22
Рисунок 4. Преимущества электронного документооборота
23
1.2. Нормативно-правовое регулирование электронного
документооборота в муниципальных организациях и учреждениях
Современное общество довольно быстро развивается и на сегодняшний
день его невозможно представить без информации. Современные
информационные технологии в значительной степени повышают эффективность
труда рядовых сотрудников в обработке и представлении информации, но
вместе с этим по прогнозам многих экспертов количество информации к 2025
году возрастет в 10 раз, что потребует оптимизации обработки информации.
Увеличение документооборота предприятий и организаций значительно
увеличивает информационные потоки в организационной, финансовой и
промышленной деятельностях. Старые методы ведения документооборота, когда
вся документация велась вручную, на данный момент не отвечает требованиям
организаций. Эти методы требовали больших временных затрат на обработку
данных, а также к предоставлению информации и к принятию решений на ее
основе, что увеличивали затраты организаций, и приводили к неэффективному
использованию денежных средств. Если применить системы автоматизации
документооборота, то это повысит эффективность труда, приведет к
качественным решениям, что в свою очередь поспособствует снижению
финансовых затрат.
Первыми электронный документооборот внедряют организации, которые
имеют большой объем документации и огромное количество контрагентов. Для
того чтобы передать электронные документы, необходимо согласие обоих
сторон, а перед этим нужно обговорить детали перехода на электронный
документооборот с постоянными контрагентами. Но тогда нужно позаботиться о
выборе оператора электронного документооборота, с которым в дальнейшем
заключается договор.
Федеральная налоговая служба Российской Федерации выявила список
доверенных операторов электронного документооборота. Сеть доверенных
операторов электронного документооборота – это добровольное объединение
операторов электронного документооборота. Эта сеть создавалась с целью
увеличения доверия к работе операторов электронного документооборота при
24
обмене документами в электронном виде, а также для предоставления гарантий
налогоплательщиков и контролирующих органов.
Есть две основные задачи разработки сети доверенных операторов
электронного документооборота. Ими являются:
обеспечение возможности круглосуточного и бесперебойного
осуществления юридически значимого документооборота счетов-фактур в
электронном виде по телекоммуникационным каналам связи с использованием
электронной подписи;
защита от подделки электронных документов.
Федеральная налоговая служба России – это организатор сети доверенных
операторов электронного документооборота. Функциями оператора
электронного документооборота являются:
обеспечение гарантий выполнения требований нормативных правовых
актов, регулирующих взаимодействие между участниками документооборота
счетов-фактур;
регистрация фактов обмена счетами-фактурами в электронном виде по
телекоммуникационным каналам связи между участниками документооборота;
обеспечение фиксации даты выставления или получения счета-фактуры
в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи и формирование
подтверждения даты его выставления/получения;
распространение и техническое сопровождение программных средств,
включая средства криптографической защиты информации, реализующие
электронный документооборот в соответствии с требованиями нормативных
актов;
доведение идентификационных реквизитов участников
информационного взаимодействия при выставлении и получении счетов-фактур
в электронном виде;
доведение в электронном виде до налоговых органов сведений об
учетных данных участников документооборота счетов-фактур в срок не позднее
трех рабочих дней с момента подключения их к электронному
документообороту и по факту внесения изменений.
25
Доверенными операторами федеральной налоговой службы России
являются представители среднего и крупного бизнеса, имеющие действующие
лицензии:
Роскомнадзора – на предоставление услуг связи;
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю России
– на техническую защиту информации;
Федеральная служба безопасности России – на право предоставления
услуг в области кодирования информации, не содержащей сведений,
составляющих государственную тайну, на право осуществления деятельности по
распространению шифровальных средств и на право технического
обслуживания шифровальных средств.
Прежде чем заключать договор с оператором электронного
документооборота необходимо протестировать его интерфейс и обмен данными
с контрагентами. Немаловажным будет решение вопроса сочетания
используемой организацией бухгалтерской программы с системой оператора. От
этого будет зависеть стоимость внедрения системы электронного
документооборота в организации.
Если расширить границы информационной деятельности, которые
поспособствуют развитию информационных технологий в рамках
информационного права, то они определят потребность в наличии специального
законодательства, призванного регулировать отдельные механизмы
регулирования информационного потока. Решению обозначенных проблем
может способствовать дальнейшее развитие нормативной основы электронной
формы взаимодействия в различных сферах общественной жизни в контексте
информационного пространства.
