18
Финансовая структура управления бюджетным процессом
предполагает:
распределение основных и побочных функций в аппарате
управления;
создание подходящей системы мотивации;
создание качественной информационной инфраструктуры;
определение обязательных центров учета;
определение центров ответственности;
создание внутренних правил, а также собственных нормативных
документов
10
.
Бюджет представляет собой документ, отражающий соответствие
прихода и расхода экономических ресурсов; является количественным
выражением плана, инструментом координации и контроля за его
выполнением. В зависимости от временного интервала бюджеты бывают
стратегические, тактические, операционные. Между стратегическими,
тактическими и операционными бюджетами существует определенная
взаимосвязь (рисунок 1.).
10
Шестопал Ю.Т. Стратегический менеджмент: учеб.пособие. - М.: КноРус, 2013. – С. 112
19
.
Рисунок 1. Нисходящие и восходящие взаимосвязи в процессе
бюджетирования
Продолжительность временного интервала для стратегического
бюджетирования составляет от 3 до 10 лет, для операционного – 1 год.
Сфера охвата стратегического бюджетирования очень широка и
охватывает направления развития предприятия в рамках большого
временного периода. Тактические и операционные бюджеты напротив
охватывают некоторые аспекты, которые отражены в стратегических
бюджетах.
Направления стратегических бюджетов заключаются в следующем:
освоить рынок определенного товара в ближайшие пять лет;
удвоить вложенный капитал в определенный период времени;
получить статус компании мирового класса.
Основные составные части внутрифирменного бюджетирования:
управленческая;
организация системы бюджетирования;
Стратегические цели
Стратегический бюджет
Тактические цели
1 год 2 год 3 год 4 год 5 год
На 5 лет
Организационные единицы и отдельные менеджеры
Нормативные затраты
Фактические результаты
1 месяц 2 месяц ……..…. 12 месяц
Восходящие взаимосвязи
20
автоматизация.
Инструменты процесса бюджетирования подразделяются на
следующие группы:
основные бюджеты к которым относятся бюджет доходов и
расходов, бюджет движения денежных средств, расчетный баланс;
операционные бюджеты к которым относятся бюджет продаж,
бюджет производства, бюджет прямых материальных затрат, прямых
трудовых затрат;
вспомогательные бюджеты к которым относятся план
капитальных вложений, кредитный план, бюджеты налогов;
специальные бюджеты к которым относятся бюджет
распределения прибыли, планы отдельных проектов и программ
11
.
Взаимосвязь различных бюджетов отражается в так называемом
главном бюджете. Бюджет предприятия (главный бюджет) представляет
собой систему взаимосвязанных бюджетов и в структурированной форме
описывает ожидания менеджеров относительно продаж, расходов и других
хозяйственных операциях в планируемом периоде. Он включает два
основных блока: систему операционных бюджетов и систему финансовых
бюджетов, которые представляют собой две основные формы бюджетов.
Операционные бюджеты (бюджет продаж, бюджет готовой
продукции, прямых материальных затрат, прямых производственных затрат,
общепроизводственных расходов, себестоимости реализованной продукции,
коммерческих расходов, управленческих расходов) консолидируются и
образуют систему финансовых (основных) бюджетов (прогноз отчёта о
прибылях и убытках, бюджет движения денежных средств, прогнозный
бухгалтерский баланс).
Помимо операционных и финансовых в организациях могут
использоваться вспомогательные и специальные бюджеты.
11
Басовский Л.Е. Стратегический менеджмент: учебник. - М.: ИНФРА-М, 2013. – С. 136
21
Они используются для подготовки исходной информации,
необходимой для составления основных бюджетов и обработки итоговой
информации в них, более чёткого учёта местного налогообложения, более
точного определения целевых показателей и нормативов финансового
планирования. Подробная характеристика видов бюджета представлена
приложении4.Проанализировав виды бюджетов, можно заметить, что при
бюджетировании только составив бюджеты одной группы, можно
приступать к составлению бюджетов другой группы. Соответственно все
бюджеты непосредственно связаны между собой и необходимы для
составления генерального бюджета организации.
Бюджеты могут разрабатываться на годовой основе (с разбивкой по
отдельным периодам) или на основе непрерывного планирования, которое
предполагает, что в течение первого квартала уточняется смета второго
квартала и составляется смета на первый квартал следующего года, то есть
бюджет перманентно проецируется на год вперёд.
Кроме того, бюджеты можно разделить на краткосрочные и
долгосрочные. Зачастую в компании долгосрочное и краткосрочное
бюджетирование объединяются в единый процесс.
В этом случае краткосрочный бюджет составляется в рамках
разработанного долгосрочного и поддерживает его, а долгосрочный
уточняется по прошествии каждого периода краткосрочного планирования и
как бы «прокатывается» вперед еще на один период. Причем краткосрочный
бюджет, как правило, несет гораздо больше контрольных функций, нежели
долгосрочный, который в основном служит для целей планирования
12
.
