16
контрактной системы. Данный принцип заключается в том, что контрактная си-
стема в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, преду-
смотренных Федеральным законом, которые позволяют обеспечивать государ-
ственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществле-
ния закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере
закупок
21
;
6) принцип ответственности за результативность обеспечения государ-
ственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок –
любая государственная закупка должна быть осуществлена с целью удовлетво-
рения нужд государственных и муниципальных органов. Данный принцип за-
ключается в том, что все государственные органы, учреждения и юридические
лица при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необхо-
димости достижения заданных результатов обеспечения государственных и
муниципальных нужд
22
.
В настоящее время существуют следующие способы размещения муни-
ципального заказа: конкурс (открытый, с ограниченным участием, двухэтап-
ный, закрытый, закрытый с ограниченным участием, закрытый двухэтапный);
аукцион (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион); запрос котировок;
запрос предложений.
При закрытых конкурсах и аукционах в соответствии с положениями ст.
85 и 86 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ
23
информация о за-
купках сообщается заказчиком путем направления приглашений принять уча-
стие в закрытых способах определения поставщиков (подрядчиков, исполните-
лей), документации о закупках ограниченному кругу лиц, которые соответ-
21
Павленко Ю. Ю. Муниципальный заказ и муниципальные закупки, понятия и взаимосвязь
// Студенческая наука XXI века. 2016. № 1-2 (8). С. 229.
22
Аминов И. Р., Чиглинцев Д. Е. Муниципальный заказ в Российской Федерации: проблемы
размещения и последующей реализации // В сборнике: Современные социально-
экономические процессы: проблемы, закономерности, перспективы сборник статей II Меж-
дународной научно-практической конференции: в 2 частях. 2017. С. 271.
23
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (с изм. и доп.) «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
17
ствуют требованиям, предусмотренным данным Федеральным законом, и спо-
собны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, кото-
рые являются объектами закупок
24
.
На сегодняшний день наиболее распространенной закупкой является
электронный аукцион. Заказчиком публикуется информация о проведении
электронного аукциона единой информационной системе. Все желающие ис-
полнители или подрядчики, имеющие электронную цифровую подпись и прой-
дя аккредитацию на той площадке, где будет проводиться сам аукцион, смогут
принять участие в данном аукционе
25
.
Электронный аукцион является самым эффективным способом экономии
бюджетных средств, потому как при его поредении зачастую происходит до-
статочно большое падение цены, иногда даже более 50%
26
.
1.2. Значение городского заказа в повышении эффективности
расходования бюджетных средств
Городской заказ является важным инструментом повышения эффектив-
ности расходования бюджетных средств. Муниципальный заказ является од-
ним из важнейших инструментов экономически значимых управленческих
процессов любого муниципального образования.
Работы по благоустройству территории муниципального образования, ре-
конструкция и капитальный ремонт дорог, строительство и ремонт объектов
социальной инфраструктуры, поставка горюче-смазочных материалов для му-
ниципальных нужд, переработка и утилизация бытовых отходов, содержание,
обслуживание, текущий и капитальный ремонт жилищного и нежилого муни-
ципального фонда, производство отдельных видов продукции и товаров народ-
24
Андреев Н. Ю. Государственные и муниципальные заказы в современной экономике // Ак-
туальные проблемы современной науки. 2013. № 3 (71). С. 24.
25
Латышева А. И., Ширшова А. А. Муниципальный заказ, способы размещения // В сборни-
ке: Современные проблемы развития экономики и управления в регионе материалы X Меж-
дународной научно-практической конференции. 2016. С. 388.
26
Павленко Ю. Ю. Муниципальный заказ и муниципальные закупки, понятия и взаимосвязь
// Студенческая наука XXI века. 2016. № 1-2 (8). С. 228.
18
ного потребления для муниципальных нужд (в первую очередь - для детей и
малоимущих граждан), а также оказание иных услуг, необходимых для удовле-
творения бытовых и социально-культурных потребностей населения – это все
является предметом муниципального заказа
27
.
Муниципальный заказ воспринимается, во-первых, как способ закупки
некоторых видов значимых материальных ресурсов для нужд муниципального
образования, проводимый на конкурсной основе; во-вторых, как способ оказа-
ния незначительных муниципальных услуг. Хотя было бы целесообразнее всю
продукцию и все услуги, необходимые для нужд муниципального образования,
считать муниципальным заказом. В таком случае муниципальный заказ будет
восприниматься как инструмент системы управления всеми финансовыми ре-
сурсами муниципального образования
28
.
