58
финансирования образовательных услуг в сфере дошкольного образования,
для чего должны быть приняты соответствующие нормативные правовые
акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для
обоснованного определения нормативов финансирования требуются
соответствующие методики их расчета, что позволит повысить
обоснованность и прозрачность определения размеров субсидий,
эффективность данного инструмента финансового обеспечения
государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых по программам
дошкольного образования.
3) Государственное регулирование размера родительской платы.
Считаем, что следует использовать опыт развитых стран и советский опыт
финансового участия работодателей в финансовом обеспечении услуг в
сфере дошкольного образования. Такое участие для многих организаций
может быть выгодно в рамках предоставляемого работникам социального
пакета, особенно при массовом использовании женского труда, что
обеспечит более привлекательные условия труда (в том числе и вследствие
удобства по месту оказания услуг дошкольного образования). Для этого
целесообразно использовать такой инструмент как государственно-частное
партнёрство применительно к оказанию услуг в сфере дошкольного
образования. С использованием государственно-частного партнерства могут
реализовывать услуги в сфере дошкольного образования негосударственные
дошкольные организации и корпоративные дошкольные организации.
В отношении негосударственных дошкольных организаций может
использоваться такой инструмент как государственный социальный заказ,
гарантирующий финансовое обеспечение определенной части услуг в сфере
дошкольного образования в форме субсидий в размере, определенном по
установленным нормативам финансирования. Кроме того,
негосударственным дошкольным организациям могут предоставляться в
безвозмездное пользование помещения, а также субсидии на их содержание и
оснащение. Учитывая невозможность создания дошкольных организаций как
59
структурных подразделений коммерческих организаций, государственно-
частное партнерство может быть использовано для создания корпоративных
дошкольных организаций -структурных подразделений государственных или
муниципальных МБДОУ, на площадях, принадлежащих коммерческой
организации-работодателю.
Возможно заключение договора государственно-частного партнерства
в обеспечении оказания услуг такого структурного подразделения,
предусматривающего финансовое обеспечение оказываемых им услуг в
сфере дошкольного образования из соответствующего бюджета по
нормативам финансирования и коммерческой организацией -собственником
помещений. Преимущества для посещения таких организаций могут иметь
дети сотрудников такой коммерческой организации, однако обязательно
должны быть установлены квоты и для детей граждан, не являющихся
сотрудниками организации. Оснащение и оборудование помещений такого
структурного подразделения также может осуществляться на условиях
софинансирования сторонами государственно-частного партнерства.
Следует особо отметить, что совершенствование финансового
обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного
образования должно осуществляться с учетом их особенностей как
социально значимого блага. Это означает, что механизм финансового
обеспечения услуг в сфере дошкольного образования должен стимулировать
развитие сети и увеличение охвата детей дошкольным образованием. В связи
с этим необходимо сохранение предельной доли родительской платы за
содержание ребенка в государственном или муниципальном дошкольном
учреждении в размере 20% от общей стоимости содержания ребёнка
(определяемой по соответствующим нормативам). Следует
дифференцировать родительскую плату в зависимости от доходов семей,
предусмотрев значительное снижение платы для детей из малообеспеченных
семей. Такая дифференциация является не только возрождением
60
положительного советского опыта, но и соответствует опыту ряда
европейских развитых стран.
4) Совершенствование механизма разработки и реализации
государственных (муниципальных) программ развития дошкольного
образования. В целях повышения эффектности такого инструмента
финансового обеспечения, как государственные (муниципальные)
программы развития образования, мы предлагаем использовать программное
финансирование, во-первых, при финансировании капитальных расходов в
сфере дошкольного образования, во-вторых, в рамках финансового
обеспечения реализации программ развития государственных и
муниципальных ДОУ, в-третьих, для решения проблемы обеспечения
доступности государственных слуг в сфере дошкольного образования для
отдельных категорий детей (в частности, для детей с ограниченными
возможностями - инвалидов, детей из семей эмигрантов и т.п.), что позволит
обеспечить адресность выделения бюджетных средств и учет специфики
программно-целевого финансирования
38
.
