22
устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может
превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на
территории муниципального образования в соответствии с федеральным
законом
19
.
Граждане Российской Федерации, место жительства которых
находится в границах муниципального образования, имеют право участвовать
в местном референдуме. Граждане Российской Федерации участвуют в
местном референдуме на основе всеобщего, равного и прямого
волеизъявления тайным голосованием.
Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также
порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются
федеральным законом и принятыми в соответствии с ним законами субъектов
Российской Федерации.
Согласно части 7 статьи 22 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-
ФЗ (ред. от 30.10.2018) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с
11.11.2018), решение, принятое на местном референдуме, подлежит
обязательному исполнению на территории муниципалитета и не нуждается в
утверждении какими-либо государственными органами, их должностными
лицами или местными органами власти. Однако организовать и провести
референдум довольно сложно, поэтому другие способы выражения воли
населения по местным вопросам встречаются чаще.
Прежде всего, это муниципальные выборы, они носят периодический
характер и являются средством избрания главных органов местного
самоуправления (обычно представительного органа и главы муниципального
образования). В отличие от референдума, в ходе выборов невозможно
напрямую принимать определенные решения, которые определяют жизнь
местного населения во время выборов, но именно выборы определяют тех
19
Бычкова Е.И. Население как важнейший субъект муниципального правотворчества // Государственная
власть и местное самоуправление. 2016. N 8. С. 41 - 43.
23
должностных лиц, которые будут принимать и применять эти решения на
постоянной основе.
Муниципальные выборы проводятся с целью избрания депутатов,
членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных
лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании.
В соответствии с типами избирательных систем, установленных
законодательством субъекта Российской Федерации, устав муниципального
образования определяет избирательную систему, которая используется при
муниципальных выборах в муниципальном образовании. Результаты
муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию.
Эффективным средством контроля над населением для уже избранных
должностных лиц местного самоуправления является наличие другой формы
прямого выражения воли - голосование по отзыву депутата, члена выборного
органа местного самоуправления, избранного должностного лица местного
самоуправления
20
.
Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и
порядок отзыва этих лиц устанавливаются в основном уставом
муниципального образования. В то же время ряд вопросов регулируется
действующим федеральным и региональным законодательством.
Так, согласно части 2 статьи 24 Федерального закона от 06.10.2003 №
131-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с
11.11.2018), процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления
должна предоставить ему возможность дать избирателям объяснение
обстоятельств, выдвинутых в качестве оснований для отзыва.
20
Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти: монография / И.А. Алексеев,
Р.Э. Арутюнян, Л.Г. Берлявский и др.; под ред. И.А. Алексеева, М.И. Цапко. Москва: Проспект, 2017. 128 с.
24
В той же статье Федерального закона предусматривается, что в случае
замены всех депутатских мандатов или части депутатских мандатов в
представительном органе муниципального образования депутатами,
избранными в списках кандидатов, выдвинутых избирательными
объединениями, отзыв депутата не применяется. В этом случае функцию
контроля за действиями депутата выполняет соответствующее избирательное
объединение, эффективность которого жители муниципалитета смогут дать в
ходе последующих выборов.
Среди форм прямой демократии необходимо отдельно выделить сход
граждан, осуществляющий полномочия представительного органа
муниципального образования.
Согласно части 1 статьи 25 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-
ФЗ (ред. от 30.10.2018) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с
11.11.2018), в поселении с числом жителей, имеющих избирательное право,
более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в
соответствии с Уставом муниципального образования может проводиться
сход граждан, который разрешается с участием более половины жителей
поселка, имеющих право голоса, и осуществляет полномочия
представительного органа муниципального образования, в том числе
отнесенных к исключительной компетенции представительного органа
муниципального образования.
Порядок организации и проведения собрания граждан определяется
Уставом муниципального образования и предусматривает предварительное
уведомление жителей муниципального образования о времени и месте
проведения собрания граждан, предварительное ознакомление с проектом
муниципального правового акта и материалам по вопросам, выносимым на
решение собрания граждан, иные меры, обеспечивающие участие жителей
муниципального образования в собрании граждан.
25
Участие в сходе граждан выборных должностных лиц местного
самоуправления является обязательным. Собрание граждан возглавляет глава
муниципалитета или другое лицо, избираемое собранием граждан.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на собрании
граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними,
определенным Уставом поселения
21
.