Формирование и исполнение муниципального заказа происходит поэтап-
но (таблица 1).
Таблица 1
Этапы формирование и исполнение муниципального заказа
29
Этапы формирования и
исполнения муниципально-
го заказа
Содержание этапов формирования и испол-
нения муниципального заказа
1
2
Первый этап
Сбор заявок о потребностях бюджетных организа-
ций в различных видах продукции и услугах на
следующий финансовый год
Сбор заявок осуществляется одновременно с раз-
работкой бюджета муниципального образования
на следующий финансовый год
Второй этап
Разработка сводного плана
Третий этап
Определение заказчиков по отдельным позициям:
- кто именно;
- в какой сфере муниципальной деятельности
наделяется функциями «заказчика»;
- кто имеет право заключать муниципальные кон-
тракты с поставщиками продукции и исполнителя-
ми услуг
27
Савостьянова С. А. Правовое регулирование финансовой деятельности муниципальных
образований Российской Федерации. - М.: Юрлитинформ, 2015. – С. 60.
28
Муниципальное право Российской Федерации. / Под ред. Н. С. Бондаря. - М.: Юрайт,
2018.- С. 135.
29
Овсипян М. В. Проблемы организации государственных и муниципальных закупок //
Международный научно-исследовательский журнал. – 2017. – №9 (63) Часть 1. – С. 31.
19
Продолжение таблицы 1
1
2
Четвертый этап
Размещение муниципального заказа
Учет муниципальных заказов
Контроль исполнения муниципальных заказов
Следует учитывать, что к началу нового финансового года сводный план
муниципального заказа уже должен быть готов к утверждению
30
.
Система муниципальных заказов и закупок является важнейшим элемен-
том экономики. Консолидированные бюджетные закупки федеральных органов
власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на протяжении по-
следних лет неуклонно возрастают. В 2017 г. в Единой информационной систе-
ме (ЕИС) было размещено извещений о закупках на сумму примерно 6,5 трлн.
руб. Общий объем заключенных контрактов при этом составил 5,3 трлн. руб.,
что меньше показателя 2016 г. на 2,4 %. Экономия бюджетных средств в 2017 г.
составила 419,54 млрд. рублей, что на 12 % превышает аналогичный показатель
2016 г.
31
.
Поскольку муниципальные закупки занимают довольно значимое место в
расходной части городского бюджета, то вопросы оптимизации бюджетных
расходов системы муниципальных заказов и закупок крайне актуальны.
Бюджетное финансирование системы государственных и муниципальных
закупок направлено на решение задач социально-экономического государства.
В то же время оно позволяет увеличивать доходы бюджетов всех уровней,
обеспечивать закрепление финансово-экономических позиций регионов и му-
ниципальных образований. Таким образом, бюджетное финансирование систе-
мы государственных и муниципальных заказов представляет собой достаточно
действенный механизм поддержки хозяйствующих субъектов и одновременно
источник формирования финансовых ресурсов. Последние могут быть направ-
лены на цели развития региона или муниципального образования.
30
Савостьянова С. А. Правовое регулирование финансовой деятельности муниципальных
образований Российской Федерации. - М.: Юрлитинформ, 2015. – С. 60.
31
Результаты госзакупок в 2017 году [Электронный ресурс] : Режим доступа:
https://kb52.ru/finance-news/129-rezultaty-goszakupok-v-2017-godu.
20
В виду того, что сама система государственных и муниципальных заку-
пок в России находится в стадии своего становления, а также в связи с тем, что
единая методика оценки эффективности использования бюджетных средств в
области государственных и муниципальных закупок в настоящее время отсут-
ствует, проблема эффективности использования бюджетных средств в кон-
трактной системе приобретает особую актуальность.
Говоря об эффективности муниципального заказа, следует, прежде всего,
учитывать тот факт, что расходы бюджетов, направляемые на осуществление
муниципального заказа, включаются в более широкое понятие бюджетных рас-
ходов как таковых. Рассмотрим выявленные нами в процессе анализа литерату-
ры походы к показателям и критериям эффективности контрактной системы
финансирования.
Муниципальный заказ дожжен оцениваться в рамках бюджетного про-
граммирования. Согласно ст. 33 Бюджетного кодекса РФ, экономия расходова-
ния бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов
участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных пол-
номочий должны исходить из необходимости достижения заданных результа-
тов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) до-
стижения наилучшего результат а с использованием определенного бюджетом
объема средств (результативности)
32
. Однако, как справедливо отмечают
В. О. Индукаев и Э. Т. Ушакова
33
, постановлением Правительства РФ от
26.08.2014 № 855 была образована Правительственная комиссия по вопросам
оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов, основной за-
дачей которой является координация деятельности федеральных органов ис-
полнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской
32
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изм. и доп.) // Кон-
сультант Плюс.
