Итак, основная проблема для России - максимально интегрироваться в
европейское образовательное пространство. На практике этот процесс более
затруднителен.
Опыт развитых стран показывает, что старая философия образования себя
исчерпала - сегодня образование уже является не подготовкой к жизни, как это
было 40-50 лет назад, а собственно образом жизни. Обучение в течение жизни
становится формой защиты личности против непредсказуемости современного
мира.
Способность человека к восприятию, фильтрации и поглощения новых
знаний в эпоху стремительной информационной революции формируется с
детства. Это предъявляет определенные требования ко всем уровням
качественного образования:
- Ориентация на развитие, а не на воспроизводство человеческого
потенциала, отказ от конвейерного подхода к обучению и обязательности
единых программ;
- Закладка в школе базовых навыков к обучению и саморазвитию, освоение
системного мышления и информационно-сетевой культуры;
- Расширение образовательной свободы студентов из-за возможности
определять содержание своего обучения как минимум на 50%, обеспечение их
мобильности;
- Создание современной модели финансирования образования путем
формирования многоканальных систем денежных средств, стимулирования
инвестиций студентов или в конкретные программы обучения, формирования
доступной для среднего класса платы за образовательные услуги;
- Внедрение цифровой педагогики для удешевления стоимости
образования.
Развитие дистанционного обучения особенно важно для России с ее
большой территорией и существованием населенных пунктов в горных селах,
депрессивных территориях, где остро стоит проблема квалифицированных
учителей.
42
Таким образом, обеспечение права человека на качественное образование,
а также государственная образовательная система находятся в затруднительном
положении. Платное образование недоступно для подавляющего большинства
населения и не может быть реальной альтернативой государственного, да и
далеко не всегда оно является качественным. Необходимы значительные
усилия органов государственной власти, чтобы провозглашенное Конституцией
России право на образование не превратилось в декларацию.
2.2. Административно-правовой статус органов управления образованием
Большую роль в развитии административно-правовых основ обеспечения
качества образования играют средства организации управления сферой
образованием, то есть средства определения правового статуса органов
управления образованием.
Заметим, что определение правового статуса органа исполнительной
власти в определенной сфере деятельности и его юридическое закрепление
имеют важное научно-практическое значение, поскольку отсутствие четкой
регламентации прав и обязанностей органов и их должностных лиц приводит к
нарушению законности, обезличивание руководства и снижения
ответственности за принятые решения.
Понятие «правовой статус» имеет широкое значение. Латинское слово
«stаtus» означает «состояние, положение». Соответственно, под статусом
субъекта права понимают его правовое положение, характеризующееся
комплексом юридических прав и обязанностей. К тому же, следует отметить,
что в юридической литературе термин «правовой статус» определяется
неоднозначно и нередко отождествляется с термином «правовое
положение».Это является следствием того, что термин «правовой статус» не
нашел в литературе четкой трактовки. Под правовым статусом органа
исполнительной власти чаще всего понимают определенную совокупность его
43
полномочий юридически властного характера, реализация которых
обеспечивает выполнение возложенных на него задач1.
Относительно распределения субъектов административного права -
носителей административно-правового статуса - на виды в юридической
литературе также не выработано единого подхода. Так, некоторые
исследователи все субъекты административного права делятся на физические и
юридические лица, или граждан и организации2, другие - только предоставляют
их перечень, не разделяя на обобщенные виды3.
Наиболее уместной следует признать точку зрения Д. Бахраха,
которыйпредлагает разделение субъектов административного права на
индивидуальные и коллективные4.
Выясняя вопрос структуры правового статуса органов управления
образованием, обратим внимание и частично поддержим мнение А. Якимова о
том, что в правовом статусе органа необходимо выделять определенные блоки,
а именно: целевой, к которому он включает назначение и задачи органа (в том
числе его функции); структурно-организационный, к которому отнесены
вопросы образования органа, его структуру и штаты, компетенцию и
ответственность.Вместе с тем, в названных блоках не выделены обязанности и
права, исследователи чаще всего рассматривают неразрывно и объединяют
термином «полномочия»5.
Итак, рассматривая административно-правовой статус органов управления
образованием, отметим, что среди органов государственной власти важное
место занимают органы исполнительной власти, осуществляющие функции
1Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - 2-е изд.,
перераб. и доп. - М.: Юристъ, 1996. - С.318-319
2Сырых В.М. Принципы образовательного права // Право и образование. - 2002. -
№ 1. - С. 56-70.
Административное право / Под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 1999.
- С.122
4Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во БЕК, 1996. -
С.22.
5Комзюк В.Т. Административно-правовые средства осуществления таможенного дела:
Дис... канд. юрид. наук: 12.00.07. - Харьков, 2003. -С.63-64.
44
государственного управления экономическим, социально-культурным и
административно-политическим строительством. От результатов деятельности
этих органов, в первую очередь, зависит социально-экономическое и
политическое положение страны. Именно эти органы выступают основным
субъектом административного права.