Таким образом, бюджет можно считать количественным выражением
планов, которые установлены на определенный период времени, такие как:
планы по расходам и доходам;
планы по инвестициям;
планы по использованию всевозможных ресурсов;
12
Ломинадзе А.А. О понятии и роли бюджета // Вопросы экономики и права. - 2015. - № 88. - С. 23
22
планы по движению денежных средств;
планы по привлечению новых источников финансирования.
Промежуток времени, на который разрабатывается бюджет,
называется бюджетным периодом, который определяется текущим
планированием на предприятии. Горизонт планирования (его длительность) в
свою очередь имеет непосредственную связь с горизонтом прогнозирования,
а также зависит от нестабильности внешней стороны предприятия.
Бюджетный процесс представляет собой объединение процессов,
имеющих непосредственное отношение к бюджету (имеется в виду
формирование, утверждение, а также контроль). Разрабатывается он в
соответствии с внутренним состоянием предприятия.
1.3. Принципы и подходы к правовому регулированию сметно-
бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений на
уровне региональной системы образования
Особое место в системе юридических лиц Российской Федерации
занимают учреждения. Бюджетный кодекс РФ не даёт понятие учреждение (в
том числе и понятие государственного и муниципального учреждения),
раскрывая лишь понятие казённого учреждения, как одной из
разновидностей государственных или муниципальных учреждений.
В Гражданском кодексе РФ под учреждением признается
некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления
управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого
характера. Здесь же отмечается, что «учреждение может быть создано
гражданином или юридическим лицом (речь идёт о Российской Федерации,
муниципальном образовании (государственное или муниципальное
учреждение)»
13
. По некоторым классификациям, взависимости от
учредителей, государственные и муниципальные учреждения относят к
публичным учреждениям. А созданные юридическими илифизическими
лицами – к частным.
13
Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (действующая
редакция, 2016). – Ст. 120 // Справочно-правовая система Консультант Плюс
23
Государственные и муниципальные учреждения могут быть созданы
только одним публично-правовым образованием, поэтому невозможно
существование государственно-муниципального учреждения, как и
государственного учреждения, созданного совместно Российской
Федерацией и субъектом Российской Федерации. Также законодательство не
допускает создание смешанных типов учреждений: автономно-бюджетного,
либо частно-автономного
14
.
Особый интерес представляют финансовые аспекты деятельности
созданной системы государственных (муниципальных) учреждений. Именно
данная сторона особо учитывалась законодателем при проведении реформы
государственных (муниципальных)учреждений, поскольку, как отмечают
многие исследователи, «…доставшаяся в наследство от советского периода
истории система государственных учреждений требовала существенных
затрат на своё содержание. При этом данные затраты и качество
предоставляемых услуг не составляли взаимосвязанных категорий»
15
.
Обеспечение автономии государственных учреждений является одним
из ключевых направлений политики и стратегии развития системы
некоммерческих организаций. Бюджетные и автономные государственные
учреждения получили, согласно нововведениям законодательства, широкие
возможности осуществления самостоятельности функционирования и,
прежде всего, в области финансовой деятельности организаций. Это касается
как путей получения денежных средств, так и путей их использования
16
.
Сравнив виды государственных (муниципальных) учреждений с
различным финансово-правовым статусом (автономные, бюджетные и
казённые учреждения) с ранее закреплённым в законодательстве, можно
отметить, что казённые учреждения наиболее приближены к
существовавшим ранее государственным (муниципальным) бюджетным
14
Кирилловых А.А. О правовых аспектах статуса учреждений в реформе бюджетной сферы // Финансовое
право. – 2013. – № 9. – С. 29
15
Там же. – С. 30
16
Писарева Е.Г. Роль и содержание финансового контроля в области финансовой деятельности
государственных учреждений // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. – 2014. – № 4. – С. 167
24
учреждениям с дополнительным ограничением – зачисление всех доходов,
полученных от внебюджетной деятельности, в соответствующий бюджет, а
финансирование его осуществляется в режиме сметно-бюджетного
финансирования.
В то время как финансовыми источниками обеспечения деятельности
бюджетных учреждений с расширенным объёмом прав и автономных
учреждений могут быть как бюджетные средства в форме субсидий из
бюджета в соответствии с заданием учредителя и на содержание имущества,
таки доходы названных учреждений от осуществления деятельности,
связанной с выполнением работ, оказанием услуг. У автономных и
бюджетных учреждений, доходы поступают в их самостоятельное
распоряжение, в то время как у казённых учреждений зачисляются в
бюджет
17
.
Бюджетные учреждения с расширенным объёмом полномочий
приближаются к порядку финансирования автономных учреждений, за
исключением выделения последним средств на развитие (в виде субсидий на
иные цели), а также субсидий на осуществление капитальных вложений в
объекты капитального строительства государственной
(муниципальной)собственности и приобретение объектов недвижимого
имущества в государственную (муниципальную) собственность.
