24
ограниченности бюджетных средств взвешенное планирование доходов и
расходов первостепенная задача руководителя каждого муниципального
учреждения. Однако нельзя возлагать ответственность только на руководителя,
отдав ему на откуп все, что происходит внутри учреждения. Лишь слаженная
работа всех участников бюджетного процесса приведет к желаемому
результату.
Для большинства муниципальных образований, как и для города
Костромы, характерны следующие проблемы:
недостаточность собственных финансовых ресурсов для исполнения
предусмотренных законодательством расходных полномочий;
незначительная доля расходов инвестиционного характера в связи с
ограниченностью собственных финансовых ресурсов и необходимостью
обеспечения в полном объёме текущих расходов;
недостаточность средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов на
осуществление переданных государственных полномочий;
значительный и растущий объём муниципального долга, кредиторской
задолженности;
отсутствие поддержки муниципальных образований со стороны РФ в
части выделения средств на замещение бюджетными кредитами
долговых обязательств коммерческих банков
1
.
Создание эффективно работающей системы стратегического
планирования, и комплексное социально-экономическое развитие
муниципалитетов в целом зависят не от наличия в их бюджетах определенных
средств на покрытие текущих расходов, а от возможности сформировать за счет
собственных доходов бюджета в составе местного бюджета развития. Счетная
палата РФ и непосредственно Минфин России неоднократно отмечали, что
основную долю расходов местных бюджетов составляют расходы на
1
Информационно-аналитический сборник «Москва: наука и инновации» [Электронный
ресурс]. Режим доступа:
http://grany-center.org/sites/default/files/files/page/analit_sbornik.pdf ( 06.11.2019)
25
управление, образование, ЖКХ, культуру, СМИ, здравоохранение, социальную
политику, физическую культуру и спорт, межбюджетные трансферты,
обслуживание муниципального долга. При этом доля прочих расходов, в том
числе инвестиционного характера, в общих расходах местных бюджетов не
превышает 13 процентов. Очевидно, что формирование местных бюджетов и
обеспечение их сбалансированности только по принципу финансирования
жизненно важных для населения текущих расходов не может быть основной
для перспективного развития муниципалитетов. По сути, региональные и
местные бюджеты развития должны представлять собой группировку доходов
и расходов региональных и местных бюджетов, предназначенных для
финансового обеспечения инвестиционных и капитальных расходов,
необходимых для реализации приоритетных проектов в региональной и
муниципальной экономике и социальной сфере в соответствии со стратегиями
развития субъектов РФ и муниципалитетов. Муниципальные бюджеты
развития должны формироваться преимущественно за счет налоговых и
неналоговых источников доходов местных бюджетов, на администрирование
которых органы местного самоуправления могут влиять самостоятельно. Если
вспомнить закон РФ от 15 апреля 1993 года об основах бюджетных прав
органов государственной власти и местного самоуправления. В нем расходная
часть минимального бюджета определялась как сумма двух величин:
затрат на текущие расходы (текущее содержание и капитальный ремонт
объектов ЖКХ, образовательных и медицинских учреждений);
минимально необходимая сумма затрат, включаемая в бюджет развития
(ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность,
связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое
развитие территорий)
1
.
С 2019 года действует Фонд развития, под которым понимается часть
средств федерального бюджета, предназначенная для финансирования
1
Пронина Л. Муниципальные образования в условиях кризиса // Журнал «Бюджет». 2017.
№3 С. 15
26
мероприятий государственных программ РФ. Предельный объем фонда
ежегодно устанавливается федеральным законом о бюджете на очередной
финансовый год до достижения в 2024 году суммы 3,5 триллиона рублей. К
сожалению, принципы, порядок и условия финансового обеспечения
мероприятий госпрограмм из фонда в Бюджетном кодексе не установлены.
Поэтому оценить его значение и эффективность для укрепления финансовой
системы страны пока не представляется возможным. При этом регулирование
указанных вопросов только подзаконными актами, необоснованно увеличивает
риски неэффективного использования указанных средств федерального
бюджета
1
.
