие возможность реализации субъективных прав, свобод и
1Нерсесянц B.C. Права человека в истории политической и правовой мысли (от
древности до 1789 года) // Права человека в истории человечества и современном мире:
Матер. конф., 1988 г. / Отв. ред. Е.А. Лукашева. - М.: ИГПАН, 1989. - С. 14-25.
2Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид. лит-ра, 1974. - С.164-173.
22
обязанностей человека и гражданина, а также защищают и охраняют их от
любых ограничений или нарушений. Классификация юридических гарантий
можно осуществить, учитывая различные критерии. В зависимости от
функциональной направленности их можно разделить на: гарантии реализации
прав, гарантии охраны прав и гарантии защиты прав1.
Современный международно-правовой механизм защиты прав и свобод
человека включает международные организации и учреждения,
непосредственно занимающиеся рассмотрением вопросов, связанных с
нарушением прав и свобод человека, а именно:
1. Центр по правам человека Экономического и Социального Совета ООН;
2. Комиссия по правам человека ООН;
3. Специальные органы ООН - Комитет по правам человека
(международный пакт о гражданских и политических правах), Комитет по
экономическим, социальным и культурным правам (Международный пакт об
экономических, социальных и культурных правах), Комитет по правам ребенка
(Конвенция о правах ребенка) Комитет по ликвидации расовой дискриминации
(Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации), Комитет против
применения пыток (Конвенция против пыток и других жестоких,
бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания);
4. Верховный комиссар ООН по поощрению и защите всех прав человека
(по правам человека)
5. Европейская комиссия по правам человека;
6. Европейский Суд по правам человека.
По распоряжению Верховного комиссара ООН по правам человека
установлено «линию прямой связи по правам человека» - постоянно
действующую линию факсимильной связи, которая позволяет Центру по
правам человека ООН контролировать чрезвычайные ситуации в области
1Заворотченко Т. Система конституцийно-правовых гарантий прав и свобод человека и
гражданина в Украине // Право Украини. - 2002. - № 5. - С. 110-116.
23
нарушений прав человека. Линия прямой связи доступна для жертв нарушений
прав человека, для их родственников и неправительственных организаций1.
Но уровень развития свободы и демократии в обществе определяется не
только формальным признанием властью прав и свобод человека, включая
официальное присоединение к международно-правовых документов, которые
регламентируют, но и многими другими факторами. Одним из важнейших
среди них является наличие действенного, эффективного социально
юридического механизма реализации прав и свобод, содержащий гарантии их
обеспечения и защиты. В этом механизме важное место в соответствии со
спецификой деятельности, занимают правоохранительные органы, включая
органы внутренних дел. Причем следует отметить, что милиция - это особый,
вполне конкретный социальный институт, назначение которого практически
всегда остается неизменным - защищать права и свободы человека,
обеспечивать ее имущественную безопасность, быть воспринятым обществом и
опорой власти в государстве2.
Рассматривая гарантии права на образование, нельзя, по нашему мнению,
не заметить существование проблемы обеспечения, качества и
гарантированности права на образование граждан, принадлежащих к
национальным меньшинствам.
Правовое обеспечение указанной сферы в России, на первый взгляд,
является полноценным. Соответствующие правовые нормы закреплены
внутренним и международным правом, ратифицировано парламентом и стало
частью российского законодательства. Они достаточно широко освещены в
ряде важнейших законодательных актов.
Отметим, что механизм правовой охраны прав и свобод человека (в том
числе права на образование) урегулирован различными отраслями права.
1Красноженова Г.Н. Самооценка вузовской элиты // Высшее образование в России. -
1998. - № 3. - С. 29-34.
2Негодченко О.В. Характеристика методов деятельности органов внутренних дел
относительно обеспечения права и свобод человека// Весник Львовськ. ин-та внутр. дел. -
2003. - № 1. - С. 25.
24
Соответственно выделяют конституционно-правовую, административно
правовую, уголовно-правовую, гражданско-правовую, гражданско
процессуальную и уголовно-процессуальную охрану.
Административно-правовую охрану прав и свобод мы рассматриваем как
средство регулирования общественных отношений в сфере государственного
управления, направленное на предотвращение нарушений прав и свобод
граждан и устранения препятствий для их реализации, а также выделяем
административно-правовые гарантии обеспечения права гражданина на
образование как некий комплекс административно-правовых средств,
обеспечивающих полноту, устойчивость и стабильность указанного права в
сфере государственного управления1.
Таким образом, исследование содержания и объективной обусловленности
правовой охраны права человека на образование и, в частности,
административно-правовой, сегодня актуально как в теоретическом, так и в
практическом аспектах. И с учетом важного значения административно
правовых средств в системе обеспечения права гражданина на образование их
сущность и систему рассмотрим в следующем разделе работы.
