35
6. Продление сроков
подачи заявок
Не менее чем на 7 дней до нового срока
7. Получение заказчиком
запросов от участников о
разъяснении документации
Не позднее чем за 3 дня до даты окончания срока
подачи заявок
8. Размещение
разъяснений положений
документации
В течение 2 дней со дня получения запроса
9. Рассмотрение первых
частей заявок на участие в
торгах
Не должно превышать 7 дней после даты окончания
срока подачи заявок
10. Размещение протокола
рассмотрения
Не позднее даты окончания срока рассмотрения
заявок
11. Проведение аукциона
Рабочий день по истечении 2 дней с даты окончания
рассмотрения заявок
12. Рассмотрение вторых
частей заявок
Не может превышать 3 рабочих дней с даты
размещения протокола проведения электронного
аукциона
13. Размещение протокола
подведения итогов
Не позднее рабочего дня, следующего за датой
подписания протокола
14. Направление проекта
контракта победителю
В течение 5 дней со дня размещения протокола
подведения итогов аукциона
Итого ориентировочная
продолжительность
процедуры
Не менее 24 дней
Не менее 32 дней
Обеспечение заявки при проведении электронного аукциона
30
.
Общее правило тендерного обеспечения заключается в следующем:
размер тендерного обеспечения должен составлять не менее 0,5% и не более 5%
от начальной (максимальной) цены контракта. Исключения из правила:
- если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 3 млн.
рублей, обеспечение заявки составляет 1% начальной (максимальной) цене
контракта (часть 14 статьи 44 Закона № 44-ФЗ);
- при осуществлении льготной закупки, участниками которой являются
только учреждение или предприятие уголовно-исполнительной системы,
организация инвалидов, субъект малого предпринимательства или социально
ориентированная некоммерческая организация, размер заявки не может
30
Бочкова С.С. Правовые требования к государственному контракту в сфере изменений законодательства о
государственных закупках / С.С. Бочкова // Вестник МГУПИ. - 2014. - № 52. – С. 23 – 29
36
превышать 2% от начальной (максимальной) цены договора (часть 15 статьи 44
Закона № 44-ФЗ).)
31
.
Соответственно, заказчикам следует внимательно следить за развитием
всех электронных ресурсов, чтобы всегда шагать в ногу со временем.
Итак, аукцион – оптимальный способ закупки, который обеспечивает
конкуренцию, прозрачность, экономию бюджетных средств, к тому же он
простой и понятный. Этот тезис, берущий свои корни в позиции ФАС,
разделяют многие в экспертных и властных кругах. Так, с 1 июля 2018 г.
госкомпании, работающие по либеральному закону «О закупках отдельными
видами юридических лиц» (223-ФЗ), осуществляют закупки у субъектов малого
предпринимательства (МСП) по правилам гораздо более жесткого закона «О
контрактной системе...» (44-ФЗ). По большому счету это означает перевод
госкомпаниями большей части закупок у МСП на аукционы. Однако, несмотря
на широкое использование аукционов, российская система государственных
закупок так и не стала конкурентной, понятной и удобной для бизнеса.
Экономическая теория в этом вопросе полностью совпадает со здравым
смыслом: экономисты настойчиво рекомендуют продавать на аукционе
радиочастоты, квоты на вредные выбросы, земельные участки и права на
эксплуатацию месторождений полезных ископаемых. Но вот что касается
покупки, то тут к использованию аукционов теоретики и управленцы в
развитых странах относятся скептически. Только в Великобритании и Южной
Корее аукционы изредка используются в государственных закупках (1–5%), в
остальных развитых странах их доля близка к нулю. Более того, директива ЕС
рекомендует странам-членам запрещать такие способы государственных
закупок, где единственным критерием является цена, т. е. аукционы.
В России же картина прямо противоположная – аукционы являются
бесспорным лидером среди способов государственных закупок. Их доля в
2015–2017 гг. – порядка 60% (по сумме контрактов), причем до 2013 г. была
31
Фоменко Н.М. Общая информация об электронных торговых площадках // ТЕRRА EСONOMICUS
(Экономический вестник Ростовского государственного университета). – 2012. – Т. 7. – № 2. – С. 4 – 14
37
еще больше, такой расклад в докладе ЦСР Алексея Кудрина очень удачно был
назван аукционным креном.
Однако развитые страны не спешат использовать аукционы в
государственных закупках. Собственно, суть аукциона состоит в том, что
единственным критерием является цена. При продаже все свойства и
качественные характеристики товара заданы в нем по определению, покупатель
может с ними ознакомиться – посмотреть земельный участок, произведение
искусства, «10 стульев из дворца». И цена, когда все характеристики заданы,
вполне может выступать в роли единственного критерия: предмет аукциона
достается желающему заплатить наибольшую цену, что максимизирует доходы
организатора аукциона или госбюджета.