Сегодня существует ряд законодательных актов, регулирующих практику
применения систем электронного делопроизводства и документооборота:
Гражданский кодекс Российской Федерации (1994 г.) допускает «в
случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или
соглашением сторон» использование при совершении сделок «факсимильного
воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного
26
копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога
собственноручной подписи» (ст. 160 п. 2);
Федеральный закон «Об электронной подписи» (2011 г.) призван
модернизировать и упростить эти процедуры. Он законодательно вводит
понятие электронной цифровой подписи как реквизита электронного документа
при его использовании в системах и сетях общего пользования, а также
регламентирует деятельность удостоверяющих центров по организации
инфраструктуры открытого ключа подписи;
Трудовой кодекс Российской Федерации (2003 г.) налагает значительные
ограничения на создание кадровой документации исключительно в электронном
виде. Практически все документы, необходимые или возникающие в процессе
трудовых отношений, должны иметь бумажную форму, так как «при принятии
решений, затрагивающих интересы работника, работодатель не имеет права
основываться на персональных данных работника, полученных исключительно в
результате их автоматизированной обработки или электронного получения» (п. 6
ст. 86). Тем не менее, документы, которые оформляют принятие «решений,
затрагивающих интересы работника», могут создаваться только как
электронные. А это в персональном и социальном отношениях очень важные
документы: приказы (распоряжения) по личному составу и лицевые счета;
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (2002 г.)
допускает представление в качестве письменных доказательств документов,
подписанных электронной цифровой подписью или иным аналогом
собственноручной подписи (ст. 75). Практика арбитражных судов по
рассмотрению электронных документов в качестве доказательств в дальнейшем
может быть легко принята судами общей юрисдикции;
Федеральный закон «О бухгалтерском учете» (2011 г.) допускает ведение
бухгалтерского учета в электронной форме: первичный учетный документ,
регистры бухгалтерского учета, документы учетной политики, стандарты
экономического субъекта, другие документы, связанные с организацией и
ведением бухгалтерского учета, могут существовать в виде электронного
документа;
27
Первая точка зрения: сравнение с законодательством других стран
показывает, что Россия существенно отстает в правовом регулировании
использования юридически значимых электронных документов в
государственном и муниципальном управлении и в бизнесе, так как не приняты
ключевые законы и не определены основные понятия и отношения. Эта точка
зрения оправданна, так как в большинстве своем внедрение современных форм
работы с документами в настоящее время осуществляется на базе нормативных
актов, регламентирующих работу с бумажными документами.
Вторая точка зрения: существующая нормативная база хаотична и
фрагментарна, не позволяет увидеть общую логику изменений. Спорить с этим
мнением сложно, так как нет единого нормативного акта, который устанавливал
бы требования в отношении порядка организации электронного
документооборота. А действующие в информационной сфере правовые акты
«разбросаны» по отраслям и характеризуются противоречивостью или
дублированием некоторых норм. Но все же, общее направление изменений
видится достаточно логичным и ясным, в том числе благодаря упомянутым
выше концепциям формирования в Российской Федерации электронного
правительства до 2010 года и Плану мероприятий по переходу федеральных
органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при
организации внутренней деятельности. Хотя действие этих документов
ограниченно в связи с истечением срока, на который они рассчитаны.
Третья точка зрения: обилие нормативной базы затрудняет ее применение.
В настоящее время действуют более 200 законов и нормативных актов в сфере
информатизации и работы с информацией. Обоснованность данной позиции
подтверждается практикой. Действительно, огромное количество законов
эквивалентно отсутствию нормативно-правовой базы в регламентируемой сфере.
Давая комплексную оценку современному состоянию нормативной базы в
сфере электронного документооборота, следует отметить увеличение в
последние годы числа правовых актов в данной сфере, что свидетельствует о
возрастающей роли государства в регулировании информационно-
документационных отношений и активном «подталкивании» органов
исполнительной власти к модернизации своих систем управления документами,
28
к организации полноценного безбумажного документооборота, но в то же время
наблюдается отсутствие комплексного подхода в разработке правовых норм,
неполнота и незавершенность правового регулирования.
