12
Рисунок 1.3 – Структура органов местного самоуправления
Другими словами, местное самоуправление – это самостоятельное и под
свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через
органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из
интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [16].
Согласно законодательства, структура органов местного самоуправления
определяется населением соответствующей территории, где образовано
муниципальное образование, на местном референдуме (в муниципальном
образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не
более 300 человек - на сходе граждан).
Важно отметить, что в случаи отсутствия инициатив со стороны
населения соответствующей территории по поводу проведения референдума,
структура органов местного самоуправления может определяться
представительным органом муниципального образования (депутатами).
Касательно сроков и численности депутатов представительного органа
МО, эти вопросы устанавливаются на основании законов субъектов РФ, на
территории которых находится МО.
Что касается финансового обеспечения деятельности органов местного
13
самоуправления, то оно осуществляется исключительно за счет собственных
доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Таким образом, можно сформулировать основные принципы местного
самоуправления, которые представлены на рисунке 1.4. [1, 5-10]
Рисунок 1.4 – Принципы местного самоуправления
Согласно определения о том что местное самоуправление – это форма
осуществления народной власти, следовательно, муниципальные выборы
депутатов и последубщее муниципальное управление являются одной из форм
осуществления народной власти.
Если рассматривать формы местного самоуправления, то, согласно
законодательства, к таким формам относятся:
– сход граждан;
– правотворческая инициатива граждан;
– территориальное общественное самоуправление;
– собрание граждан;
– опрос граждан;
– другие формы непосредственного осуществления населением местного
самоуправления и участия в его осуществлении;
– обращения граждан в органы местного самоуправления;
14
– конференция граждан (собрание делегатов);
– публичные слушания;
– местный референдум;
– муниципальные выборы [7].
Отметим, что деятельность органов государственного и муниципального
управления имеет широкие возможности для того, чтобы регулировать
общественные и правовые отношения, основываясь на установленных законом
полномочиях. Если сравнивать полномочия органов государственного
управления, то понятно, что муниципальное управление имеет более узкий
спектр полномочий и слабее ресурсы.
Однако, муниципальное управление оказывает воздействие на
деятельность муниципальных предприятий, землю, органы муниципального
управления могут регулировать процесс предоставления или непредоставления
определенных возможностей организациям, поощрять или взыскивать
(административные штрафы, административные наказания), утверждать
выдачу бесплатного жилья нуждающимся, а также, согласовывать различные
социальные пособия и т.д.
Сравнивая возможности государственных и муниципальных органов
управления, отметим, что они связаны несколькими факторами: воля, власть,
сила, материальные и иные ресурсы.
Так, волевой фактор муниципального и государственного управления
заключается в решениях, которые принимаются соответствующими органами.
Фактор власти подразумевает под собой наличие верховенства, суверенитета на
всей территории государства, в том числе и на территории соответствующего
МО.
Так, в полномочиях муниципальных органов власти находится
поддержание верховенства власти и суверенитета на местном уровне. Однако и
государственной и муниципальной власти характерна многоаспектность,
проявление которой отражается в различных организационных формах
(методах, способах, системах отношений и т.д.).
15
1.2. Нормативно - правовые основы муниципального менеджмента
Муниципальный менеджмент является одной из ключевых частей
управления обществом. Необходимость муниципального менеджмента
определена законодательно на всех уровнях. На рисунке 1.5 представлены
нормативно-правовые основы муниципального менеджмента [1-10].
Рисунок 1.5 – Нормативно-правовые основы муниципального
менеджмента
Реализация основных этапов муниципального менеджмента обусловлена
некоторой совокупностью факторов:
– преобразования всей системы управления обществом;
– дифференциация власти в зависимости о уровня управления –
децентрализация управления;
– развитие равноправия населения и усиление роли населения в
16
управлении общественными процессами – демократизация;
– повышение деловой активности местных сообществ.
Развитие муниципального менеджмента играет ключевую роль в
экономическом, социальном и политическом развитии страны. Экономическое
значение муниципального менеджмента заключается в том, что его развитие
способствует активизации деловой активности населения МО, а также,
повышению их дееспособности, и внесению весомого вклада в развитие
экономики на региональном и национальном уровнях.
Социальное значение муниципального менеджмента состоит в его
ориентации на повышение качества жизни общества соответствующего МО.
Важно отметить, что муниципальный менеджмент обеспечивает экономические
интересы общества в сферах, которые отнесены к полномочиям МО.
