62
автономного округа законами Ханты-Мансийского автономного округа — Югры
«О внесении изменений в закон Ханты-Мансийского автономного округа —
Югры «О бюджете Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на 2016
год» от 27 апреля 2016 № 34-оз и от 7 сентября 2016 № 63-оз внесены изменения,
в соответствии с которыми доходы и расходы увеличены на 12 788,7 млн. рублей,
а также внесены изменения в источники финансирования дефицита бюджета
автономного округа. Дополнительные доходы бюджета автономного округа
направлены на приоритетные мероприятия государственных программ
автономного округа. Верхний предел государственного долга автономного
округа на 1 января 2017 года уменьшен за счет остатков средств бюджета
автономного округа, сложившихся на начало текущего года на 12 879,9 млн.
рублей и составил 18 432,8 млн. рублей, или 10,1% от доходов бюджета
автономного округа без учета безвозмездных поступлений.
2.3. Основные проблемы финансово-бюджетной политики и налоговой
системы на региональном уровне.
Повышение качества финансового управления в субъектах РФ является
важной задачей роста бюджетной обеспеченности жителей регионов и роста
эффективности использования государственных и муниципальных бюджетных
ресурсов. Система организации и управления региональными бюджетными
ресурсами имеет пока много недостатков и проблемных вопросов,
которые решаются по мере их возникновения как традиционными оперативными
и законодательными методами, так и путем разработки и реализации
соответствующих целевых программ. Основными проблемами в сфере
управления региональными финансами являются:
- повышение рисков несбалансированности бюджетов субъектов РФ и
местных бюджетов;
- несвоевременное осуществление или осуществление не в полном объеме
полномочий, закрепленных законодательством РФ за органами государственной
власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
- увеличение просроченной кредиторской задолженности в субъектах РФ;
63
- снижение качества управления региональными и муниципальными
финансами;
- рост нарушений бюджетного законодательства.
Помимо этих проблем субъекты РФ и муниципалитеты испытывают
некоторые сложности с реформированием бюджетной сети, модернизацией
системы межбюджетных отношений, реализацией программного
бюджетирования и решением ряда других бюджетных вопросов.
В настоящий момент в стране принята и реализуется Государственная
программа «Создание условий для эффективного и ответственного управления
региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости
бюджетов субъектов Российской Федерации». Эта программа предусматривает
проведение комплекса поэтапных работ (первый этап 2013 - 2015
годы, второй этап 2016 - 2020 годы), нацеленных на создание эффективной
системы государственного финансового менеджмента в субъектах РФ.
Целевыми индикаторами и их конкретными численными параметрами
установлены такие показатели, которые в основном отвечают требованиям
ориентации на рост эффективности регионального государственного
финансового менеджмента и повышение эффективности
использования региональных бюджетных ресурсов. Всего утверждено 6 целевых
индикаторов Государственной программы и их численных величин по двум
этапам реализации программных мероприятий.
Первый индикатор - снижение количества субъектов РФ, в которых
расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за
исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам РФ из
Инвестиционного фонда РФ субсидий) превышает 60 процентов, на первом
этапе (2013 - 2015 годы) до 6 регионов, на втором этапе (2016 - 2020 годы) - до 3
регионов.
Данный индикатор ориентирован на сокращение количества
высокодотационных субъектов РФ и нацелен на необходимый рост собственной
налогооблагаемой базы прежде всего слабо развивающихся территорий. Целевое
64
значение данного показателя во временных
рамках установлено в реально достижимых пределах, так как с 2005 по 2011 годы
количество таких субъектов РФ сократилось с 11-ти до 7-ми. Но, на наш взгляд,
только данный показатель не в полной мере отражает как количественный, так и
качественный состав изменения состояния
дотационных регионов. Например, за этот же промежуток времени количество
дотационных регионов, у которых доля межбюджетных трансфертов в доходах
ниже 5 процентов сократилась с 9-ти до 3-х. Количество субсидий из
федерального бюджета бюджетам субъектов РФ увеличилось
с 62-х до 107-ми. Отчасти это оправдано передачей полномочий, а,
следовательно, и бюджетных ресурсов (субвенций, субсидий) с федерального на
региональный уровень. Но данную передачу полномочий следовало бы
подкрепить передачей соответствующей налогооблагаемой базы для
субъектов РФ, чтобы не повышать зависимость регионов от федерального центра
и не делать такую сложную систему межбюджетных отношений. Поэтому только
один данный индикатор не может характеризовать всю палитру проблемных
вопросов степени дотационности субъектов РФ.