В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом,
собрание граждан может проводиться:
1) в населенном пункте по вопросу изменения границ муниципального
района, в состав которого входит указанная местность, влекущая за собой
отнесение территории населенного пункта к территории другого населенного
пункта (муниципального района);
2) в населенном пункте, в котором полномочия представительного
органа муниципального образования осуществляются путем схода граждан,
относительно изменения границ, преобразования указанного населенного
пункта;
3) в населенном пункте, в котором полномочия представительного
органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если число
жителей поселка, имеющих право голоса, будет более 100 человек, на
формирование представительный орган поселения, его численности и сроке
полномочий;
4) в поселении, в котором полномочия представительного органа
муниципального образования осуществляются собранием граждан, по вопросу
введения и применения самостоятельного налогообложения граждан;
4.1) в населенном пункте, входящем в состав поселения,
внутригородской территории, внутригородской территории города
21
Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) (Беликов П.П., Гребенникова А.А., Зюзин
С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Свищева В.А., ишелова С.А.) (под ред. Л.П. Жуковской) (Подготовлен для
системы КонсультантПлюс, 2015)
26
федерального значения, городского округа или расположенной на
межпоселковой территории в границах муниципального района относительно
введения и использования средств самостоятельного налогообложения
граждан на территории этого населенного пункта;
5) в населенном пункте, расположенном на межпоселковой территории,
с целью продвижения инициативы населения по вопросам, связанным с
организацией и осуществлением местного самоуправления;
6) в населенном пункте, расположенном на территории с низкой
плотностью сельского населения или в отдаленном районе, если население
сельского поселения составляет не более 100 человек, относительно вопроса
упразднения поселения;
7) в сельском поселении относительно выдвижения кандидатуры
старосты сельского поселения, а также относительно досрочного прекращения
полномочий главы сельского поселения.
В сельском поселении также может проводиться сход граждан с целью
выдвижения кандидатов в состав конкурсной комиссии при проведении
конкурса на замещение должности муниципальной службы в случаях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации о
муниципальной службе
22
.
Однако не все формы прямого выражения будут включать
непосредственное местное принятие решений. В некоторых случаях они
обеспечивают участие граждан в обсуждении решений органов местного
самоуправления, помогая последним в их нормативной деятельности
учитывать мнения различных социальных групп
23
.
К ним относятся законотворческая инициатива граждан, публичные
слушания, собрания граждан, конференции граждан (встречи делегатов).
22
Каткова Л.В., Телешина Н.Н. Опросы населения как инновационная форма участия граждан в
осуществлении местного самоуправления (на примере округа Муром Владимирской области) //
Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 6. С. 40 - 45.
23
Шугрина Е.С. Гарантии выявления и учета мнения населения в местном самоуправлении / Е.С. Шугрина //
Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 16. – С.25.
27
Правотворческая инициатива граждан - предложение группы граждан о
принятии муниципального правового акта. Инициативная группа граждан,
имеющих избирательное право в порядке, установленном нормативным
правовым актом представительного органа муниципального образования,
может выступать с правотворческой инициативой
24
.
Минимальное количество инициативной группы граждан
устанавливается нормативно-правовым актом представительного органа
муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей
муниципального образования, имеющих право голоса.
Проект муниципального правового акта, представленный в порядке
реализации законотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному
рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом
местного самоуправления, в компетенцию которого входит принятие
соответствующего акта в течение трех месяцев со дня его внесения.
В случае принятия муниципального правового акта, проект которого
сделан при осуществлении законотворческой инициативы граждан, в пределах
компетенции коллегиального органа местного самоуправления, проект должен
быть рассмотрен на открытом заседании этого органа.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения
проекта муниципального правового акта, внесенного в качестве реализации
правотворческой инициативы граждан, должно быть официально письменно
доведено до сведения инициативной группы граждан, которая его внесла.
Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов
относительно местного значения с участием жителей муниципального
образования представительным органом муниципального образования могут
быть проведены публичные слушания главы муниципального образования.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения,
представительного органа муниципального образования, главы
24
Винник Н.В. Правотворческая инициатива и опрос граждан как формы участия населения в осуществлении
местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 10. С. 43 - 45.
28
муниципального образования или главы местной администрации,
осуществляющих свои полномочия на основании договора. Так в соответствии
с Апелляционным определением Судебной коллегии по административным
делам Верховного Суда РФ от 28.03.2018 N 66-АПГ18-2 оставлено без
изменения решения Иркутского областного суда от 19.10.2017, которым
отказано в удовлетворении административного иска об оспаривании Закона
Иркутской области от 10.12.2014 N 149-ОЗ "О преобразовании
муниципальных образований Ангарского района Иркутской области"
25
.
Общественные слушания, проводимые по инициативе населения или
представительного органа муниципального образования, назначаются
представительным органом муниципального образования и по инициативе
главы муниципального образования или главы местной администрации,
осуществляющей свои полномочия на основании контракта - главой
муниципального образования.
Порядок организации и проведения общественных слушаний
определяется Уставом муниципального образования и (или) нормативно-
правовыми актами представительного органа муниципального образования и
предусматривает предварительное уведомление жителей муниципального
образования о времени и месте проведения публичных слушаний,
предварительном уведомлении, ознакомление с проектом муниципального
правового акта, иными мерами, предусматривающими участие в
общественных слушаниях жителей муниципального образования, публикация
результатов общественных слушаний, в том числе мотивированное
обоснование принятых решений.