Если говорит о политическом значении муниципального менеджмента, то
здесь важно отметить его роль в развитии народовластия в РФ, активизации
участия населения МО в решении проблем местного значения. В данном случаи
имеем в виду прямое волеизъявление населения, а также, другие формы
активного участия населения (митинги, собрания, сход граждан, публичные
слушания, конференции и т.д.).
Муниципальный менеджмент, согласно Европейской Хартии о местном
самоуправлении, лежит в основе большинства демократических укладов. Одна
из статей Хартии гласит, что принципы муниципального менеджмента
(местного самоуправления), должен быть признан на законодательном уровне
стран, в том числе и в конституции.
Следует отметить, что в Конституции РФ находит отражение
муниципальный менеджмент, а именно в ст. 3,12,130-133 и др. Так,
муниципальному менеджменту как основе власти народа отведено весомое
место в конституционном строе РФ. В соответствии сo ст. 12 Конституции РФ,
муниципальный менеджмент, не является формой государственной власти.
Законодательство гарантирует, что муниципальный менеджмент в соответствии
со своими полномочиями, самостоятелен [1].
17
Необходимым элемент правовой основы муниципального менеджмента
являются уставы муниципальных образований. В них, согласно федерального
законодательства, а также, законодательства субъектов Российской Федерации,
определены организации и формы проявления муниципального менеджмента в
соответствующих муниципальных образованиях.
Также, в уставах МО определены их территориальная, финансово-
экономическая основы, а также они содержат другие положения об
организации муниципального менеджмента, о компетенции и порядке
деятельности органов и должностных лиц муниципального менеджмента.
Необходимость появления в законодательстве субъектов РФ такого
нормативно-правового документа как устав МО, объясняется признанием
Конституцией РФ местных органов управления как обособленных участников в
системе государственного управления. Также как было отмечено, на
законодательном уровне предопределена самостоятельность волеизъявления
населения при решении вопросов, связанных с удовлетворением
экономических интересов общества.
Так, каждое муниципальное образование (МО) имеет свой устав.
Согласно 131-ФЗ от 06.10.2003 (ред. от 30.10.2017), в уставе МО определены
следующие ключевые вопросы:
– наименование МО;
– перечень вопросов, являющихся предметом экономических интересов
общества;
– участие населения в решении вопросов, являющихся предметом
экономических интересов общества, а именно, формы участия, порядок участия
и гарантии защиты;
– структура и порядок функционирования органом муниципального
менеджмента;
– структура (наименование, полномочия, должностные лица) выборных и
прочих органов и представителей муниципального менеджмента;
– виды нормативных документов (правовых актов): порядок принятия,
18
издания, официального опубликования, вступление в силу;
– сроки полномочий депутатов, членов иных выборных органов
муниципального менеджмента (представительного органа МО), а также,
процедура прекращения их полномочий;
– ответственность органов муниципального менеджмента: виды
ответственности, основания наступления, основания для отзыва выборных
должностных лиц;
– вопросы, связанные с местным бюджетом: процедура рассмотрения и
принятия проекта бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета,
контроль за исполнением бюджета, отчет об исполнении местного бюджета в
соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
– возможность внесения поправок в устав МО [5].
Органом, который принимает устав МО является представительный орган
МО, а в поселениях, полномочия представительного органа в которых
выполняются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.
Кроме устава на местном уровне принимаются и другое
законодательство, которое регламентирует ряд вопросов, касающихся
организации и непосредственной деятельности муниципального менеджмента:
– регламенты представительных органов;
– положения о территориальном общественном самоуправлении и д.р.
Важно отметить, что каждый регион Российской Федерации имеет свои
особенности в структуре органом местного самоуправления, а также,
полномочий по удовлетворению экономических интересов общества.
Предметом исследования особенностей муниципального менеджмента
являются органы местного самоуправления муниципальных образований
Республики Крым.
Отправной точкой для формирования системы российского местного
самоуправления в Республики Крым стал момент принятия Республики Крым в
состав Российской Федерации. Согласно подписанных документов между РФ и
Республикой Крым (договор от 18 марта 2014г. «О принятии в РФ Республики
19
Крым и образовании в составе РФ новых субъектов»), по территории РК и г.
Севастополю был установлен так называемый переходной период (с
01.04.2014г. до 01.01.2015г.)[4].
Данный период распространялся, в том числе, и на реформу в органах
местного самоуправления. В этот период все разногласия и противоречия в
законодательстве решались в плоскости судебной практики.
