14
Поэтому защита прав КМНС на социально-экономическое и культурное
развитие, содействие реализации их экономических, социальных и
этнокультурных интересов в последние годы выдвинулись в России в число
важнейших направлений государственной политики.
Российская государственная политика в отношении КМНС в процессе
освоения Севера менялась - от политики невмешательства и консервации
традиционного образа жизни и хозяйственной деятельности аборигенов в
дореволюционный период, через попытку полной интеграции и модернизации
традиционной жизнедеятельности КМНС в советское время, до фактически
полного игнорирования особенностей уклада жизнедеятельности КМНС в
постсоветский период.
8
С точки зрения развития Российского государства в истории
государственной политики в отношении аборигенных народов России можно
выделить три основных этапа: имперский, советский, современный.
В имперский период российской истории наиболее значимым подходом в
развитии КМНС, являлся Устав об управлении инородцев М. М. Сперанского.
Основными достижениями Устава являлись: принцип дифференцированного
подхода к правам и обязанностям народов с различным уровнем социально-
экономического развития; принцип равенства в гражданских правах
аборигенного и русского населения при условии сохранения своеобразия
образа жизни и нравов коренного населения; впервые на уровне закона были
связаны вместе проблемы сохранения их среды обитания, а также закрепление
традиционных территорий их расселения, традиционных форм самоуправления
и организации хозяйственной деятельности. В результате такой политики к
началу XX века аборигенам Севера Российской империи удалось сберечь
этнокультурную специфику, традиционный хозяйственный уклад и социальную
организацию, что обеспечило сохранение этнической самобытности. Однако
оборотной стороной этого процесса явился тот факт, что институционализация
8
Штыров В. А.. Государственная политика в области обеспечения устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока Российской Федерации // Сборник: Современное состояние и пути развития коренных малочисленных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока РФ, М.: Издание Совета Федерации, 2012- С.10.
15
социальной защиты коренных народов находилась в зачаточном состоянии.
В советский период основным подходом в развитии коренных народов
России являлся принцип патернализма. В отношении народностей Севера
проводилась политика государственных льгот. Государство, оказывая разного
род помощь, определяло, как и в каком направлении развивать им свое
хозяйство, языковую и культурную политику, лишая тем самым,
самостоятельного выбора и личной инициативы.
Постсоветский период сопровождался в Российской Федерации
глубочайшими трансформациями всех сфер жизни и крайне драматично
отразился на коренных народах. Безработица, падение уровня жизни и бедность
были основными социальными последствиями изменений в экономической
сфере. Системные фундаментальные изменения, такие как либерализация цен,
приватизация, изменение политического устройства проходили при отсутствии,
какой бы то ни было ясной государственной политики в отношении
малочисленных народов, которые в предыдущий период находились под
абсолютным патерналистским руководством федерального центра. Вследствие
этого КМНС оказались одной из самых уязвимых групп российского населения
и чрезвычайно сильно пострадали в ходе экономических преобразований.
9
На современном этапе наиболее значимым результатом для КМНС
явилось формирование в стране условий, обеспечивающих пробуждение их
национального самосознания. Значительным достижением стало укрепление
институтов самоорганизации КМНС и их партнерства с органами власти.
Главным ориентиром государственной политики в отношении КМНС на этом
этапе был провозглашен переход от патернализма к политике партнерских
отношений, суть которых - признание за КМНС их правосубъективности,
признание их права на участие в разработке и реализации целевых
государственных программ по развитию территорий их проживания и
9
Виноградова С. Н. Формирование государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока: ретроспективный анализ. // Труды Кольского научного центра РАН. 2010. № 2. С. 131.
16
традиционного природопользования.
10
Таким образом, суть государственной политики в отношении КМНС - не
только оказывать материальную поддержку, но и способствовать созданию
правовых, экономических, финансовых и технико-технологических условий
для активизации внутреннего потенциала КМНС с целью превращения их в
реальных субъектов трудовой, экономической, политической и культурной
деятельности. Только такой подход позволит северным этносам избежать
полной ассимиляции и доказать собственную историческую состоятельность.