Определенные изменения в логику обобщения данного показателя вносит
введение в хозяйственную практику механизма налогообложения
консолидированной группы налогоплательщиков. Введение с 2012 года такой
практики призвано не только упростить контроль за трансфертным
ценообразованием внутри холдингов и корпораций, но и обеспечить
объективное распределение налога на прибыль огромных корпораций по
территории страны. Это приведет к определенному экономическому
выравниванию субъектов РФ и сокращению необходимых объемов
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для территорий.
Поэтому в комплекс программных целевых индикаторов следует вводить
элементы смежных воздействующих на них системных изменений, например,
таких как система налогообложения. При этом для данной системы
целесообразно также устанавливать целевые индикаторы, например – за счет
65
модернизации системы налогообложения к 2015 году сократить на 20 процентов
объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Подчеркнутое
обстоятельство характеризует определенное отсутствие комплексности в
принятой Государственной программе. Программе следует придать
комплексный характер, включить в ее содержании весь комплекс мероприятий,
затрагивающих повышение качества регионального государственного
финансового менеджмента.
Второй индикатор включает снижение доли просроченной кредиторской
задолженности в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ на
первом этапе (2013 - 2015 годы) до 0,19 процента, на втором этапе (2016 - 2020
годы) - до 0,1 процента. Данный показатель характеризует
качество соблюдения финансовой дисциплины и отражает своевременность
кассового исполнения бюджетных обязательств субъектов РФ. Снижение
просроченной задолженности характеризует рост доверия со стороны
поставщиков товаров и услуг к бюджетной системе,
обеспечивающей своевременную оплату поставленной продукции для
общественного сектора. Данное обстоятельство характеризует повышение
эффективности управления региональными бюджетными ресурсами. Но
вызывает определенное сомнение установленные численные
характеристики целевых показателей, которые должны быть достигнуты к 2015
году и к 2020 году. Возможно, авторы программного документа исходили из
сохранения примерно на постоянном уровне просроченной кредиторской
задолженности на конец года от расходов всех консолидированных бюджетов
субъектов РФ до 2020 года (около 16 млрд. руб.). По прогнозам самого
Росминфина расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ с 2013 по
2020 годы вырастут примерно в два раза. Повышение в два раза эффективности
работы по сокращению просроченной кредиторской задолженности в субъектах
РФ к 2020 году является, на наш взгляд, довольно амбициозной задачей при
примерно таком же росте (два раза) всех расходов консолидированных
бюджетов регионов.
66
Третий индикатор программы представлен ростом доли расходов
консолидированных бюджетов субъектов РФ, формируемых в рамках целевых
программ на первом этапе (2013 - 2015 годы) до 55 процентов, на втором этапе
(2016 - 2020 годы) - до 75 процентов. Как известно, программноцелевой метод
бюджетного планирования и исполнения бюджетов является наиболее
перспективным и результативным способом управления государственными
средствами. В этом случае обобщение использования бюджетных ресурсов
выходит на прямую связь «расходы результат». Поэтому включение данного
индикатора в систему целевой ориентации программы является совершенно
необходимым и обоснованным обстоятельством. Но формальное рассмотрение
и отнесение бюджетных расходов к программной или непрограммной частям
региональных бюджетов не может дать всю палитру качества регионального
программноцелевого бюджетирования. Качество разработанных целевых
программ, обоснование количественных результатов их реализации, реальная
степень достижение целевых индикаторов программ за счет бюджетного
финансирования – эти обстоятельства, к сожалению, отсутствуют в оценочных
параметрах результатов программно-целевого бюджетирования. В настоящий
момент, к сожалению, как качество разработанных целевых программ на всех
уровнях управления в стране, так и их исполнение (в том числе бюджетное
финансирование) крайне низко реализуют весь потенциал программно-целевого
управления. Поэтому в систему показателей качества программно-целевого
государственного бюджетирования следует включать степень реального
финансирования целевых программ, уровень и глубину проработки мероприятий
и целей программы, качество организации программно-целевого
бюджетирования в субъектах РФ.