Мы полагаем целесообразным осуществлять выделение финансового
обеспечения реализации дошкольных общеобразовательных программ в
рамках примерной основной общеобразовательной программы дошкольного
образования и федеральных государственных требований к структуре
основной общеобразовательной программы дошкольного образования и
условиям ее реализации, вне зависимости от организационно-правовой
формыо бразовательного учреждения, реализующего программу
дошкольного образования (муниципальное (государственное) учреждение
автономное или бюджетное учреждение, негосударственное учреждение и
др.) при условии наличия лицензии.
38
Лозицкая О.И. Совершенствование финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в
сфере дошкольного образования: автореферат дис. кандидата экономических наук: 08.00.10. - М., 2014. - С.
15
61
Финансовое обеспечение государственной(муниципальной) услуги
должно производиться в этой части за счет средств субъекта Российской
Федерации. В случае реализации образовательных услуг в объеме,
предусмотренном примерной основной образовательной программой
дошкольного образования и федеральными государственными
образовательными стандартами, государственным образовательным
учреждением или частным образовательным учреждением, автономной
некоммерческой организацией средства выделяются непосредственно из
бюджета субъекта Российской Федерации в форме субсидии учреждению.
Отметим также, что понятие услуги в сфере дошкольного образования
нельзя отождествлять только с собственно образовательным процессом для
получения ребёнком определенного объема стандартных знаний и умений,
тем более, что объем услуги не эквивалентен полученным ребёнком знаниям
и умениям. Поэтому фактически в основу определения объемов финансового
обеспечения государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного
образования необходимо положить все те же производственные показатели
деятельности дошкольного учреждения: длительность пребывания ребенка,
предельная наполняемость групп, численность различных категорий
персонала, имеющаяся материальная база, то есть те показатели, которые и
раньше определяли размеры сметного финансирования учреждения
дошкольного образования
39
.
В случае же реализации указанных образовательных услуг
муниципальным образовательным учреждением, должно производиться
предоставление местному бюджету субвенции из бюджета субъекта
Российской Федерации, за счет которой автономным и бюджетным
учреждениям осуществляется выделение субсидий, а казенные учреждения
получают финансирование по смете расходов.
39
Баллаева Е. А. Проблемы развития альтернативных форм дошкольного образования // Народонаселение. -
2013. - № 1. -С. 67-68
62
5) Обеспечение реальной финансово-хозяйственной
самостоятельности образовательных организаций. Предлагаем установить
для государственных (муниципальных) учреждений право использовать в
очередном финансовом году в соответствии с планом финансово-
хозяйственной не использованные в текущем финансовом году остатки
средств субсидий на выполнение государственного (муниципального)
задания, иные цели, предоставленных государственному (муниципальному)
учреждению из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской
Федерации.
Реализация предложений по совершенствованию использования
инструментов финансового обеспечения государственных услуг позволит
повысить эффективность использования в России механизмов финансового
обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг
вследствие повышения обоснованности выбора форм и определения условий
предоставления бюджетных ассигнований на оказание услуг, а также
результативности бюджетного финансирования.
Полагаем, что дальнейшая перспектива развития бюджетных
правоотношений в сфере образования должна быть связана с развитием
большей самостоятельности органов власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления с одновременным
повышением качества управления процессами выделения и распределения
бюджетных средств.
Система финансирования дошкольных учреждений города Москва,
стимулирующая развитие сети и увеличение охвата детей дошкольным
образованием, должна основываться на следующих принципах:
1. За счёт государства (средств бюджета субъекта РФ)
финансируются образовательные услуги в объёме государственного
образовательного стандарта вне зависимости от организационной формы
дошкольного учреждения (государственное, муниципальное учреждение,
автономное учреждение, негосударственное учреждение, автономная
63
некоммерческая организация и пр.), типа и вида учреждения.Для того чтобы
организовать проведение платных услуг необходимо изучить спрос в
дополнительных образовательных услугах и определить предполагаемый
контингент обучающихся, создать условия для предоставления платных
дополнительных образовательных услуг с учетом требований по охране и
безопасности здоровья обучающихся
40
.