В поселении, в котором полномочия представительного органа
муниципалитета осуществляются собранием граждан, публичные слушания и
общественные обсуждения не могут проводиться по проектам муниципальных
25
Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от
28.03.2018 N 66-АПГ18-2 [Электронный ресурс].-URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online (дата
обращения 21.04.2019)
29
правовых актов и вопросам, по которым решения принимаются собранием
граждан
26
.
Другая форма участия населения в осуществлении местного
самоуправления - собрание (конференция) граждан, используется для
обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о
деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, реализация территориального общественного
самоуправления, на территории муниципального образования могут
проводиться собрания граждан.
Следует отметить, что перечень форм прямого выражения,
предусмотренный Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в редакции
от 30.10.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями, вступившими в
силу с 11.11.2018), не является исчерпывающим. Наряду с ними граждане
имеют право участвовать в осуществлении местного самоуправления в других
формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации,
федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 г.
№ 82-ФЗ
27
, предоставил право общественным объединениям участвовать в
выработке решений органов местного самоуправления при решении вопросов,
затрагивающих интересы этих объединений, но не вопросов муниципальной
политики в целом. В последние годы постоянно ведется поиск приемлемых и
удобных форм участия общественности в управлении местными и
государственными делами.
Совместная работа некоммерческого сектора в России привела к тому,
что в настоящее время федеральное законодательство устанавливает
26
Зорин А.Ю. Опросы население – перспективная форма участия населения в осуществлении местного
самоуправления//В сборнике: Молодой исследователь: вызовы и перспективы сборник статей по материалам
IV междунар. науч.-практ. конф.. 2018. С. 39-45.
27
Об общественных объединениях: федеральный закон от 19.05.1995г. №82-ФЗ // Собрание законодательства
РФ, 22.05.1995, № 21, ст. 1930 [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/
cons_doc_LAW_6693/ (Дата обращения 05.04.2019).
30
требование об обязательном участии общественности в разработке
муниципальной политики по некоторым фундаментальным направлениям
28
.
Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.10.2018)
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.11.2018), устанавливает такие
формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, как
местный референдум, муниципальные выборы, голосование об отзыве
депутата (выборного лица) и изменении границ муниципального образования,
законотворческая инициатива граждан, территориальное общественное
самоуправление, общественные слушания, собрание (конференция), опрос,
граждане.
Однако закон определяет только направления участия граждан в
осуществлении местного самоуправления и устанавливает некоторые права,
но механизмы реализации большинства из этих прав не разработаны в законе.
Следовательно, поиск и разработка таких механизмов осуществляется самим
местным сообществом.
Участие граждан в осуществлении местного самоуправления
гарантируется их конституционными правами:
- избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
- направлять индивидуальные и коллективные обращения в местные
органы власти;
- обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) местных
органов власти;
- самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы
местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления);
- самостоятельно определять структуру органов местного
самоуправления
29
.
28
Тепляков Д.О. Реальные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления//В книге:
Современное российское право: взаимодействие науки, нормотворчества и практики. Московская
юридическая неделя материалы XIII Международной научно-практической конференции (Кутафинские
чтения): в 3 частях. Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА);
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова. 2018. С. 352-357.
31
Конституционный принцип самостоятельности местного
самоуправления не является однородным. В нормах Конституции Российской
Федерации получили закрепление как самостоятельность местного
самоуправления в целом (ст. 12), так и самостоятельность населения в
решении вопросов местного значения (ст. 130, 131), самостоятельность
органов местного самоуправления (ст. 132).
Пределами осуществления территориального общественного
самоуправления являются такие территории проживания граждан, как
подъезд многоквартирного жилого дома, группа жилых домов, жилой
микрорайон. Это может быть и отдельный сельский населенный пункт, не
являющийся поселением.
Данная форма прямой демократии связывается с непосредственным
совместным проживанием граждан, объединяющим их не только
территориально, но и общими проблемами жизнеобеспечения, в решении
которых жители заинтересованы. Именно живой интерес в улучшении
комфортности по месту жительства подталкивает граждан к
«самоорганизации».
Органы местного самоуправления, а также государственные органы
создают условия для реализации прав граждан на жилье, здравоохранение и
медицинское обслуживание, образование и т. д. В соответствии с законом
органы местного самоуправления могут быть наделены отдельным
государством. Полномочия по передаче материальных и финансовых
ресурсов, необходимых для их реализации.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских
поселениях и других районах с учетом исторических и других местных
традиций. Изменение границ территорий, на которых осуществляется местное
самоуправление, допускается только с учетом мнения населения
соответствующих территорий.
29
Митрохина Я.А. Иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления//В сборнике:
Социально-экономические, институционально-правовые и культурно-исторические компоненты развития
муниципальных образований Сборник трудов XV научно-практической конференции. Министерство
образования и науки Российской Федерации; Южно-Уральский государственный университет. 2018. С. 86-89.