1.3 Нормативно-правовая база государственно поддержки коренных
малочисленных народов Севера
Российская Федерация является одним из крупнейших государств мира с
полиэтническим составом населения, обладая при этом этнической (русской) и
религиозной (православной) доминантами. Как уже было сказано ранее в
России проживают представители 193 народов (по данным Всероссийской
переписи населения 2010 года), обладающих отличительными особенностями
материальной и духовной культуры. Культурное и языковое многообразие
российских народов защищено государством. В России используется 277
языков и диалектов, в системе государственного образования используется 89
языков, из них 30 - в качестве языка обучения, 59 - в качестве предмета
изучения (2010 год).
11
В России к коренным народам отнесены коренные малочисленные
народы, проживающие на территории Севера, Сибири и Дальнего Востока
(КМНСС и ДВ), более краткое их наименование - коренные малочисленные
народы Севера - КМНС. В утвержденный перечень коренных малочисленных
10
Юдин В.И. Государственная политика РФ в отношении коренных малочисленных народов Севера на современном этапе // Власть. -
2010.- № 2. - С. 38.
11
Гребнева Н.Н. Правовые ресурсы разрешения социальных проблем коренных малочисленных народов Севера (на примере Ханты-
Мансийского автономного округа – Югры) // Северный регион: наука, образование, культура. - 2015. - Т. 1. № 2 (32). - С. 100.
17
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации включены
40 народов.
12
Не мало важным является то факт, что Российская Федерация полностью
разделяя декларируемые цели и принципы международных документов ООН и
МОТ в отношении народов, ведущих племенной и кочевой образ жизни,
принимая активное участие в проведении Международных десятилетий
коренных народов мира и других мероприятий ООН, вместе с тем остается
одной из стран до сих пор не ратифицировавшей Конвенцию МОТ № 169 «О
коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых
странах» (1989 г.) и единственной страной, не подписавшей Декларацию ООН о
правах коренных народов (2007 г.).
Конституция Российской Федерации выделяет коренные малочисленные
народы в качестве самостоятельного субъекта права, гарантируя им права в
соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного
права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69). При этом
она дает право Российской Федерации и ее субъектам защищать исконную
среду обитания и традиционный образ жизни малочисленных этнических
общностей (п. «м» ч. 1 ст. 72). Эти конституционные нормы создают важные
предпосылки для принятия нормативных правовых актов с целью защиты прав
коренных малочисленных народов.
13
Российская Федерация приняла активное участие в проведении
Международного десятилетия коренных народов мира, провозглашённого
Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1994 года, а также стала первым
государством - членом ООН, создавшим.
Национальный организационный комитет по подготовке и проведению в
Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных
народов мира.
12
Распоряжение Правительства РФ от 17.04.2006 № 536-р (ред. от 26.12.2011) «Об утверждении перечня коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»
13
Конституция Российской Федерации (с изменениями на 21 июля 2014 года)// Российская газета, 2009. - №7. - С.3.
18
В развитие вышеназванных конституционных положений в Российской
Федерации принято три специальных федеральных закона о правах коренных
малочисленных народов: от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав
коренных малочисленных народов Российской Федерации»
14
; от 20 июля 2000
года№ 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации»
15
; от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного
природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации». Конкретные правовые нормы,
регулирующие те или иные вопросы жизнедеятельности этих народов, нашли
свое отражение в Земельном, Лесном, Водном, Налоговом кодексах Российской
Федерации и в федеральных законах о животном мире, о рыболовстве и
сохранении водных биологических ресурсов, об особо охраняемых природных
территориях, об альтернативной гражданской службе, других федеральных
законах и нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.
Приняты законы и нормативные правовые акты, направленные на правовое
обеспечение жизнедеятельности коренных малочисленных народов, и на
уровне субъектов Российской Федерации.
Основы правового статуса коренных малочисленных народов Севера
составляют положения Конституции Российской Федерации (статьи 9, 69,
пункт «м» статьи 72), Концепция устойчивого развития коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской
Федерации от 4 февраля 2009 года № 132-р, Федеральный закон от 30 апреля
1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов
Российской Федерации», Единый перечень коренных малочисленных народов
Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства
14
Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации № 18, 03.05.99, ст.2208.
15
Федеральный закон от 20.06.2000 № 104-ФЗ (в ред. от 28 .12.2013 года) «Об общих принципах организации общин коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской
Федерации, № 30, 24.07.2000, ст. 3122.