1.3.Сущность и система административно-правовых средств
обеспечения права на качественное образование
Сфера административного права и, в частности, государственного
управления предусматривает широкий круг возможностей для реализации прав
и свобод граждан, о чем свидетельствует ряд основных моментов, на которых
мы остановимся далее. Выполнение конституционных норм, закрепляющих и
обеспечивающих права и свободы людей, а также реализация установок,
содержащихся в этих нормах, осуществляются практически в сфере
1Лебедев О.Т., Каньковская А.Р. Основы менеджмента / Под ред. О.Т. Лебедева. -
2-е изд., доп. - СПб.: Изд. дом«МиМ», 1997. - С.166-173.
25
исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной
власти, прежде всего, с помощью административно-правовых средств.
Процесс реализации того или иного права гражданина имеет, как правило,
две стадии: а) волеизъявление гражданина; б) официальная реакция на это
волеизъявление со стороны уполномоченного органа исполнительной власти
(должностного лица). При этом последней стадии принадлежит решающая
роль.
Таким образом, административно-правовая защита прав личности
обеспечивает быстрое и эффективное воплощение общего понятия защиты прав
человека в реальность.
Рассматривая административно-правовые средства обеспечения права на
качественное образование, следует отметить, что они являются разновидностью
правовых средств, которые, в свою очередь, выступают необходимым
элементом правовых отношений, правового регулирования в сфере
образования1.
Соглашаясь с мнением П. Рабиновича и С. Алексеева, считаем, что под
правовым регулированием необходимо понимать (речь идет о регулировании
правоотношений вообще) осуществление государством с помощью всех
юридических средств властного воздействия с целью упорядочения,
закрепления общественных отношений и избежания нарушений2.
Механизм же правового регулирования представляет собой совокупность
правовых средств, с помощью которых поведение субъектов правоотношений
приводится в соответствие с требованиями и разрешениями, содержащиеся в
нормах права. Такой подход к механизму правового регулирования позволяет
выявить не только элементы, из которых он состоит, - правовые средства,
правовые нормы, правоотношения, юридические акты и т.п., но и указывает на
их связь и взаимодействие между собой.
1Колодий А.М., Копейчиков В.В. и др... Теория государства и права. - К.: Юринформ,
1995. - С.189.
2Рабинович П.М. Общая теория государства и права. - Львов, 1992. - С.82.
26
Механизм правовой охраны, как уже было отмечено, состоит из
определенных элементов. Прежде всего, это правовые нормы, среди которых
следует выделить нормы-запреты, указывающие на недопустимость поведения,
которое посягает на права и свободы граждан. Важную роль играют также
обязывающие нормы, которые устанавливают необходимость соблюдения прав
и свобод, обеспечение их реализации и охраны. Отдельно также выделяют
процессуальные нормы, регламентирующие деятельность субъектов, связанные
с охраной прав и свобод граждан. Они устанавливают процедуры,
направленные на охрану прав и свобод граждан, среди которых можно
выделить профилактические процедуры, контроль и надзор.
Самыми важными в системе образования являются нормы, институты,
устанавливающие общие принципы, юридические права и обязанности, -
нормы Конституции России, нормы закона в сфере образования (например,
Закон «Об образовании в Российской Федерации»), международных актов в
области образования. Конституция России конечно, не регулирует
непосредственно деятельность в сфере образования, она закрепляет право на
образование и составляет базу для принятия законов и подзаконных актов в
этой сфере, является основой для развития институтов права. Законы
регулируют важные вопросы в сфере образования, а их нормы являются
стержнем, фундаментом формирования и развития правовых средств в этой
области.Приказы Министерства образования также играют немаловажную роль
в развитии образования.
В юридической литературе административно-правовая охрана как
самостоятельная научно-практическая категория рассматривается в широком
аспекте в виде составной части государственного управления. Как
разновидность управленческой деятельности административно-правовая
охрана, ее средства, формы и методы обусловлены рядом объективных
факторов - прежде всего, особенностями сферы охраны, то есть характером
общественных отношений, ее образующих, поскольку специализация
управления определяется спецификой его объекта. В публикациях встречаются
27
и более узкие трактовки, которые сводятся к пониманию административно -
правовой охраны как исполнительно-распорядительной деятельности
исключительно по реализации мероприятий, направленных на борьбу с
административными правонарушениями (на их выявление, пресечение и
применения мер воздействия к нарушителям).
Представляется, что административно-правовая охрана комплекса тех или
иных отношений охватывает не только применение мер воздействия за
совершение противоправных деяний, но касается и правомерно поведения в
интересах ее упорядочивания, согласования действий людей, их коллективов
между собой и внешними условиями. Она проявляется в процессе
организующей деятельности, которая обеспечивает формирование стабильных
форм межличностной и групповой взаимосвязи.
С помощью административно-правовой охраны создаются
соответствующие благоприятные условия для функционирования тех или иных
объектов, устраняются причины, влекущие за собой негативные последствия.
Особенно это характерно для нормативных актов, которые содержат запрет и
меры ответственности за его несоблюдение, регулирующие порядок их
применения1.