Органы государственной власти, планируя бюджет на очередной
период, определяют нормативную потребность в средствах на
финансирование реализации дошкольных образовательных программ. Эти
средства законодательно закрепляются за муниципалитетом для
дошкольного учреждения через объёмы субвенций. До учреждений эти
средства доводятся муниципалитетом на основе конкурса. В этой схеме
участвуют все учреждения реализующие программы дошкольного
образования и имеющие лицензию независимо от их принадлежности.
2. Финансирование социальных услуг муниципалитет
осуществляет совместно с родителями.
3. Родители оплачивают социальные услуги (в размере, не
превышающем 20% от общей стоимости содержания ребёнка в ДОУ), а
также дополнительные образовательные услуги, выходящие за рамки
государственного образовательного стандарта.
Расходы родителей дотируются за счёт средств муниципалитета,
используя заявительный порядок и систему адресной социальной помощи, а
также целевое финансирование из местного бюджета на основании
социальных программ.
4. Финансирование затрат на содержание материальной базы
осуществляет балансодержатель (собственник). Если дошкольное
учреждение находится на балансе муниципалитета, то необходимый объем
40
Шацкая Э. Ш. Теоретические аспекты финансирования образовательной системы // Educatio. - 2015. - №
4(11)-1. - C. 124
64
затрат предусматривается за счет бюджета органов местного
самоуправления.
5. Финансирование дошкольного учреждения планируется и
организуется учредителем на основе нормативов подушевого
финансирования
41
.
Таким образом, совершенствование финансового обеспечения
дошкольного образования города Москва должно основываться на
следующих направлениях:
- прозрачность финансовых потоков;
- целевой характер финансирования финансируются не затраты
учреждения как элемента сети, а образовательная услуга;
- обоснованная дифференцированная оплата родителями услуг
дошкольного учреждения, как один из элементов повышения доступности;
- возможность контроля целевого прохождения и использования
средств;
-реальная финансово-хозяйственная самостоятельность дошкольного
учреждения.
Как мы видим важным элементом финансового менеджмента в
условиях перехода к автономным учреждениям является внедрение модели
денежных потоков. Управление финансовым обеспечением системы
образования на основе данной модели позволяет:
– обеспечить финансовое равновесие образовательного учреждения в
процессе его развития. Темпы этого развития и финансовая устойчивость в
значительной мере определяются тем, насколько разные виды потоков
денежных средств синхронизированы по объемам и во времени. Высокий
уровень такой синхронизации обеспечивает существенное ускорение
реализации стратегических целей развития автономного образовательного
учреждения;
41
Антонов А.А. Современные подходы к развитию дошкольного образования // Вестник Костромского
государственного университета им. Н.А. Некрасова. -2015. - № 2. -C. 219
65
– сократить потребность автономного образовательного учреждения в
заемном капитале. Активно управляя денежными потоками, можно
обеспечить более рациональное и экономное использование собственных
финансовых ресурсов, снизить зависимость от привлекаемых кредитов.
Управление денежными потоками образовательного учреждения
должно осуществляться центрами финансовой ответственности (ЦФО),
которые формируются в рамках децентрализованной финансовой системы
образовательного учреждения по основным профилям его деятельности:
образовательная, научная, инвестиционная, финансовая.
Деятельность по управлению денежными потоками образовательного
учреждения включает:
– разработку бюджетов движения денежных средств;
– планирование и прогнозирование притоков и оттоков денежных
средств по видам деятельности образовательного учреждения;
– обеспечение достаточности денежных средств для ведения
нормальной образовательной, научной, инвестиционной и финансовой
деятельности;
– регулирование расчетов и погашения обязательств;
– оптимизацию распределения денежных средств образовательного
учреждения между различными видами деятельности.