Четвертый индикатор программы представлен показателем «снижение
количества субъектов РФ, в которых выявлены нарушения бюджетного
законодательства». На первом этапе (2013 — 2015 годы) до 10 регионов, на
втором этапе (2016 - 2020 годы) - до 8 регионов. Такой мониторинг
нарушения требований бюджетного законодательства по субъектам РФ
67
регулярно проводится Росминфином и освещается на сайте министерства в сети
Интернет. На наш взгляд, учет только формальных нарушений требований
Бюджетного кодекса РФ, который проводится Росминфином
по субъектам РФ не отражает всей полноты нарушений и упущений в
финансовой деятельности органов государственной и муниципальной власти,
которую также выявляют и анализируют Счетная палата РФ, Росфинннадзор,
контрольно-счетные органы регионов и правоохранительные
органы. Поэтому для объективной оценки качества государственного
финансового менеджмента в субъектах РФ следует учитывать не только
результаты нарушения требований Бюджетного кодекса РФ, выявленных
Росминфином, но и финансовые нарушения в бюджетной сфере
регионов, выявленные другими контрольными и правоохранительными
органами власти.
В России пока нет единой законодательно утвержденной системы
классификации финансовых нарушений. Каждый государственный контрольный
и правоохранительный орган управления
имеет свою систему такой классификации. Росминфин фиксирует только
некоторые параметры нарушений требования Бюджетного кодекса РФ в
субъектах РФ, чего явно недостаточно для всесторонней оценки всей палитры
нарушений. Тем не менее, на наш взгляд, за основу можно
взять систему классификации финансовых нарушений, используемую Счетной
палатой РФ, на которые ориентирован перечень нарушений контрольно-счетных
органов субъектов РФ. Таким образом, все многообразие нарушений можно
свести к единой классификации и использовать в
системе оценки качества финансового менеджмента в различных субъектах РФ.
Пятый индикатор представлен показателем «темп роста расчетной
бюджетной обеспеченности по 10 наименее обеспеченным субъектам РФ
(нарастающим итогом к уровню 2012 года)». На первом этапе (2013 - 2015 годы)
до 136,2 процента, на втором этапе (2016 - 2020 годы) - до 222,7
процента. Данный индикатор ориентирован, как и первый индикатор программы,
68
на сокращение высокодотационных регионов в стране. Такой акцент
программных мероприятий подчеркивает важность выделенной проблемы,
необходимость подтягивания наименее обеспеченных регионов
к среднероссийскому уровню регионального бюджетного обеспечения. Но
вызывает сомнение точность, с которой разработчики программы установили
предел целевых показателей на планируемые годы и количество анализируемых
в процессе оценки качества регионального финансового менеджмента субъектов
РФ – ровно10.
На наш взгляд, повышение бюджетной обеспеченности
высокодотационных регионов зависит от двух основных факторов – роста
собственных доходов в субъектах РФ и величиной
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для высокодотационных
регионов. В первую очередь при анализе уровня регионального управления
следует учитывать рост собственных доходов субъектов РФ, который
обеспечивается в определенной мере качеством регионального финансового
менеджмента. В оценке следует в меньшей степени учитывать межбюджетную
трансфертную поддержку слаборазвитых территорий из федерального центра.
Оценка эффективности бюджетного регулирования в том числе и по выделению
межбюджетных трансфертов сверху приводит, к сожалению, к постоянному
привыканию получателей бюджетной поддержки к получению дотаций и не
стимулирует территории к наращиванию собственного налогового потенциала,
порождает иждивенчество.
Поэтому оценку качества регионального финансового менеджмента
следует проводить по степени увеличения бюджетной обеспеченности
слаборазвитых территорий в первую очередь за
счет роста собственного налогового потенциала субъектов РФ и в меньшей
степени за счет обобщения объемов межбюджетных трансфертов из
федерального бюджета.