Приведение в соответствие с российским законодательством местного
самоуправления Республики Крым было обеспечено объемным нормативно-
правовым регулированием как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Так, на региональном уровне – это конституция РК, в которой регулирование
местных органов власти предусмотрено ч. 2 ст. 2, ч. 3 ст. 7, ст. 8, ч. 3 ст. 12, ч. 2
ст. 17, ч. 2 ст. 25, ст. 26, ч. 2 ст. 33, ч. 2 ст. 39, ч. 4 ст. 61, п. 11 ч. 1 ст. 64, п. 14
ст. 75, п. 2 ч. 1 ст. 76, п. 9 ст. 83, ст. 88-92 .
Среди основных нормативо-правовых документов, регулирующих
деятельность органов местного самоуправления в Республике Крым, важно
выделить следующие региональные законы:
– закон РК «Об основах местного самоуправления в Республике Крым»;
– закон РК «Об установлении границ муниципальных образований и
статусе муниципальных образований в Республике Крым»;
– закон РК «О структуре и наименовании органов местного
самоуправления в Республике Крым, численности, сроках полномочий и дате
проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных
образований первого созыва в Республике Крым»;
– закон РК «О выборах депутатов представительных органов
муниципальных образований в Республике Крым» и др.
Так, в РК, согласно Приложению к Закону Республики Крым «О
структуре и наименовании органов местного самоуправления в Республике
Крым, численности, сроках полномочий и дате проведения выборов депутатов
представительных органов муниципальных образований первого созыва в
Республике Крым» от 5 июня 2014 г. № 16-ЗРК создано 279 муниципальных
20
образований, в т.ч.: городские округа — 11, муниципальные районы — 14,
городские поселения — 4, сельские поселения — 250 [9].
Формированию новых структур муниципального менеджмента на
территории Республики Крым, предшествовала реформация существующей
системы местного самоуправления. А именно, с целью наделения городских и
сельских поселений полномочиями по решению проблем, связанных с
экономическими интересами общества (населения данной территории), а также,
обеспечение согласованности действий при принятии управленческих решений
на укрупненных территориальных муниципальных образованиях (столкновение
полномочий города и района, так как городские округа функционировали на
территориях некоторых районов).
Основной проблемой местного самоуправления в Республике Крым было
функционирование разных видов муниципальных образований на
экономически единой территории. Это приводило к торможению в социально-
экономическом развитии соответствующих муниципальных образований. В
связи с этим, в соответствии с 15- ЗРК «Об установлении границ
муниципальных образований и статусе муниципальных образований в
Республике Крым» от 05.06.2014г. были ликвидированы сельские и городские
поселения на территориях Большой Ялты, Судака, Евпатории, Алушты,
Феодосии, Симферополя, Армянска и созданы городские округа [8].
Согласно федерального конституционного закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ
(ред. от 29.07.2017) «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и
образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики
Крым и города федерального значения Севастополя», местное самоуправление
на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя
осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о
местном самоуправлении с учетом особенностей, установленных для городов
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также в соответствии с
нормативными правовыми актами Республики Крым и города федерального
значения Севастополя [4].
21
Правовой основой муниципального менеджмента в Республике Крым
является Закон Республики Крым от 21 августа 2014 г. № 54-ЗРК «Об основах
местного самоуправления в Республике Крым». Данный документ принят
08.08.2014г. Государственным Советом Российской Федерации и определяет
принципы организации муниципального менеджмента в Республике Крым [7].
Так, законом Республики Крым №54–ЗРК от 21.08.2014г. предусмотрено
регулирование следующих процессов:
– установления и изменения территорий (границ муниципальных
образований);
– присвоение отвечающим требованиям территориям статус МО;
– требования и регламент проведения муниципальных выборов;
– установление наименования следующих субъектов муниципального
менеджмента: представительного органа, главы муниципального образования,
исполнительно-распорядительного органа (местной администрации);
– регламентация расходов местного бюджета для удовлетворения
экономических интересов общества.
В целях удовлетворения экономических интересов некоторых категорий
граждан, 22.12.2016г. Государственным Советом Республики Крым был принят
закон «О наделении органов местного самоуправления муниципальных
образований в Республике Крым отдельными государственными полномочиями
Российской Федерации, переданными для осуществления органам
государственной власти Республики Крым, по обеспечению жилыми
помещениями отдельных категорий граждан» [10]. Целью принятия указанного
закона является обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий
граждан за счет средств федерального бюджета.
С принятием данного закона органы местного самоуправления
муниципальных образований в Республике Крым наделяются отдельными
государственными полномочиями Российской Федерации по обеспечению
определенных категорий граждан жилыми помещениями в соответствии с
федеральным законодательством.