За рамками правовой регламентации остаются следующие важнейшие
вопросы, имеющие ключевое значение для развития электронного
документооборота:
регламентация порядка документирования;
требования к форматам электронных документов и их реквизитам;
порядок передачи и получения электронных документов;
оформление копий электронных документов;
порядок перевода электронного документа на бумажный носитель;
требования к защите электронных документов;
порядок применения электронной подписи в зависимости от вида и
важности электронного документа;
архивное хранение электронных документов.
Кроме названных, самостоятельную группу проблем образуют вопросы,
возникающие в процессе работы с электронными документами.
Больше половины всех сложностей связаны с необходимостью
соблюдения тех или иных делопроизводственных ритуалов, а также
параллельным запуском бумаги, даже когда документ получен в электронном
виде. Большинство делопроизводственных правил и процедур создавались в
течение длительного времени эволюционным путем. В настоящее время
бюрократическая структура определяет маршрут движения документов и
порядок работы с ними, игнорируя возможности системы электронного
документооборота.
Таким образом, главная в настоящее время проблема заключается в том,
что электронный документооборот, организованный по законам бумажного,
оказывается зачастую еще менее эффективным, чем просто бумажный.
На основе разработанных правил, выпустить типовые регламенты и
инструкции по организации электронного документооборота и обеспечить ими
все органы местного самоуправления, взамен устаревших гостов и методических
рекомендаций.
29
Из всего выше сказанного можно сделать вывод, что система
электронного документооборота крайне важна. Она облегчает и автоматизирует
работу организации, экономит время и денежные затраты на создание
документов. Но, к сожалению, на данный момент система электронного
документооборота не может полностью заменить бумажное делопроизводство.
30
Глава 2. Анализ деятельности органов местного самоуправления по
внедрению электронного документооборота
2.1. Организационно-экономическая характеристика деятельности
Администрации Мотовилихинского района города Перми
Администрация района является органом администрации города Перми,
осуществляющим на территории района исполнительно-распорядительные
функции в схожести с разделением полномочий между городом и районом, и
входит в систему органов городского самоуправления.
Администрация района работает на части внутригородской территории, на
которой выполняется местное самоуправление в полном размере. Район не
является муниципальным образованием. Преобразование границ района
производится Пермской городской Думой по представлению Главы города с
учетом мнения граждан, экономико-географических и демографических
особенностей территории, исторических традиций и другой обстановки.
Нынешнем Положением является компетенция администрации района по
решению вопросов районного значения, которая может быть изменена только в
порядке, установленном законодательством и Уставом города Перми.
Администрация района создается, реорганизуется и ликвидируется Главой
города.
Администрация района реализует собственную деятельность на основании
настоящего Положения, утверждаемого Главой города, и в соответствии с
законодательством, Уставом города Перми, правовыми актами Пермской
городской Думы и Главы города.
Администрация района является юридическим лицом, имеет в
оперативном управлении собственность, отдельный баланс, круглую печать с
личным наименованием и гербом города Перми, штампы, бланки, вправе
выступать истцом и ответчиком в судебных органах, заключать любые виды
договоров как для обеспечения личной текущей деятельности, так и в интересах
граждан района по вопросам своей компетенции.
31
Глава администрации района руководит администрацией района,
руководит ее процесс на принципах единоначалия и персональной
ответственности, обеспечивает согласованное функционирование и
взаимодействие своих заместителей, а также подразделений администрации
района.
Глава администрации района является должностным лицом городского
самоуправления.
Глава администрации района работает на основании настоящего
Положения, в соответствии с законодательством Российской Федерации и
Пермской области, Уставом города Перми, другими правовыми актами города, и
обеспечивает деятельность по осуществлению местного самоуправления на
территории района.
Глава администрации района:
утверждает планы и программы развития района, разрабатывает и
представляет на утверждение Главе города смету расходов района и отчет об ее
исполнении;
представляет проекты и предложения в планы и программы социально-
экономического развития города;
подписывает отчет о выполнении плана социально-экономического
развития района и представляет его Главе города;
заключает договоры, соглашения с предприятиями, учреждениями,
организациями, в том числе об их участии в социально-экономическом развитии
района; создает условия для развития предпринимательской деятельности на
территории района;
осуществляет общее руководство подразделениями администрации
района;
организует и контролирует исполнение на территории района
законодательства, правовых актов города, собственных решений;
осуществляет взаимодействие с территориальными отделениями
финансовых, налоговых органов, органов внутренних дел, прокуратуры, иными
органами государственной власти;