Вместе с тем, юридической наукой (и административно-правовой в
частности) в России не определена в достаточной степени правовая природа и
содержание административно-правовых средств обеспечения прав граждан (в
том числе права на качественное образование). Одной из объективных причин
этого является, например, ненадлежащая Кодификация административно
правовых норм.
Итак, на основе анализа действующего административного
законодательства и практики его применения можно определить
административно-правовые средства обеспечения права граждан на
образование как совокупность установленных нормами административного
1Комзюк В.Т. Административно-правовые средства осуществления таможенного дела:
Дис... канд. юрид. наук: 12.00.07. - Харьков, 2003. - С.45-46.
28
права приемов и способов, с помощью которых государство воздействует на
общественные отношения в указанной сфере с целью всестороннего
обеспечения указанного права, предотвращение и пресечения нарушений права
граждан на образование, привлечение виновных к ответственности и других
средств проведения в жизнь государственной образовательной политики.
Не вызывает сомнения, что право человека на качественное образование
является важнейшим объектом административно-правовой охраны. Именно
право на получение качественного образования дает возможность человеку на
свободное саморазвитие, на реализацию своего потенциала и, тем самым,
позволяет получить определенное положение в социальной среде.
Административно-правовые средства обеспечения права граждан на
образование разносторонние по своему содержанию, при этом все они
взаимосвязаны и взаимозависимы, составляют целостную систему,
пересекаются с уголовно-правовыми, финансово-правовыми, экономическими
мерами, различными методами организационно-массовой деятельности органов
в сфере образования.
Только рациональное использование различных средств во взаимосвязи,
обоснованный выбор основных, умелое их сочетание могут создать надежные
условия для надлежащего использования гражданами права на образование,
способствовать достижению намеченных результатов. Выбор конкретного
административно-правового средства, целесообразность его применения в той
или иной ситуации определяются условиями, которые сложились, наличием
определенных обстоятельств, задачами и компетенцией органа (должностного
лица), который действует в конкретной ситуации, субъективными факторами.
Осуществив анализ административного законодательства в области прав
граждан и в области образования, приходим к выводу, что среди
административно-правовых средств обеспечения права на качественное
образование можно выделить два направления:
1. Средства организации управления образованием:
29
а) средства определения видов и структуры органов исполнительной
власти, которые действуют в сфере образования;
б) средства определения правового статуса органов управления
образованием.
2. Административно-правовые методы управленческой деятельности:
а) убеждение (в виде разъяснений, правового воспитания граждан,
публичной критики);
б) принуждение, применяемое в целях предотвращения, пресечения
правонарушений в сфере обеспечения права граждан на качественное
образование;
в) стимулирование;
г) поощрения, которые способствуют повышению активности участников
правоотношений;
д) лицензирование и др.
Правильное применение именно методов убеждения, поощрения,
стимулирования и принуждения в процессе осуществления государственного
управления образованием обеспечит наибольшую эффективность и
рациональное функционирование этой отрасли, стойкость правовых устоев в
указанной сфере.
Чтобы задача образования была полностью реализована, методы
убеждения, поощрения и принуждения, которые являются определяющими в
деле управления и борьбы с правонарушениями, должны разумно сочетаться,
то есть не противостоять друг другу, а рационально дополнять, подчиняться
общим задачам руководящего влияния. Только правильное понимание
принципа разумного, гармоничного сочетания указанных методов обеспечит
достижение максимально полезных результатов.
Следует учитывать, что меры административного принуждения
применяются в целях предотвращения, пресечения правонарушений,
обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и
привлечения нарушителей к административной ответственности. Применение
30
административного принуждения служит одним из весомых факторов
укрепления законности, дисциплины и организованности в сфере обеспечения
права на качественное образование, охраны установленного в ней порядка
управления. В административно-правовой литературе уже укрепилось
распределение этих мероприятий на три группы в зависимости от оснований,
цели, правовых последствий и процессуальных особенностей их применения: 1)
административно-предупредительные меры, 2) меры административного
пресечения; 3) меры административной ответственности; 4) меры
административно-процессуального обеспечения. Таким образом,
административная ответственность является одним из методов
административного принуждения, особенности применения которого будут
рассмотрены в отдельном разделе нашей работы.
Отметим, что гарантией правильного сочетания методов убеждения,
поощрения, стимулирования и принуждения является признание ведущей роли
методов убеждения, поощрения и стимулирования как методов психического
воздействия на сознание, а через нее - на поведение людей. Эти методы
оказываются в системе поощрительных, воспитательных, объяснительных
мероприятий, обеспечивающих правомочность поступков и действий
участников управленческих отношений.
Подытоживая сказанное, отметим, что право человека на качественное
образование следует рассматривать как принадлежащее к основным
естественным правам человека, закрепленное в Конституции Российской
Федерации и других международно-правовых актах и находится под правовой
охраной государства.
31