62
не характерной для уголовного права терминологией; отсутствием
практических навыков выявления и расследования преступлений данного вида.
Нет единой судебной и следственной практики, методики раскрытия и
расследования преступлений данного вида; недостаточное взаимодействие всех
правоохранительных и иных контролирующих органов в данном направлении и
низкий профессиональный уровень работников следственных подразделений.
90
С этим можно было бы и согласиться, но проблема, не в перечисленных
факторах, а в самом подходе к ней и оценки ее значимости. Именно поэтому и
результаты указанной автором деятельности столь противоречивы.
Назревала необходимость внесения изменений в УК РФ, а также в
принятии специального закона, направленного на предотвращение легализации
(отмывания) преступных доходов.
Интересен факт, ставший достоянием истории. Первый вариант
законопроекта «О противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных незаконным путем», разработанный МВД РФ, был внесен на
рассмотрение Государственной Думы РФ еще в 1996 году. Предложенный в
нем тотальный контроль фактически за всеми операциями граждан и
юридических лиц оказался неприемлемым и законопроект был отклонен.
91
Его
доработка осуществлялась еще несколько лет и только 04 июня 1999 года закон
был принят, а 25 июня 1999 года одобрен Советом Федерации. Но в итоге был
отклонен Президентом РФ как противоречащий основам конституционного
строя России, международным договорам РФ и ряду федеральных законов.
92
Возможно, принятие такого решения в определенной мере было вызвано
той же новизной такого негативного явления как легализация незаконных
доходов и неполной теоретической проработкой рассматриваемого вопроса. Не
90
Там же.
91
Михайлов В.И.Противодействие легализации доходов от преступной деятельности:
Правовое регулирование, уголовная ответственность, оперативно-розыскные мероприятия и
международное сотрудничество. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002. С.
53-56;
92
Письмо Президента РФ от 12 июля 1999 г. № Пр-916 (официально не
опубликовано). О судьбе законопроекта «О противодействии...»
63
следует исключать и то обстоятельство, что на процесс законотворчества
оказали влияние межведомственные противоречия. И, наконец, вполне
вероятно, что отсутствие отлаженного законодательного механизма по борьбе с
легализацией незаконных доходов «играло на руку» власть имущим и другим
заинтересованным лицам, давая им возможность остаться безнаказанными за
хищения и незаконную продажу государственной собственности, доходы от
которых позволили «сколотить» им огромные состояния и организовать свой
собственный легальный бизнес. И они добились того, чтобы закон не был
принят. Как не принят до сих пор антикоррупционный закон, проект которого
завяз на согласованиях на целых шесть лет.
Существующий пробел в законодательстве в то время пытался заполнить
Центральный Банк России, принявший ряд актов, направленных на
предотвращение легализации (отмывания) незаконно полученных
доходов.
93
Этого, конечно, было недостаточно, но при отсутствии иных
законодательных ограничений была сделана хоть какая-то видимая попытка
ограничить проникновение «грязных» денег исключительно в банковский
сектор. Полагаем, эти меры оказались не столь эффективными, как следовало
бы ожидать. Отмеченные ранее в работе события последних лет, связанные с
обналичиванием значительных денежных средств коммерческими банками,
массовым отзывом у банков лицензий на осуществление банковской
деятельности в связи с нарушением «противоотмывочного» законодательства,
убийство заместителя председателя Центробанка РФ А., Козлова и арест
банкира А. Френкеля подтверждают наличие серьезных проблем в кредитно-
финансовой системе страны, несмотря на то, что именно отношения в
указанной сфере представлялись наиболее урегулированными и
контролируемыми.
Как видим, разработка мер, направленных на противодействие
преступных доходов, в том числе и принятие специального «антиотмывочного»
93
См., например, Указание ЦБ РФ от 07.07.99 №603-У; Письмо ЦБ РФ от 15.02.01 .№
24-Т
64
закона, по разным причинам носила затяжной и бесплодный характер на
протяжении нескольких лет при всей, казалось бы, актуальности
существования рассматриваемой проблемы для России. И если не хватало
внутренних аргументов для принятия долгожданного закона, то внешних
оказалось более чем достаточно. А они заключались в том, что для интеграции
России в мировые цивилизационные процессы требовалось устранить как
объективные, так и субъективные препятствия на этом пути. И, прежде всего,
сменить имидж на более позитивный, добиться исключения страны из так
называемого неформального «черного» списка FATF как страны не только
криминальной и коррумпированной, но и содействующей легализации
преступных доходов.
И Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от
07.08.2001 № 115-ФЗ (далее по тексту - Закон), вступил в силу 1 февраля 2002
года
94
.
Давая общую характеристику Закону, необходимо отметить следующее:
Закон концептуально и по тексту соорентирован на его восприятие в
первую очередь международным сообществом и, в частности, FATF,
рекомендации которой предопределили как редакцию, так и принятие самого
Закона.
Во-первых, потому что в тексте Закона применяются такие термины,
характерные нормам международного права, как, например, «отмывание»,
«доходы».
Во-вторых, Законом предусмотрено создание некоего абсолютно нового
федерального органа исполнительной власти России, определяемого
Президентом Российской Федерации, по аналогу с финансовыми разведками
зарубежных стран, но с преобладанием деятельности не силового характера, а
по информационно-аналитической обработке получаемых установленных
Законом сведений об операциях с денежными средствами и сделках с
94
Собрание законодательства РФ. 2001 № 33, Ч. I, Ст. 3418
65
имуществом при полном отсутствии оперативно-следственной
составляющей.
Несмотря на сложность социально-экономической ситуации в России и
сопровождающих ее сложных негативных процессов в сфере теневой
экономики, организованной преступности и коррупции. Закон не
предусматривает комплексного подхода к решению проблемы противодействия
процессам легализации преступных доходов и привлечения к противодействию
всех правоохранительных органов, не упоминает в тексте о них, а также о
возможности осуществления каких-либо скоординированных действиях
совместно с такими органами;
К наиболее очевидным недоработкам можно отнести следующие:
1. Закон, являющийся основным актом, устанавливающим правовые и
организационные начала противодействия легализации, определяющим
политику государства, направленную на противодействие легализации
преступных доходов, не содержит основополагающих принципов
осуществления такой деятельности, несмотря на то, что его нормы прямо
затрагивают права граждан, иных хозяйствующих субъектов. Представляется
правильным, включить в Закон преамбулу следующего содержания: «Закон
устанавливает основные принципы, правовые и организационные основы
противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных
преступным путем, и финансирования терроризма». Далее, по структуре,
изложить в соответствующих статьях правовую основу противодействия
легализации, отразить основные принципы осуществления такой
деятельности
95
.
2. Статья 1 Закона абсолютно не отражает его цели, законодательно
закрепленной в названии статьи, а содержит неудачную правовую
конструкцию: «...закон направлен на защиту прав и законных интересов
граждан, общества и государства путем создания правового механизма
95
Например, как это сделано в ФЗ «О противодействии терроризму» от 06 марта 2006
г. № 35-ФЗ (СЗ РФ, 13.03.2006, №11, ст. 1146);
66
противодействия...». Бесспорно, целью любого нормативно-правого акта,
является урегулирование (охрана) тех или иных общественных отношений,
сложившихся в конкретной социальной среде. Суть отношений, подпадающих
под сферу действия Закона - экономические отношения, которые могут
возникнуть в системе перераспределения материальных благ. Поэтому речь все
же должна идти о защите экономических прав и интересов соответствующих
субъектов. Более того, закон скорее направлен на обеспечение экономической
безопасности соответствующих субъектов, что в целом согласуется с нормами
другого акта, закрепляющего правовые основы обеспечения безопасности.
Таким образом, Закон направлен на обеспечение экономической
безопасности граждан, общества и государства. Представляется также, что
задачей данного правового акта, должно быть создание комплекса правовых и
организационных мер, направленных на противодействие легализации.
3. В ст. 2 Закона говорится о том, что закон регулирует отношения
субъектов, осуществляющих операции с денежными средствами или иным
имуществом, государственных органов, осуществляющих контроль за
проведением таких операций, в целях предупреждения, выявления и
пресечения деяний, связанных с легализацией.
Однако Закон должен регулировать те отношения, которые связаны с
совершением операций с денежными средствами или иным имуществом,
которые в соответствии с требованиями ст. 6 Закона подлежат обязательному
контролю. В противном случае, статья 2 Закона расширяет сферу его
применения, что позволяет необоснованно подвергать обязательному контролю
добросовестных субъектов экономической деятельности.
В Законе употребляется термин «операции», который ошибочно отнесен
и к иному имуществу, тогда как он применим только к денежным средствам, а к
имуществу применим термин «сделки». Таким образом, и здесь требуется
некоторые уточнения.