Шестой индикатор программы – «увеличение количества субъектов РФ,
имеющих высокое и надлежащее качество управления региональными
69
финансами». На первом этапе (2013 — 2015 годы) до 74 регионов, на втором
этапе (2016 - 2020 годы) - до 78 регионов. Данный индикатор ориентирован на
использование методики Росминфина по оценке качества управления
региональными финансами. С середины 2013 года Росминфином утверждена
новая редакция «Методики проведения оценки результатов, достигнутых
субъектами РФ в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и
динамики данных результатов». Результаты оценки по субъектам РФ регулярно
освещаются на сайте министерства в сети Интернет.
Сейчас в программе имеется некоторое дублирование задач
отдельных индикаторов. В шестом индикаторе присутствует ряд некоторых
задач других индикаторов. Дерево целей (индикаторов) одного уровня построено
в основном исходя из практической необходимости решения особо острых
проблем и необходимости прежде всего текущего повышения качества
регионального финансового менеджмента.
В программе не затронуты в полной мере проблемы роста устойчивости
региональной бюджетной системы исходя из необходимости повышения
налогового потенциала субъектов РФ, внедрения прогрессивных
информационных технологий бюджетного планирования и кассового
обслуживания бюджетной системы, реформирования регионального
бюджетного сектора, оптимизации региональных бюджетных пропорций
накопления и потребления, установления рациональных пропорций закрепления
бюджетных ресурсов между уровнями государственного
управления. В целевой ориентации программы опущены вопросы необходимой
рационализации движения государственных денежных потоков и
эффективности процессов расчетов в региональной бюджетной системе.
Наличие встречных денежных бюджетных потоков, лишние
перераспределительные звенья и этапы перечислений средств, управление
ликвидностью бюджетных счетов должны, на наш взгляд, найти место в оценке
качества финансового государственного менеджмента субъектов РФ.
В целом, на наш взгляд, не сформирован пока целевой образ, схема
70
рациональной будущей региональной бюджетной системы страны (со своей
оптимальной структурой, параметрами, формами функционирования), к
которому следует стремиться в процессе программного преобразования
государственных финансов субъектов РФ. К этой оптимальной региональной
бюджетной системе (со своими параметрами, формами функционирования) и
должна приближаться во времени в процессе реализации программы
существующая региональная система бюджетов и бюджетных отношений в
субъектах РФ.
Выводы по второй главе: В целом по регионам, "ситуация непростая",
однако "есть возможность для положительных изменений". В правительстве
даже надеются на увеличение количества регионов-доноров. В 2016 году (без
учета Крыма и Севастополя) в РФ было 72 дотационных региона, а 11 субъектов
были "донорами" (в частности, Москва, Татарстан, ХМАО). В этом году
планируется выделять дотации 71 региону из 85, а "донорами" станут уже 14
субъектов. В 2018 году ожидается, что перестает быть дотационным еще один
неназванный регион. По данным Минфина, общий объем дотаций из
федерального бюджета в региональные в 2016 году составляет 596,1 млрд руб.,
в 2017-м — 594,7 млрд руб.
Основными проблемами в сфере управления региональными финансами
являются:
- повышение рисков несбалансированности бюджетов субъектов РФ и
местных бюджетов;
- несвоевременное осуществление или осуществление не в полном объеме
полномочий, закрепленных законодательством РФ за органами государственной
власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
- увеличение просроченной кредиторской задолженности в субъектах РФ;
- снижение качества управления региональными и муниципальными
финансами;
- рост нарушений бюджетного законодательства.
71
ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ
3.1. Пути совершенствования финансового механизма обеспечения
экономического роста Ханты-Мансийского автономного округа-Югры
Проект закона о бюджете – это ключевой документ от которого зависит
благополучие многих живущих в Югре жителей, и не только напрямую, через
выплаты зарплат и социальных пособий, но и косвенно, через отраслевые
проекты, которые реализуются в автономном округе в рамках утвержденных
государственных программ.
В предстоящий трехлетний период расходы бюджета автономного округа
больше чем доходы, но дефицит находится на безопасном уровне и покрывается
источниками, установленными законодательством.
При формировании бюджета Югры на 2017-2019 годы необходимо
исходить из осторожной оценки экономической ситуации на мировых рынках, и
выбрать на сегодняшний день наиболее взвешенный подход в планировании