Но если вы покупатель, то для проведения аукциона, т. е. торга по одному
критерию – цене, вам необходимо четко описать все свойства товара. Но если
товара у нет, то сделать самостоятельно это крайне сложно или даже
невозможно (неточное же описание товара – это риск получить победителем
поставщика товара некачественного, некондиционного, неподходящего и проч.,
а отказаться от заключения контракта с таким победителем аукциона
государственный заказчик не может, ФАС зорко за этим следит). Не
самостоятельно – т. е. с чьей-либо помощью, причем этот кто-то вряд ли будет
альтруистом. Применительно к условиям российского госзаказа это означает,
что заказчиков, по сути, подталкивают обращаться за помощью в составлении
технического задания и конкурсной документации к потенциальным продавцам
до проведения торгов (при этом 44-ФЗ категорически запрещает заказчику
любые консультации с поставщиком до торгов). То есть аукцион при покупке
толкает государственного заказчика либо к кулуарным договоренностям, либо к
покупке не совсем или совсем не того, что нужно бюджетному учреждению.
Это происходит в том числе из-за самой сути аукциона, который подходит для
продажи, но не подходит для закупки.
В специфических российских условиях аукционный крен сыграл злую
шутку. Значительная часть продукции отечественной промышленности
38
проигрывает китайской по цене, а западной – по качеству. Но если оценка шла
по критериям «цена – качество», у нашей продукции появлялся шанс.
Внедрение с 2006–2007 гг. аукционов в государственный заказ этот шанс у
российской промышленности отняло – либо условия описывались под
конкретного поставщика, часто известный западный бренд, либо в торгах
побеждали поставщики дешевой китайской продукции. Именно благодаря
аукционам мы отдали иностранным поставщикам рынки поставок лекарств,
медицинского оборудования и многих других товаров.
Довершается абсурдность ситуации тем, что согласно 44-ФЗ сначала
проводится аукцион, а потом комиссия рассматривает вторые части заявок. Это
делает значительное число аукционов бессмысленными: недобросовестный
заказчик может отстранить участника, действительно предложившего лучшую
цену. Но гораздо больше случаев, когда недобросовестные поставщики
используют дублеров, которые, подавая заведомо непроходные или неполные
вторые части заявок, снижают цену до минимума, отбивая охоту конкурировать
у остальных участников. Эта схема известна под названием «таран».
В целом издержки аукционного крена можно оценить в 1,5–2 трлн руб.
ежегодно, и это минимальная оценка – без учета долгосрочных издержек,
связанных с вымыванием и ликвидацией производственных МСП.
Аукционный крен не первый раз подвергается критике. Но почти все его
критики предлагают сократить использование аукционов при закупке сложных
товаров или услуг и оставить его для простых стандартных товаров. Мы же
говорим о неприменимости аукциона для закупки вообще: такую опцию надо
отменить, а заодно запретить по примеру ЕС в государственных закупках на
сумму свыше 500 000 руб. использовать способы, где единственным критерием
является цена, сохранив для закупок до 500 000 руб. возможность проведения
запросов котировок. Целесообразно, на мой взгляд, также ввести обязательство
распределять тендер между несколькими участниками для крупных закупок в
случае подачи большого числа заявок. Необходимо активнее использовать
обязательства победителей передавать часть заказа на субподряд
39
производственным МСП – это не только поддержит конкуренцию, но и сделает
бессмысленными большую часть сговоров и мошеннических схем типа
«таран».
Сократить использование как аукционов, так и закупок у единственного
поставщика можно за счет расширения использования запросов предложений
на крупные закупки, разрешения такого способа закупки, как ценовые и
конкурентные переговоры с аудио- и видеофиксацией для избежания
коррупционных рисков. Повысить свободу действий заказчика по мелким
закупкам можно, подняв их планку до 500 000 – 1 млн руб., заодно стоит
упростить процедуру и снять избыточные и бессмысленные требования к
заказчикам, включая составление планов, планов-графиков и т. п. Это позволит
сократить 900-тысячную армию закупщиков, сэкономив бюджетные средства.
Наконец, необходимо снизить входные барьеры для добросовестных
участников закупок, в первую очередь производственных МСП, отменив
требование обязательного обеспечения (банковской гарантии) для
производственных МСП, имеющих положительный опыт участия в
государственных закупках.
2.2 Способы размещения муниципального заказа и порядок их
организации
Формирование процедуры и реализации муниципального заказа можно
продемонстрировать в четырех стадиях:
— Формирование потребностей в образовании различных видах
продукции, в пределах плановых средств местного бюджета. Разделение
бюджета муниципального образования на весь грядущий год на основе заказов.