На сегодняшний день, в Бюджетном кодексе РФ не упоминается о
региональных и муниципальных бюджетах развития, что препятствует их
созданию и лишает органы государственной власти субъектов РФ и органы
местного самоуправления важнейшего финансового инструмента для
обеспечения социально-экономического развития регионов и муниципалитетов
на основе документов стратегического планирования. В связи с этим,
необходимо проработать вопрос о введение в Бюджетный кодекс РФ понятия
«бюджет развития» и установить принципы его создания и использования. При
этом для формирования в региональных и местных бюджетах полноценных
бюджетов развития необходимо расширить их доходную базу. В частности,
закрепить за субъектами РФ и муниципальными образованиями такие
источники дохода, на формирование которых региональные органы
государственной власти и органы местного самоуправления смогли бы
оказывать непосредственное влияние.
Управление городом осуществляется органами власти, которые не входят
в систему органов государственной власти. Местное самоуправление
обязательный компонент демократического государственного строя, принципы
которого закреплены в Конституции РФ и в федеральных законах.
1
Свинцова А.П. Идеология межбюджетных отношений Ямало-Немецкого автономного
округа// Журнал «Бюджет». 2019. №11. С. 15
27
В современных условиях социально-экономическое развития территорий
является важной стратегической составляющей муниципального управления,
разработка стратегии взаимосвязана с составлением долгосрочного и
краткосрочного плана развития территории. Выработанная стратегия во многом
определяет содержание основных направлений деятельности органов местного
самоуправления
1
.
В Костромской области разработаны и действуют документы
долгосрочного стратегического планирования. Основная цель долгосрочного
бюджетного прогноза достижение конечных результатов за счет имеющихся
бюджетных возможностей. Задача состоит в увязке проводимой бюджетной
политики с планами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики
и повышению уровня и качества населения. При формировании и реализации
бюджетной политики на долгосрочный период Управление финансов исходит
из необходимости решения следующих основных задач:
бюджетная политика должна стать более эффективным инструментом
реализации государственной социально-экономической политики;
необходимо обеспечить бюджетную устойчивость и общую
макроэкономическую стабильность;
необходимо повысить качество предоставляемых населению
государственных и муниципальных услуг
2
.
Развитие экономики и, прежде всего, промышленного потенциала города
Костромы является главным фактором, обеспечивающим благосостояние его
жителей. Из-за сложившейся экономической ситуации в стране, город
столкнулся с определенными трудностями. Динамика показателей социально-
экономического развития нестабильна, наблюдается тенденция снижения
1
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 28.09.2018) «О Концепции
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года») // КонсультантПлюс. ВерсияПроф
[Электронный ресурс]. Электрон. дан. [2019].
2
Орехов В.И. Антикризисное управление: Учебное пособие / В.И. Орехов, К.В. Балдин, Т.Р.
Орехова. - 2-e изд., испр. - М.: ИНФРА-М, 2019. 233 с.
28
важнейших показателей и инвестиционной активности. Негативные
последствия сохраняются и в демографической сфере
1
.
Город Кострома это исторически сложившийся административный
центр Костромской области. На территории города сосредоточен основной
научный, культурный, иной интеллектуальный, а также производственно-
технический и транспортный потенциал области, город входит в маршрут
Золотого кольца и считается крупным речным портом на Волге.
Среднегодовая численность постоянного населения города Костромы по
предварительным итогам 2018 года составила 276,7 тысяч человек, снизившись по
сравнению с 2017 годом на 792 человека, или 0,3 процента. Численность
населения на 1 января 2019 года составляет 276 313 человек. Как видно на рис.6
сейчас численность населения достигла вновь уровня 2015 года. Естественное
движение населения (прирост или убыль) — разница между числом
родившихся и умерших жителей — пожалуй, главный показатель здоровья
города.
Рисунок 6. Численность населения города Костромы за 2015-
2018 года
Снижение численности населения города Костромы обусловлено главным
образом снижением миграционного притока из районов области и снижением
1
Захаров В.Я. Антикризисное управление: Теория и практика. – 3-е изд., перераб. и доп. –
Москва : Юнити, 2017. 9 с.