19
Российской Федерации от 24 марта 2000 года № 255 , а также Перечень
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства
Российской Федерации от 17 апреля 2006 года № 536-р3.
Специфика правового статуса коренных малочисленных народов
Российской Федерации заключается в том, что лица, относящиеся к коренным
малочисленным народам, как граждане Российской Федерации, пользуются в
полной мере всеми правами и свободами человека и гражданина. В то же время
законодатель наделяет их, как представителей коренных малочисленных
народов, дополнительными коллективными и индивидуальными правами. Эти
дополнительные права выражаются, например, в том, что в политической сфере
создаются условия для более широкого участия коренных малочисленных
народов в работе органов государственной власти и местного самоуправления.
Это делается путем установления региональными законами специальных квот
представительства в законодательных (представительных) органах
государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за счет
формирования избирательных округов с меньшей численностью населения,
путем образования национальных поселений, введения должности
уполномоченного по правам коренных малочисленных народов, создания
института уполномоченных представителей при исполнительных органах
власти субъектов Российской Федерации, предоставления права
законодательной инициативы этническим объединениям и так далее.
В экономической сфере принимаются меры по развитию традиционной
хозяйственной деятельности с созданием общин и образованием территорий
традиционного природопользования, установлением особых режимов
природопользования, безвозмездного пользования земельными участками и
возобновляемыми природными ресурсами, выделением субсидий на поддержку
экономического и социального развития коренных малочисленных народов
Севера и поддержку северного оленеводства, предоставлением льгот по
20
налогообложению традиционной хозяйственной деятельности, возмещением
нанесенного ущерба и другие.
В социально-культурной сфере создаются условия для сохранения
духовных основ коренных народов с государственной поддержкой развития
родного языка и литературы, этнических средств массовой информации,
соответствующих научных исследований с введением национально-
региональных компонентов государственных образовательных стандартов,
предоставлением представителям этих народов определенных гарантий при
поступлении в высшие и средние специальные учебные заведения.
16
Вместе с тем в Российской Федерации вопросы взаимодействия
государства, бизнеса и населения на экономическом пространстве северных и
дальневосточных территорий, где в основном проживают коренные
малочисленные народы, в последние годы приобретают все большую остроту и
актуальность. При этом государства, проводящие активную социальную
политику, регулируют отношения с бизнесом через налоговое, трудовое,
природоохранное законодательство, экологическое право, предписывают ему
определенные правила поведения, а не только рассчитывают на сознательность
и благотворительность промышленных компаний. Поскольку в Конституции
Российской Федерации содержится положение о том, что Россия является
социальным государством, власть обязана создать соответствующее правовое
поле для осуществления политики, направленной, в том числе и на освоение
территорий проживания и хозяйствования малочисленных народов, при этом
соблюдая в максимальной степени интересы этих народов.
На сегодняшний день в России действует федеральная целевая программа
«Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов
России (2014-2020 годы)». Цель ее состоит в укреплении единства
многонационального народа Российской Федерации (российской нации).
16
Штыров В. А.. Государственная политика в области обеспечения устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации // Сборник: Современное состояние и пути развития коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, М.: Издание Совета Федерации, 2012- С.15
21
Достижение поставленной цели предполагает реализацию следующих
задач:
- содействие укреплению гражданского единства и гармонизации
межнациональных отношений;
- содействие этнокультурному многообразию народов России.
Предельный (прогнозный) объем финансирования программы составляет
8181,065 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета -
5996,625 млн. рублей, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и
местных бюджетов - 2184,44 млн. рублей.
17
Распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р также
утвержден Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности
коренных малочисленных народов Российской Федерации.
В то же время принципиально важными являются следующие
обстоятельства, дающие основания для сдержанной позиции во вопросу
коренных малочисленных народов Севера.
1. В местах проживания КМНС в России сложилось уникальное
сочетание уровня промышленного освоения, структуры расселения и
этнической структуры.