— Объединение в ведомственные заказы, учреждений бюджетной
сферы, которые проводятся на основе голосования и утверждения плана
муниципального заказа.
— Заказчиком муниципального заказа и организатором конкурсов и
40
способов размещения по каждой продукции, устанавливаются способы,
которые координируют закупки для муниципальных нужд. Такими способами
будут являться как: открытый или закрытый конкурс, биржевые торги,
электронный аукцион и т. д.
— Учет и контроль в течение года процедур муниципального заказа, а
также использование средств местного бюджета, к концу года должен быть
утвержден план муниципального заказа.
Сравнительный анализ эффективности форм проведения торгов,
определенных в Законе № 44-ФЗ можно представить в виде таблицы:
Таблица 3
Сравнительный анализ эффективности форм закупок
Факторы
Конкурс
Аукцион
Электронный
аукцион
1. Присутствие субъективной оценки со
стороны заказчика
Да
Нет
Нет
2. Возможность использования
административных ресурсов и
возможности оказывать давление на
участников
Да
Да
Нет
3. Может ли быть сговор между участ-
никами
Нет
Да
Нет
4. Может ли быть сговор между участ-
никами
Да
Да
Нет
Согласно ч. 1 ст. 24 Закона о контрактной системе
32
заказчики при
закупках используют конкурентные методы определения поставщиков
(подрядчиков, исполнителей) или совершают закупки у одного поставщика
(подрядчика, подрядчика). При этом конкурентными методами определения
поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются тендеры, аукционы,
запрос котировок и запрос предложений.
33
Спрос на электронные торги со стороны покупателей обусловлен рядом
32
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 01.05.2017) "О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // Собрание законодательства
РФ. 2013. № 14. Ст. 1652
33
Бархатов В.И. Эффективность контрактных отношений в российском корпоративном секторе / В. И.
Бархатов, И. В. Бархатов, Н. И. Кондратьев // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Экономика. – 2010. - № 4. - С. 112–118
41
факторов:
во-первых, процедура электронного аукциона в соответствии с Законом
№ 44-ФЗ - это то немногое, что сохранилось от предыдущего Федерального
закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ О размещении заказов;
во-вторых, подчеркиваются ограничения, налагаемые Законом № 44-ФЗ
на запрос котировок и "прямые" закупки, которые в целом составляют не более
15% годового требования, в пользу процедуры торгов;
в-третьих, оптимальное соотношение затраченного времени и объема
документарных работ на электронном аукционе
34
.
Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на изменения, которые
коснутся электронного аукциона, а именно основы выбора метода, процедуры и
сроков
35
.
Обязанность проведения электронного аукциона ограничена аукционным
списком, который утвержден Постановлением Правительства Российской
Федерации от 31.10.2013 № 2019-Р (вступил в силу с 1 января 2014 года). При
этом региональные власти имеют право устанавливать дополнительные
перечни товаров, работ и услуг, приобретаемых через электронный аукцион
36
.
Поэтому, при планировании закупок на 2016 год, клиенты имеют
возможность определить способ закупки. Заказчик имеет право проводить
электронный аукцион в отношении тех товаров, работ и услуг, которые не
включены в эти списки
37
.
Аукционный список содержит ряд исключений, дублирующих случаи,
предусмотренные законом № 94-ФЗ О размещении заказов.
При проведении электронного аукциона к документам предъявляются
определенные требования: все документы и сведения, связанные с электронным
34
Кандыбко, Н.В. Эффективные методы управления государственными закупками / Н.В. Кандыбко // Вестник
МГОУ. Серия «Экономика». 2011. № 3. – С. 4 – 9
35
Медведева Н.Г. Проблемы правового обеспечения сферы управления государственными и муниципальными
закупками // Международный научный журнал «Инновационная наука». 2015. - №5.
36
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд: вводный комментарий/ под. ред. А. А. Храмкиной. – Новосибирск, 2013. – 322 с
37
Лапин А.В. Подходы к оценке эффективности контрактной системы в сфере государственных и
муниципальных закупок // Бизнес. Образование. Право. Вестник волгоградского института бизнеса. 2016.
февраль № 1 (34). – С. 30 – 40
42
аукционом, направляются или размещаются исключительно в виде
электронных документов, в том числе государственного контракта. При обмене
такими электронными документами следует использовать только усиленную
электронную подпись (далее - УЭП)
38
.
В соответствии с переходными положениями Закона № 44-ФЗ (часть 10
ст. 112) с 1 января 2014 года по дату начала деятельности операторов
электронных площадок, прошедших новый отбор, предусмотренный Законом
№ 44-ФЗ, электронные аукционы проводятся на ранее выбранных электронных
площадках.