276 390
277 170
277 464
276 672
2015 год
2016 год
2017 год
2018 год
29
рождаемости. В 2017 году впервые за последние девять лет отток населения
превысил приток на 199 человек, а по итогам 2018 года миграционное сальдо
составило «минус» 819 человек.
Политика города обеспечить стабильное функционирование наиболее
приоритетных и социально значимых для жизнедеятельности города
направлений, а также сохранить достигнутый уровень содержания учреждений
бюджетной сферы. Основной задачей бюджетной политики города является
обеспечение гарантированного исполнения текущих обязательств и погашения
просроченной кредиторской задолженности бюджета города Костромы с
учетом поступления доходов.
Исходя из экономических реалий, бюджетная и налоговая политика
города Костромы сконцентрирована на решении таких основных задач, как:
обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости
бюджета, укрепление доходной базы;
формирование гибкой и комплексной системы управления бюджетными
расходами.
Перспективным и приоритетным для устойчивого развития
муниципального образования становится создание благоприятного
инвестиционного и предпринимательского климата. Принята стратегия
«социально-экономического развития». Общая стратегическая цель-
достижение высокого качества жизни населения и создание благоприятных
условий на территории города. Для населения это должно проявиться в
следующих категориях:
в снижении безработицы;
возможности получить высокие и стабильные доходы;
доступности широкого спектра социальных услуг;
соблюдении экологических стандартов жизни.
К этому перечню можно прибавить и формирование благоприятной
предпринимательской среды, обеспечивающей необходимую устойчивость
30
общества, способствующей сокращению дифференциации населения по
уровню дохода. Для достижения поставленных целей придется решить ряд
задач для роста реальных денежных доходов в целях:
повышения уровня жизни населения района;
поддержания стабильности в финансовой политике;
обеспечения сбалансированности бюджетов;
улучшения охраны здоровья населения, формирования здорового образа
жизни, развития массовой физической культуры и спорта.
Также среди планов: повышение уровня благоустройства и
жизнеобеспечения населения, поддержка экономической деятельности и
притока инвестиций. В приоритетах – перенаправление ресурсов на
строительство дорог, объектов жилищно-коммунального хозяйства. Особые
риски обеспечения финансовой устойчивости субъектов РФ и муниципальных
образований связаны со значительным размером государственного долга
регионов – 2140 миллиардов рублей и муниципального долга – 350,3 миллиарда
рублей
1
. В 2017 году для снижения долговой нагрузки региональных бюджетов
была проведена реструктуризация задолженности 73 субъектов РФ по
бюджетным кредитам. На семь лет был продлен срок возврата регионами
кредитам, предоставленных им в 2015-2017 годах, срок погашения которых
должен быть наступить в 2021-2022 годах.
Кроме того, высока вероятность, что ряду субъектов РФ и
муниципальных образований для исполнения ранее принятых социальных
обязательств в рамках реализации президентских указов, а также для
погашения коммерческих кредитов и уплаты процентов по ним потребуются
новые заимствования. В этой ситуации регионам могли бы помочь бюджетные
кредиты, но, как известно, в федеральном бюджете на 2019 год и плановый
период предоставление новых бюджетных кредитов субъектам РФ не
предусмотрено. Для сокращения долговых обязательств субъектов РФ,
1
Салмин С.А. Чтобы жить, как хочется делай всё, как надо// Журнал «Бюджет». 2019.
№7. С. 21
31
расходов на обслуживание дорогостоящих коммерческих кредитов,
выполнение основных социальных обязательств в федеральном бюджете на
2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов необходимо предусмотреть
предоставление бюджетных кредитов. Благодаря им регионы могли бы
обеспечить дополнительную финансовую помощь местным бюджетам, в том
числе для сокращения объёма муниципальных долговых обязательств по
коммерческим кредитам
1
.
В условиях напряженного исполнения бюджета города Костромы при
отсутствии дополнительных доходных источников, наличия значительного
объема кредиторской задолженности и долговой нагрузки, средства бюджета
города направлены на обеспечение первоочередных платежей, кризисные
ситуации в экономике города будут рассмотрены в следующей главе.