4. Текст Закона изобилует неправовыми терминами, относящимися к
оценочным категориям: «...запутанный или необычный характер сделки, не
67
имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной
цели...», «иные обстоятельства, дающие основание полагать...»,
«...возникают подозрения...», которые, должны быть просто исключены,
поскольку ни сомнения, ни подозрения не могут влечь каких-либо
юридических последствий. В Законе необходимо указать более четкие
критерии отнесения операций с денежными средствами и
имущественных сделок, скажем корректнее, к заслуживающим более
подробного ознакомления.
Одни авторы исходят из предпосылки, что отмывание преступно
полученных денег или иного имущества - процесс, реализуя который,
преступники пытаются скрыть действительное происхождение доходов и свою
принадлежность к преступной деятельности
96
.
В большинстве своем они носят описательный характер и
детализируются в большей или меньшей степени по мере их осведомленности о
реально происходящих процессах или оценках экспертов. Общим в их
заключениях является то, что как процесс преступного деяния по
приобретению денежных или иных материальных ценностей, так и процесс их
легализации представляют собой в совокупности некие достаточно сложные
многостадийные и последовательные действия. Одни из них определяют
отмывание денег как процесс, «...при котором крупные суммы незаконно
полученных денег, например, от торговли наркотиками, террористической
деятельности или другого серьезного преступления, приобретают вид
полученных из законного, легального источника. Если данный процесс идет
успешно, преступник оказывается в состоянии контролировать свою
деятельность и имеет законное прикрытие
источника своих доходов»
97
.
96
Горелова А.С. Противодействие легализации доходов, полученных незаконным
путем в России // В сборнике статей Международной научно-практической конференции.
ответственный редактор А.А. Сукиасян. Уфа, 2014. С. 43-46
97
Дах Э. Отмывание денег: Путеводитель по действующему законодательству и
юридической практике / Пep. С нем. Т. Родионовой и Д.Ж. Воиновой. - М., 1996. С. 37-38.
68
Другие определяют легализацию (отмывание) доходов как «...процесс
умышленного сокрытия их происхождения путем искажения информации о
подлинном характере доходов, источнике, местонахождении, праве
собственности на доходы либо иных прав на них, совершение сделок с
незаконными доходами в целях последующего ввода их в юридически
легальном (правомерном) виде в официальный экономический оборот»
98
.
Стараясь теоретически исследовать явление «отмывания» доходов,
авторы соответствующих работ хотя и дают весьма различные определения
«отмыванию», но сходятся, тем не менее, к выводу о том, что это явление
условно представляет собой или базируется как минимум на нескольких
стадиях.
В Российской Федерации на настоящий момент идет переосмысление
происходящих процессов и переоценка подходов к решению проблем ими
порожденными, а вместе с этим происходит совершенствование
законодательства, связанного с противодействием легализации преступных
доходов. Например, наметились позитивные сдвиги к совершенствованию
корпоративного законодательства.
99
Практически предрешен вопрос о
возвращении в Уголовный кодекс такой санкции за преступления, как
конфискация имущества.
И все же говорить о совершенстве, комплексности и полноте
«противоотмывочного» законодательства, учитывая выявленные
исследованием замечания, было бы неправильно.
Здесь также не следует забывать и о преступных деньгах, вращающихся в
теневой экономике в огромном количестве, как в легализованной форме, так и в
нелегальной. Откуда бы взяться денежным вознаграждениям бандитам и
террористам, многочисленным продавцам лотков и палаток, охранникам,
личным водителям и пр.? Для крупных предприятий «серые» зарплаты
непозволительная роскошь, а для многочисленных малых и средних
98
Там же.
99
Зыкова Т. Разведка идет в регионы // РГ 2005.22 ноябр.
69
коммерческих структур, организаций, использующих труд работников без
заключения трудовых договоров, не говоря о преступных группировках -
обычная практика.
Краткий комментарий дает нам основания для дополнительных
выводов в исследовании:
- информационный вал обусловлен нормами законодательства,
установившими широкий перечень контролируемых субъектов и сроки
предоставления информации;
- низкое качество информации обусловлено, во-первых,
отсутствием, как нами было уже отмечено, в законодательстве четких
критериев отнесения операций и сделок к требующим, по нашему
выражению, более пристального внимания, а не основанных на субъективных
«подозрениях» или «предположениях» лиц, осуществляющих внутренний
контроль, а, во-вторых, другого качества информации, и не следовало
ожидать, поскольку как бы противоестественно ожидать признания в
легализации от осуществляющего ее субъекта;
- но такой же причине существенно разнится количество возбужденных
уголовных дел от количества переданных в правоохранительные органы.