33
Индукаев В. О. Эффективность государственного заказа как инструмента государственно-
го регулирования экономики / В. О. Индукаев, Э. Т. Ушакова // Науковедение. – 2017. - №2. –
С. 22.
21
Федерации по вопросам повышения качества и эффективности реализации гос-
ударственных программ Российской Федерации
34
.
Из данного документа следует, что эффективность бюджетных расходов
отождествляется с эффективностью государственных, региональных и муници-
пальных программ. В этой связи указанными авторами предлагается оценивать
бюджетную эффективность во взаимоувязке понятий муниципальная програм-
ма и муниципальный заказ
35
.
А. А. Кириллова предлагает рассматривать эффективность в совокупно-
сти показателей, с позиций бюджетной, социальной, экономической и органи-
зационной эффективности. Однако, данным автором в определенной мере раз-
работаны лишь показатели бюджетной эффективности. В частности, к ним от-
несены: показатели бюджетного эффекта и показатели затрат, обеспечивших
бюджетных эффект. Под бюджетной эффективностью указанный автор предла-
гает рассматривать относительный показатель, рассчитываемый как отношение
бюджетного эффекта, возникающего в результате реализации контрактов на за-
купку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципаль-
ных нужд, к затратам, обеспечившим получение данного эффекта
36
.
Представление А. А. Кирилловой о показателях организационной, эконо-
мической и социальной эффективности контрактной системы закупок пред-
ставляются весьма размытыми и требуют дальнейшей разработки.
Оценка эффективности деятельности заказчиков. Отдельные попытки,
направленные на разработку методик оценки бюджетной эффективности кон-
трактной системы заказов предпринимаются в некоторых регионах. Так, инте-
34
Постановление Правительства РФ от 26.08.2014 № 855 «О Правительственной комиссии
по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов» (вместе с
«Положением о Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эф-
фективности бюджетных расходов» // Консультант Плюс.
35
Индукаев В. О. Эффективность государственного заказа как инструмента государственно-
го регулирования экономики / В. О. Индукаев, Э. Т. Ушакова // Науковедение. – 2017. - №2. –
С. 22.
36
Кириллова А. А. Эффективность бюджетного финансирования системы закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Современные тех-
нологии управления. – 2014. - №7. – С. 22.
22
рес представляют разработанные на уровне регионов. Методики оценки эффек-
тивности деятельности государственных заказчиков с точки зрения эффектив-
ности, законности, дисциплины исполнения ими государственных функций по
обеспечению государственных нужд в товарах, работах, услугах. Подобные ме-
тодики, в частности, функционируют в Костромской и Мурманской областях.
Так, Правительством Костромской области «Методика оценки эффектив-
ности государственных закупок», «Методика комплексной системы оценки эф-
фективности деятельности заказчиков в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных нужд Мурманской области». Так, методика,
предложенная Правительством Костромской области
37
, позволяет провести не
только оперативную оценку эффективности отдельных закупок, но и аналити-
ческую оценку эффективности закупок в целом по заказчикам и отраслям.
Несколько иной подход использовали разработчики Мурманской обла-
сти
38
. Принцип расчета в данной методике тот же, что и в предыдущей, однако,
Правительством Мурманской области предлагается восемь коэффициентов, ко-
торые отчасти совпадают, отчасти разнятся с предыдущими показателями, к
ним отнесены: доля поступивших в уполномоченный орган заявок на закупку в
от всех запланированных закупок по плану-графику в отчетном периоде; доля
своевременно направленных заявок на закупку в уполномоченный орган; доля
заявок на закупку, согласованных уполномоченным органом без возврата на
доработку заказчику; доля положительных заключений по результатам экспер-
тиз НМЦК, проведенных уполномоченным органом; доля процедур, по кото-
рым не было решения об отмене или о внесении изменений в извещение (доку-
ментацию) после публикации закупки в ЕИС; доля процедур от общего количе-
ства проведенных уполномоченным органом процедур, по результатам которых
37
Методика оценки эффективности государственных закупок. Разработана Правительством
Костромской области [Электронный ресурс] : Режим доступа:
http://gigabaza.ru/doc/70581.html.
38
Методика комплексной системы оценки эффективности деятельности заказчиков в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Мурманской области.
Приложение к приказу Комитета государственных закупок Мурманской области от
30.03.2016 № 35 (с изм. и доп.) // Консультант Плюс.