2.2. Выявление кризисных ситуаций в экономике города
Как известно, ни один уровень власти, ни один государственный процесс
не может существовать без финансов и бюджета. Со временем переход на
новые принципы хозяйствования, предусматривавшие повышение роли
государственного планирования, требует более качественного управления
финансами.
Муниципальные образования являются значимой частью сложного
механизма под названием бюджетный процесс. Именно от эффективной
деятельности каждого муниципалитета зависит итоговый результат исполнения
консолидированного бюджета РФ. Бюджеты муниципальных образований
очень разные, однако, задачи, которые должны решать муниципалитеты при их
исполнении, часто схожи. Среди них увеличение собственных доходов,
сокращение муниципального долга, повышение эффективности деятельности
органов местного самоуправления.
1
Официальный сайт Администрации города Костромы [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.gradkostroma.ru/guide/history/index.aspx (05.11.2019)
32
На рисунке 7 представлен наибольший уровень расходов в расчете на
одного жителя среди малочисленных муниципальных образований. Город
Кострома занимает предпоследнее место, расходы составляют 16 700 рублей в
месяц. Если в среднем по России доходы на одного жителя за 2018 год
составляют 35 800 рублей, (по данным официального сайта Федерального
казначейства. это небольшая сумма, учитывая, что МРОТ на 1 января 2019 года
установлен в размере 11 280 рублей, разница с минимальным размером оплаты
труда оставляет лишь порядка 5 000 рублей. Поэтому в городе наблюдается
активный отток населения, в частности молодого поколения до 25 лет, которые
уезжаю в более крупные города за более высоким уровнем заработной платы.
Рисунок 7. Объем доходов в расчете на одного жителя города
Костромы за 2018 год
Согласно Приказу Минфина РФ от 28 декабря 2010 г. N 191н «Об
утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой,
квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации», муниципальное образование должно
ежеквартально сдавать отчет об исполнении консолидированного бюджета
15,4
16,7
18,5
21,1
22,9
24,1
26,8
0 5 10 15 20 25 30
ИВАНОВО
КОСТРОМА
ВЛАДИМИР
ВЕЛИКИЙ НОВГОРОД
ВОЛОГДА
РЫБИНСК
ЯРОСЛАВЛЬ
Объем доходов в расчете на одного
жителя в 2018 году, тыс.руб.
33
субъекта Российской Федерации и бюджета территориального
государственного внебюджетного фонда (ф. 0503317) города Костромы.
Данный отчет составляет главный распорядитель бюджетных средств города
Костромы Управление финансов Администрации города Костромы на
следующие даты: месячная на первое число месяца, следующего за
отчетным, квартальная по состоянию на 1 апреля, 1 июля и 1 октября
текущего года, годовая на 1 января года, следующего за
отчетным. Бюджетная отчетность формируется в виде электронного документа,
подписанного электронной подписью руководителя и главного бухгалтера.
Данная форма составляется:
на основе данных Главной книги и других регистров бюджетного учета,
установленных законодательством Российской Федерации для получателей
бюджетных средств, администраторов доходов бюджетов, администраторов
источников финансирования дефицита бюджетов, финансовых органов,
органов казначейства, с обязательным проведением сверки оборотов и остатков
по регистрам аналитического учета с оборотами и остатками по регистрам
синтетического учета;
на основе плановых (прогнозных) и (или) аналитических
(управленческих) данных, сформированных в ходе осуществления субъектом
учета своей деятельности;
на основании показателей бюджетной отчетности, представленной
получателями, распорядителями, главными распорядителями бюджетных
средств, администраторами, главными администраторами доходов бюджета,
администраторами, главными администраторами источников финансирования
дефицита бюджета, финансовыми органами, органами казначейства, органами,
осуществляющими кассовое обслуживание, обобщенных путем суммирования
одноименных показателей по соответствующим строкам и графам с
исключением в установленном настоящей Инструкцией порядке