Государственное управление в сфере образования осуществляют в
пределах своих полномочий федеральные органы государственной власти и
органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В
муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования
осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.
Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими
государственное управление в сфере образования, являются
федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по
выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере образования, федеральный
орган исполнительной власти,
осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, а
также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении
образовательные организации.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по
выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере образования, осуществляет координацию деятельности в сфере
образования федеральных государственных органов, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов системы
образования.
В Российской Федерации действуют следующие государственные органы
управления образованием:
1) Министерство образования РФ, возглавляющее всю систему об
разования;
2) федеральные ведомственные органы управления образованием, которые
управляют подведомственными им образовательными учреждениями по
45
профилю соответствующих отраслей или сфер управления (например,
министерства обороны, внутренних дел, здравоохранения);
3) государственные органы управления образованием субъектов
Федерации.
Центральным отраслевым органом управления в области образования
является Министерство образования РФ согласно постановлению
Правительства от 10 декабря 1999 г.1. Это федеральный орган исполнительной
власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление
в области образования, научной и научно-технической деятельности уч
реждений высшего и среднего профессионального образования, научных и
иных организаций сферы образования, подготовки и аттестации научных и
научно-педагогических кадров высшей квалификации, а
такжекоординирующим в этой сфере в установленном порядке деятельность
иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство
осуществляет функции бывших Министерства общего и профессионального
образования РФ и Высшей аттестационной комиссии РФ.2
Основными задачами Министерства, согласно Положению о нем,
утвержденному постановлением Правительства от 15 мая 2010 г. № 337,
являются:
1) осуществление государственной политики в сфере образования,
обеспечивающей сохранение единого образовательного пространства
Российской Федерации и необходимые условия для реализации кон
ституционных прав граждан России на получение образования и для
удовлетворения потребностей государства и общества в работниках
квалифицированного труда;
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 10 декабря 1999 г. № 1378
«Вопросы Министерства образования Российской Федерации»// Собрание законодательства
Российской Федерации, 1999, № 51, ст. 6348.
2Требования к диссертациям//’^^^ЫЫю1екаг.ги- дата обращения 07.08.2016.
46
2) разработка и реализация системы управления сферой научной дея
тельности, координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских
работ в учреждениях и организациях сферы образования;
3) реализация кадровой политики в сфере образования и сфере науч
ной деятельности;
4) совершенствование организационно-экономического механизма
функционирования сферы образования.1
В соответствии с возложенными на него задачами Министерство
образования России:
1) разрабатывает и реализует концепцию развития образования;
2) координирует и контролирует в пределах своей компетенции ее вы
полнение федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного
самоуправления, учреждениями и организациями сферы образования;
3) разрабатывает целевые федеральные, межгосударственные и меж
ведомственные программы и проекты в сфере образования;
4) организует работу по формированию целевых программ разработки и
производства учебной техники, пособий и оборудования для образовательных
учреждений;
5) формирует программы научно-исследовательских работ в этой области и
обеспечивает их реализацию.2
Министерство обеспечивает контроль за реализацией законодательства в
сфере образования и сфере научной деятельности; разрабатывает типовые
положения об образовательных учреждениях; определяет с участием
заинтересованных федеральных органов исполнительной власти перечень
профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональное
образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях.
Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 № 466 «Об утверждении Положения
о Министерстве образования и науки Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации 2013, № 23, ст. 2923.
2 Там же.
47
Оно координирует деятельность государственных образовательных
учреждений, независимо от ведомственной принадлежности, по вопросам
определения объемов и структуры подготовки специалистов; устанавливает для
подведомственных образовательных учреждений ежегодно контрольные цифры
приема всех категорий обучающихся; устанавливает порядок приема граждан в
государственные учреждения среднего и профессионального образования; оп
ределяет перечень учебной и учебно-методической литературы для об
разовательных учреждений.
После того как Указом Президента от 15 октября 1999 г.1 Высшая
аттестационная комиссия РФ исключена из числа федеральных органов
исполнительной власти, ее задачи возложены на Министерство образования
России: проведение единой государственной политики, осуществление
контроля и координация деятельности в области аттестации научных и научно
педагогических кадров высшей квалификации; участие в формировании
научного потенциала страны; экспертиза научных и технических программ и
проектов2.
Министерство образования России в соответствии с возложенными на
него задачами:
1) создает действующие на общественных началах советы по защите
докторских и кандидатских диссертаций (диссертационные советы),
утверждает персональный состав советов и устанавливает перечень научных
специальностей, по которым предоставляется право приема к защите
диссертаций;
2) присуждает на основании ходатайства соответствующего
диссертационного совета ученую степень доктора наук;
1 Указ Президента Российской Федерации от 15.10.1999 № 1369 «О Внесннии
изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную указом
Президента Российской Федерации от 17 августа 1999г. № 1062»// «Российская газета», №
206, от 19.10.1999 г.