23
возможно заключение контракта; доля проведенных уполномоченным органом
конкурентных процедур, по которым заказчику не выдано предписание кон-
трольного органа по результатам рассмотрения жалобы; доля годового объема
закупок, объявленных конкурентными способами от совокупного годового объ-
ема закупок.
Данная методика позволяет: сравнить итоговые показатели по главным
распорядителям бюджетных средств (ГРБС) и ранжировать по степени эффек-
тивности проведения закупок; выявить динамику итогового показателя по
ГРБС; выявить слабые этапы осуществления закупок в деятельности каждого
ГРБС.
Таким образом, анализ показал, что очевидной является необходимость
достижения единства в понимании сущности и способов оценки эффективности
бюджетного финансирования контрактной системы закупок, разработки еди-
ных показателей и критериев этой эффективности, формирования соответству-
ющей достоверной статистической базы, что позволит управлять процессами
обеспечения и повышения бюджетной результативности и эффективности кон-
трактной системы в единой системе координат для всех ее участников.
1.3. Нормативно-правовое регулирование системы городского заказа
Управление государственными и муниципальными заказами в Россий-
ской Федерации регламентируется единой нормативной базой, основу которой
составляют Гражданский
39
и Бюджетный
40
Кодексы Российской Федерации,
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муни-
ципальных нужд»
41
.
39
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (с изм. и
доп.).
40
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изм. и доп.).
41
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (с изм. и доп.) «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
24
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муни-
ципальных нужд» регулирует отношения, направленные на обеспечение госу-
дарственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, ре-
зультативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения
гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения кор-
рупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
В статье 24 Федерального закона о контрактной системе предусмотрена
классификация способов определения поставщиков (подрядчиков, исполните-
лей), а также регламентированы наиболее общие принципы выбора заказчиком
того или иного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Размещение заказа и определение поставщика рассматриваются как си-
нонимы и в соответствии со ст. 3 ФЗ № 44 под последним понимается совокуп-
ность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установлен-
ном комментируемым Законом, начиная с размещения извещения об осуществ-
лении закупки либо с направления приглашения принять участие в определе-
нии поставщика (подрядчика, исполнителя), и завершаются заключением кон-
тракта
42
.
В научной литературе отмечается, что при разработке Федерального за-
кона о контрактной системе «был учтен имеющийся опыт осуществления госу-
дарственных и муниципальных закупок, а также международная практика, в
том числе основные положения модельного законодательства Комиссии ООН
по праву международной торговли»
43
. Основной способ выбора исполнителя —
открытый одноэтапный конкурс, что соответствует рекомендациям
42
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (с изм. и доп.) «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
43
Андреева Л. В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования //
Законы России: опыт, анализ, практика. — 2013. — № 11. — С. 3.
25
ЮНСИТРАЛ
44
и мировой практике в целом, а электронный аукцион сохраняет-
ся только для закупок простых, типовых товаров
45
.
Отметим, что Минэкономразвития России были подготовлены Методиче-
ские разъяснения по осуществлению закупок с применением различных спосо-
бов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с Фе-
деральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ
46
.
В сопоставлении с положениями Федерального закона о размещении за-
казов новыми способами закупок являются конкурс с ограниченным участием,
двухэтапный конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый
двухэтапный конкурс, запрос предложений. Кроме того, исключены открытые
аукционы и размещение заказов на поставки биржевых товаров для государ-
ственных или муниципальных нужд на товарных биржах.
Кратко охарактеризуем каждый из способов определения поставщика
(подрядчика, исполнителя).
Положениями ГК РФ, на нормах которого согласно ч. 1 ст. 2 Федерально-
го закона о контрактной системе основывается данный закон, предусмотрено,
что торги проводятся в форме аукциона или конкурса (п. 4 ст. 447 ГК РФ
47
).
Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее вы-
сокую цену, а по конкурсу — лицо, которое по заключению конкурсной комис-
сии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия
(п. 4 ст. 447 ГК РФ).
Под конкурсом понимается «способ определения поставщика (подрядчи-
ка, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки,
предложивший лучшие условия исполнения контракта.
44
ЮНСИТРАЛ — англ. United Nations Commission on International Trade Law, UNCITRAL —
вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи ООН, созданный в 1966 г. в целях содей-
ствия развитию права международной торговли.
45
Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н.. Муниципальное право России: учебник. 3-е
изд., перераб. и доп.»: - М.: ИД «Юриспруденция», 2015. – С. 192.
46
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (с изм. и доп.) «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
47
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (с изм. и
доп.).