Как отмечает В.А. Яговкина, все типы государственных (автономных)
учреждений оказывают услуги в пределах заданий за счёт бюджетных
средств, однако полностью осуществлять содержание учреждения публично-
правовое образование будет только по отношению к казённым учреждениям,
а бюджетные и автономные –должны получить средства на реализацию
выполнения задания и на содержание закреплённого за ним имущества, а
остальное зарабатывать сами в пределах выполнения своих функций
18
. Что
17
Писарева Е.Г. Роль и содержание финансового контроля в области финансовой деятельности
государственных учреждений // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. – 2014. – № 4. – С. 168
18
Яговкина В.А. Финансы государственных и муниципальных учреждений как децентрализованные
публичные
25
же касается особенностей использования полученных доходов, то
автономные и бюджетные учреждения должны получать предварительное
разрешение на совершение крупных сделок.
Таким образом, государственные(муниципальные) учреждения
претерпели за последние годы значительные изменения в результате
реформирования бюджетного сектора, которое проходило в несколько этапов
(начиная с 2006 г.). Реализация норм Федерального закона № 83-ФЗ
19
позволяет сместить акценты, и бюджетные средства должны расходоваться
на то, чтобы обеспечить потребителю право на получение бесплатной (либо
частично платной) услуги необходимого качества.
Обратимся к оценке качества правового обеспечения реализации
конституционных гарантий доступности и получения бесплатного
дошкольного образования, установленных Конституцией Российской
Федерации
20
. Для этого нормативные правовые акты, регулирующие вопросы
предоставления и финансового обеспечения услуг дошкольного образования,
проанализируем в разрезе следующих направлений
21
:
- четкость разграничения полномочий по оказанию и финансовому
обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного
образования.
- однозначность определения содержания государственной услуги в
сфере дошкольного образования;
- регламентация финансового обеспечения государственных
(муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, учет его
специфики при финансировании;
фонды // Финансовое право. – 2014. –№ 1. – С. 7
19
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений» (действующая редакция, 2016) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс
20
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от
30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). – п. 2. – Ст. 43 // Справочно-
правовая система Консультант Плюс
21
Погорелова М. Я.Бухгалтерский (финансовый) учет: Теория и практика: учеб.пособие. - М.: ИЦ РИОР:
НИЦ ИНФРА-М, 2013. – С. 189
26
- четкость в определении целей и задач развития дошкольного
образования как основы для оценки результативности расходов бюджетов на
оказание государственных (муниципальных) услуг в этой сфере.
Разграничение полномочий по оказанию и финансовому обеспечению
государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования
осуществляется на основании федеральных законов: № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»
22
, № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
23
и № 273-ФЗ «Об образовании в
Российской Федерации»
24
. Проведенный анализ данных законодательных
актов позволяет сказать, что обеспечение реализации государственных
гарантий в сфере дошкольного образование относится к полномочиям
субъектов Российской Федерации, непосредственно оказание этих услуг - к
полномочиям муниципальных образований, при этом полномочия по
финансовому обеспечению закреплены и за органами государственной
власти субъектов федерации, и за органами местного самоуправления
муниципальных районов и городских округов.
В тоже время содержание полномочий регламентируется
недостаточно четко, так как отсутствует определение, что именно
включается в «организацию предоставления общедоступного и бесплатного
образования», осуществление каких именно затрат и в каком объеме влечет
такая организация
25
.Разграничение бюджетных полномочий в части,
касающейся финансового обеспечения государственных (муниципальных)
22
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-
ФЗ (действующая редакция, 2016) // Справочно-правовая система Консультант Плюс
23
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (действующая редакция, 2016)// Справочно-правовая система
Консультант Плюс
24
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 N 273-ФЗ (действующая
редакция, 2016)// Справочно-правовая система Консультант Плюс
25
Полещук Т. А.Бухгалтерский учет в бюджетных организациях: учеб.пособие. - М.: Вузовский учебник:
ИНФРА-М, 2014. – С. 72
27
услуг в сфере дошкольного образования, представлено в приложении 5.И
Российская Федерация, и ее субъекты принимают законы и иные
нормативные правовые акты в сфере образования, однако четко их
компетенция в этой сфере не разграничена. Поскольку это предмет
совместного ведения, то субъекты Российской Федерации вправе
регулировать любые вопросы в сфере образования, не урегулированные или
прямо не изъятые из их компетенции федеральным законодательством.
Кроме того, законы субъектов Российской Федерации не должны
противоречить федеральным законам, т.е. Федеральному закону «Об
образовании в Российской Федерации».Субъекты Российской Федерации, в
частности, не имеют права утверждать требования к условиям реализации
или к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного
образования. Не вправе субъекты Российской Федерации вторгаться и в
компетенцию органов местного самоуправления в сфере правового
регулирования и управления образованием, в том числе регулировать
вопросы установления нормативов финансирования муниципальных
образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов.В то же
время субъекты Российской Федерации вправе передавать свои полномочия
органам местного самоуправления, предоставляя им соответствующие
финансовые ресурсы в форме субвенций. Так, например, возможна передача
полномочий по государственной поддержке негосударственных ДОУ, при
этом «субвенции на эти цели должны рассчитываться и предоставляться
отдельно».
26
Регламентация финансового обеспечения государственных
(муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования осуществляется
положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации
27
с учетом его
26
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2007 г. по делу № 4-Г06-52. //
Справочно-правовая система Консультант Плюс
27
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (действующая редакция, 2016) //
Справочно-правовая система Консультант Плюс)