Постановление Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 №
236-р от 1 октября 2010 года для всех потребителей в Российской Федерации
были определены следующие пять операторов электронных площадок для
электронных торгов:
- Общероссийская система электронной торговли электронная торговая
площадка, принадлежащая ГУП " Агентство по государственному заказу,
инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики
Татарстан»;
- ОАО «Единая электронная торговая площадка»;
- ЗАО «Сбербанк - АСТ»;
- ЭТП ММВБ «Госзакупки»;
- ООО «РТС - тендер».
К отличительным особенностям электронного аукциона можно отнести:
- соблюдение конфиденциальности;
- «двухэтапность» процедуры рассмотрения заявок участников
39
.
38
Агарова, К.Н. Интеллектуально-аналитическая система анализа рыночного окружения на электронных
торговых площадках и поддержки принятия управленческих решений / К.Н. Агарова // Наука и бизнес. – 2014. -
№ 1. – С. 10 – 18
39
Хвалынский, Д.С. О некоторых решениях актуальных проблем публичных закупочных аукционов в России /
Д.С. Хвалынский // Актуальные проблемы экономики и права. – 2014. – № 3. – С. 5 – 15.
43
2.3 Муниципальный контракт и его роль в механизме муниципального
заказа
Муниципальный заказ считается «методом непосредственного
регулирования хозяйственных взаимосвязей»
40
. В финансовой деятельности
муниципальный порядок играет несколько основных ролей: репродуктивную,
роль ценового регулятора, стимулирующую, социальную, инновационную.
Следует выделить в муниципальном заказе факторы его развития в
муниципальном образовании. Экономический — это доход местного бюджета,
деятельность и результаты предприятия, которые получили муниципальный
заказ, деятельность органов местного самоуправления, хозяйствующих
субъектов и других форм собственности, обеспечение развития транспорта,
различных коммуникаций, связи, также экологические, такие как очистные
сооружения, предприятия по переработки отходов. Социальные факторы:
защита, обеспечение занятости населения, оказание услуг ЖКХ,
здравоохранение, обеспечение прав и свобод граждан.
Само правительство предусмотрело развитие субъектов малого
предпринимательства Российской Федерации на уровне местного само-
управления на определенной основе продукции и товаров для государственных
нужд.
Интересным подходом является рассмотрение муниципального заказа не
только как обеспечения муниципальных нужд, но и как важного инструмента
поддержки депрессивных секторов экономики, способствующего развитию
конкуренции. Кроме того, муниципальный заказ обеспечивает высокую
стабильность, гарантирует сбыт продукции, может стать важным элементом
антикризисной политики государства.
Муниципальный порядок является "методом прямого регулирования
экономических отношений". В хозяйственной деятельности муниципального
40
Подосинников ЕЮ. Экономическая эффективность регионов через сравнительный анализ реализации
Федеральной контрактной системы в ЦФО / Е.Ю. Подосинников // Актуальные проблемы социально-
гуманитарного и научно-технического знания. - 2015. - №2(5)
44
образования муниципальный заказ выполняет ряд важных функций:
- репродуктивная функция;
- функция регулирования цен;
- стимулирующая функция;
- социальная функция;
- инновационная функция
41
.
Репродуктивная роль муниципального заказа является удовлетворением
потребностей муниципального образования в товарах, работах и услугах,
необходимых для оперативного выполнения функций, возложенных на местные
органы власти.
Роль регулятора цен заключается в том, что муниципальный заказ
позволяет оказывать косвенное влияние на динамику ценообразования на
конкретные виды товаров, работ, услуг.
Стимулирующая роль муниципального заказа в целях обеспечения
расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в
размещении заказов. Увеличение видов муниципальных закупок пробуждает
рост общего спроса на товары местных производителей и оказывает
положительное влияние на отраслевую и региональную структуру экономики.
Применяя муниципальный порядок как механизм регулирования и
программирования экономики, науки и техники, государство предполагает
возможность индивидуального предпринимательства обеспечить стабильность
финансового развития, решение важных социально - экономических вопросов.
При этом под влиянием системы муниципальных заказов на экономику,
помимо стимулирующего эффекта, проявляется синергетический эффект.
Социальная роль муниципального заказа основывается на том, что он
способствует реализации социально - экономической политики страны, в том
числе вовлечению социально чувствительных слоев населения в трудовой
41
Подосинников, Е.Ю. Федеральная контрактная система: региональные аспекты внедрения (в условиях
Курской области) (научная статья) [Текст] / Е.Ю. Подосинников, А.А. Власов, Л.В. Голощапова // Auditorium.
Электронный научный журнал Курского государственного университета. 2015. № 2 (6). С. 55-59