Эффективность деятельности общеобразовательных учреждений в
условиях перехода к автономным зависит от качества управления
бюджетными и внебюджетными доходами, повышение которого обеспечит
внедрение в финансовый механизм сферы общего образования финансового
менеджмента, основанного на принципах корпоративного управления.
Кроме того нами рекомендуется в систему финансового менеджмента
образовательного учреждения включать следующие элементы: управление
бюджетными и внебюджетными доходами, привлеченными ресурсами,
размещение их в финансовые активы, бюджетирование, прогнозирование,
контроль за расходами, формирование и распределение финансового
66
результата деятельности учреждения, оптимизация налоговых и других
обязательств и платежей, управление финансовыми рисками, доходностью,
ликвидностью.
В качестве рекомендаций и современные требования к повышению
эффективности процесса бюджетирования нами предлагается модель
управления финансовыми ресурсами образовательного учреждения в
условиях повышения финансово-хозяйственной самостоятельности.
На рисунке приложения 12 приведена предлагаемая блок-схема
алгоритма функционирования финансовой системы МБДОУ Детский сад №
26 «Я и Мир» при формировании бюджета при построении бюджета с
выделением центров финансовой ответственности и доведения до них
объемов финансирования, т. е. размера прав на оплату принятых денежных
обязательств. При этом в качестве ЦФО рассматриваются все
функциональные структуры - центры доходов, центры расходов и центры
инвестиций.
На этапе формирования бюджета основой служат сметы (локальные
бюджеты функционирования) каждого ЦФО. Согласование смет
осуществляется финансовой службой по следующим параметрам:
- соответствие объемов оказываемых услуг (выполняемых работ)
планам деятельности учреждения (контрольные цифры приема, показатели
государственного задания, планы научно-технической деятельности, закупок,
ремонтно-строительных работ и т.д.);
- соответствие стоимости оказываемых услуг (выполняемых
работ) установленным расценкам и нормативам;
- обоснованность натуральных и финансовых показателей
деятельности ЦФО в сопоставлении с данными за предыдущие периоды.
После согласования и утверждения на уровне руководства финансовая
служба формирует бюджет доходов и расходов (БДР) на основе синтеза
локальных смет. Для формирования бюджета движения денежных средств
(БДДС) финансовой службой составляется план финансирования расходов
67
ЦФО с определением сроков и объемов лимитов расходов для каждого
центра. На основании составленного плана производится оценка
ликвидности МБДОУ в целом с использованием принятой модели динамики
финансовых потоков. Составление плана финансирования расходов может
представлять собой итерационный процесс, в ходе которого лимиты
расходов пересматриваются при наличии риска потери ликвидности.
Необходимость обеспечения самостоятельности ЦФО в рамках
переданных полномочий с одной стороны, и управляемости МБДОУ и
возможности быстрого реагирования на изменение внешних условий с
другой, требуют разработки мер по сбалансированности объемов
передаваемых на уровень ЦФО полномочий и сохранению на
централизованном уровне рычагов управления.
В качестве такой меры предлагается формирование резервных
фондов, управляемых руководством. Состав, структура и объемы резервных
фондов должны определяться в финансовой политике образовательного
учреждения. Так, наряду с обязательным выделением резервного фонда
управляющего совета в соответствии с объемами полномочий и финансового
обеспечения могут быть выделены резервные фонды заведующих по
направлениям их деятельности. Общий объем резервных фондов
рассчитывается на этапе формирования бюджета доходов и расходов как
разность между планируемыми поступлениями и величиной объемов
финансирования, доведенными до центров финансовой ответственности.
Планирование величины резервных фондов по периодам исполнения
бюджета (например, поквартально) осуществляется на этапе разработки
бюджета движения денежных средств.
Реализация организации финансовой структуры МБДОУ Детский сад
№ 26 «Я и Мир» при исполнении бюджета обеспечивается формализацией
процедур санкционирования расходов ЦФО в соответствии с переданными
на уровень центров полномочиями (приложение 13).