2 Требования к диссертациям//’^^^ЫЫю1екаг\гц- дата обращения 07.08.2016.
48
3) присваивает по представлению соответствующего ученого (научно
технического) совета ученое звание профессора по специальности;
4) проверяет выборочно аттестационные дела и диссертации соискателей
ученой степени кандидата наук;
5) оформляет в установленном порядке дипломы доктора наук и кандидата
наук и аттестаты профессора по специальности;
6) осуществляет в пределах своей компетенции переаттестацию научных и
научно-педагогических работников — граждан России, имеющих ученые
степени (ученые звания), присужденные (присвоенные) им в государствах, с
которыми Российской Федерацией не заключены договоры (соглашения) о
признании и эквивалентности ученых степеней и ученых званий.
Для научной экспертизы представленных диссертаций, а также для
рассмотрения вопросов о присвоении ученых званий создаются экспертные
советы из числа ведущих ученых и специалистов в области науки, техники,
образования и культуры.
Постановлением Правительства от 20апреля 2006 г.1 утверждены
изменения в Положение о порядке присуждения ученых званий. Учеными
степенями являются степени доктора наук и кандидата наук, а учеными
званиями — звания профессора по специальности и старшего научного
сотрудника по специальности. Положением определены требования к
диссертациям, порядок представления и защиты диссертации т.д2.
Министерство образования России вправе издавать нормативные правовые
акты, обязательные для исполнения всеми федеральными органами
исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные
учреждения, органами исполнительной власти субъектов Федерации,
подведомственными учреждениями и организациями, давать разъяснения по
Постановление Правительства Российской Федерации от 20.04.2006 № 228 «О
внесение изменений в положение о порядке присвоения учених званий, утверждённое
Постановлением Правительства РФ» от29.03.2002г № 194//Собрание законодательства
Российской Федерации от 2006г., № 17, ст..1881
2Требования к диссертациям//^^^ЫЫю1екаг.т- дата обращения 07.08.2016.
49
ним; инспектировать любые образовательные учреждения и любой орган
управления образованием.
Ведомственными органами управления образованием являются различные
подразделения соответствующих ведомств (главные управления, отделы и др.).
Они могут быть специализированными и управлять подведомственными
образовательными учреждениями либо осуществлять такие функции наряду с
другими функциями.
В субъектах Федерации управление образованием осуществляют: в
республиках — соответствующие министерства или комитеты, в других
субъектах Федерации — департаменты, главные управления, отделы
образования. Их компетенция аналогична компетенции Министерства
образования России, но осуществляется с учетом масштабов их деятельности и
региональных особенностей.
Реализуя государственную политику в области образования по
обеспечению бесплатности и доступности образовательных услуг на
соответствующей территории, исполнительные органы в пределах своей
компетенции обеспечивают минимальные нормативы финансирования затратна
содержание учреждений образования, укрепление их материальной базы,
хозяйственное обслуживание и выполняют другие возложенные на них
полномочия.
Однако, актуальной остается проблема финансирования, ненадлежащего
материального обеспечения, низкой заработной платы педагогов.
2.3. Зарубежный опыт взаимодействия государственных и
общественныхинститутов по управлению качеством
высшего образования
Как известно, нации конкурируют и заявляют о себе в мире не только
материальным производством, но и качеством образования и технологиями.
Это свидетельствует о формировании общества, основанного на знаниях, в
50
котором они приобретают значение главного фактора экономического
развития. Эффективное и качественное образование является фактически
коллективным интеллектуальным компонентом, залогом духовно
профессионального употужнення населения, вектором их
конкурентоспособности.
По сравнению со странами мира, мы достигли высокого уровня развития
благодаря процессам взаимопроникновения образования в экономику,
новейшие технологии, социальную сферу, в Росии существующая система
высшего образования функционально все еще слабо оказывает влияние на
общественное развитие.
Длительное несоответствие общественного запроса о результатах высшего
образования и ее фактических предложений дает мало надежд на
эффективность действующих процессов развития государства. Для достижения
качества высшего образования, качества учебных результатов и учебно -
воспитательного процесса недостаточно задекларированных государством
высоких целей в документах.
Объединение Болонским соглашением России с европейскими странами
требует поиска унифицированных механизмов государственного и
общественного управления качеством высшего образования, внесение в них
определенных согласованных с европейским сообществом изменений и
осуществления поиска оптимальных из существующих, а при необходимости
создания новых на базисе общепринятых в Европе норм и правил, которые
обеспечили бы реализацию главных задач построения открытого европейского
пространства высшего образования. Именно этого сегодня не хватает
отечественной науке и практике государственного управления.
Однако в последнее время рост интереса общества к образованию
способствует перемещению понятия «качество высшего образования»споля
исследований педагогической научной отрасли в отрасль государственного
управления, а также выделяет его как предмет исследований в широких
научных, общественных и профессиональных кругах.
51