Анализ показателей МВД позволяет сделать следующие выводы:
- на фоне стабильно растущего уровня преступности отмечается как
значительный рост преступлений, связанных с легализацией (отмыванием)
преступных доходов, так и их раскрываемость;
- деятельность правоохранительных органов по противодействию
легализации преступных доходов более эффективна по сравнению с
деятельностью других органов исполнительной власти и ЦБ РФ в первую
очередь, по нашему мнению, за счет наличия оперативно-следственного
аппарата и лучшего знания норм Уголовного и Уголовно-процессуального
законов;
- повышению эффективности противодействия легализации преступных
доходов препятствуют различающиеся узковедомственные интересы и полное
70
отсутствие четкой координации между правоохранительными органами и ЦБ
РФ.
Эти и другие выводы, сделанные в исследовании, дают основание для
формулирования некоторых предложений организационного характера.
Эффективность деятельности органов власти не может быть повышена без
оперативно-следственного аппарата с одной стороны, а с другой, наделение его
оперативно-следственными полномочиями привело бы к трансформации в
силовое ведомство, что было бы, неправильно.
Логичным было бы переподчинение финансовых служб, отслеживающих
легализацию преступных доходов, Министерству внутренних дел, а еще лучше
ФСБ, поскольку эту службу очень часто привлекают к расследованию сложных
по составам и схемам преступлений, в которые вовлечены многочисленные
территориально рассредоточенные, в том числе и за рубежом, участники.
Созданием межведомственной комиссии проблема оперативной координации
противодействия легализации решена быть не может из-за доказанной
практикой неэффективности каких-либо межведомственных комиссий.
Таким образом, критерий «заведомого знания» о преступном
происхождении доходов не может служить доказательством, необходимым для
привлечения к уголовной ответственности, предусмотренной статьей 174 УК
РФ.
Подавляющее число преступников, совершивших легализацию,
составляют лица мужского пола. Это связано, прежде всего, с тем, что
женщинам по-прежнему с большим трудом удается приобрести определенный
статус в управленческой среде, с одной стороны, а с другой -их желанием не
принимать участие в карьерной игре и большую часть времени посвятить
воспитанию детей и дому. Поэтому, как отмечают западные специалисты, «в то
время как более половины мужчин занимали должности менеджеров и
специалистов, женщины-преступницы, как правило, работали клерками».
Специфика хозяйственных взаимоотношений в России сегодня в этом плане, не
отличается какой-либо особенностью. Женщина - руководитель коммерческой
71
структуры или лицо, занимающее высокую должность - по-прежнему редкое
исключение. Вместе с тем отличительной особенностью России является то,
что в подавляющем большинстве на должностях бухгалтеров практически всех
хозяйствующих субъектов, а это далеко не рядовые клерки, имеющие самое
непосредственное отношение к исследуемым в работе процессам, работают
именно женщины. Хотя статистика преступности не подтверждает заметного
участия данной категории лиц в преступлениях, связанных с легализацией
преступных доходов.
Проблема, однако, заключается в том, что рассматриваемое деяние,
являясь законным по оформлению и преступным по содержанию, не
криминализировано адекватно причиняемому государству ущерба. А ведь речь
идет о преступлениях, направленных на подрыв экономических основ
конституционного строя
100
.
Казалось бы, что нет никаких правовых оснований увязывать проблему
хищения бюджетных средств с предметом работы. Но для исследования
чрезвычайно важным, затронуть эту тему хотя бы потому, что: во-первых,
такие преступления сложны по составу; во-вторых, совершаются группами
должностных лиц по сговору и в особо крупных размерах; в-третьих,
совершаются только в денежной форме и, наконец, в-четвертых,
осуществляются не путем легализации (отмывания) денежных средств, а
наоборот - делегализацией, т.е. путем придания вполне легальным денежным
средствам, находящимся на счетах в банках, нелегального статуса через
обналичивание денежных средств и передачу их физическим лицам в виде
«откатов» для их личного нелегального использования. Такие деньги являются
одним из источников, питающих коррупцию. По сути, можно говорить о так
называемой «доктрине реверсивного отмывания», под которым понимается
процесс трансферта «чистых» денег в преступную сферу деятельности.
101
100
Климанская И.С. Противодействие коррупции при легализации денежных средств
и имущества, полученных преступных путем // Актуальные проблемы науки и практики.
2016. № 4 (005). С. 34
101
Об этом подробнее: «Уголовное право», 2006. № 2. С. 139