2. Практически нигде в мире в районах традиционного расселения
коренных народов Севера не проживает столько постоянного неаборигенного
населения, как в России. Значительную его долю составляют русские
старожилы - потомки тех, кто приехал в этот регион несколько столетий назад
и кто помогал аборигенам выживать в нелегких природно-климатических
условиях. Значительная часть старожильческого населения ведет такой же
образ жизни, как и народы Севера. Введение дополнительных прав и льгот для
коренных народов может вызвать обострение межнациональных отношений и
привести к усугублению и без того сложной социальной ситуации на Севере.
17
Федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)»,
утверждена постановлением Правительства РФ 20 августа 2013 г. № 718 // Собрание законодательства РФ. 02.09.2013. № 35. Ст. 4509.
22
3. Получение права коренных народов на землю может сформировать
группу бизнесменов из числа народов Севера, но это не является гарантией
сохранения традиционного природопользования и традиционной культуры, а,
следовательно, и самих народов как самостоятельных и самобытных этносов.
Здесь следует обратить внимание на три существенных момента.
Во-первых, получение четко зафиксированных договорами прав на
определенные территории будет означать потерю народами Севера каких-либо
прав на остальную, значительно большую часть территории. Такова, например,
практика канадскоамериканской модели развития коренных народов, где одной
из самых заинтересованных сторон в заключении инувиалуитами Западной
Арктики Канады договора о землепользовании были нефтяные компании,
которые в результате этого получили беспрепятственный доступ к богатым
нефтью территориям. В этих условиях одновременно сужается необходимая
база для сохранения традиционной культуры и соответствующей системы
жизнеобеспечения.
Во-вторых, если на выделенных для народов Севера землях окажутся
ценные минеральные ресурсы, то значительная часть земель будет
использоваться вовсе не для традиционного природопользования. Кроме того,
как показывает опыт России, большинство и из этих территорий попадут под
контроль крупного бизнеса, а народы Севера в лучшем случае будут
довольствоваться малым, как это имеет место при заключении экономических
соглашений нефтяных компаний с владельцами родовых угодий.
В-третьих, не следует исключать такой опасности, что владельцы таких
угодий, получив от нефтегазовых, или других сырьевых, компаний деньги-
подачки, станут праздными рантье без роду и племени, забывшими о
традиционных видах своей хозяйственной деятельности.
4. Политическая элита народов Севера активно выступает за
ратификацию Конвенции. Ее интерес понятен и оправдан. Но само население
ведет себя гораздо более пассивно, так как дополнительные права
предполагают не только определенные льготы, но и большую ответственность.
23
В большинстве случаев население по разным причинам не готово к такой
миссии. Например, во многих регионах практически нет инициаторов на
местах, которые взяли бы на себя хлопоты по решению тех вопросов, которые
предусмотрены последними законами РФ, имеющими прямое отношение к
жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера.
5. Не существует четких критериев этнической идентификации. После
ратификации Конвенции возникнет много проблем с определением того, кто
конкретно подпадает под ее действие. Впрочем, эта проблема и сейчас ставится
как одна из наиболее важных, когда речь идет о практической реализации
принятых федеральных законов, касающихся малочисленных народов Севера.
В России в настоящее время основным признаком, позволяющим относить себя
к КМНС, является этническое самосознание, и это очень неопределенный
показатель. Любые дополнительные права и, особенно, льготы для отдельных
народов становятся объектом интереса со стороны многих, в том числе тех, кто
к этим народам изначально отношения не имеет.
18
Таким образом, в законодательстве еще не нашли в полном объеме
отражение принципы государственного регулирования экономического
развития территорий, населенных малочисленными народами Севера. На смену
преобладавшему в дореформенный период отраслевому подходу к
государственному регулированию экономики пришел территориальный, как
более отвечающий федеративному типу государственного устройства страны и
условиям работы хозяйствующих субъектов в рыночной среде. Решение
значительной части задач по руководству экономикой передано субъектам
Российской Федерации. Вместе с тем нельзя не учитывать то, что
экономическое и правовое положение этих субъектов существенно различается.
Поэтому процесс осуществления государством экономической функции в сфере
жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера имеет ряд
особенностей регионального, природно-климатического (северного),
18
Крюков В.А., Шишацкий Н.Г., Брюханова Е.А., Кобалинский М.В., Матвеев А.М., Токарев А.Н. Потенциал устойчивого развития
ареалов проживания и экономическая оценка качества жизни коренных малочисленных народов Севера // Институт экономики и
организации промышленного производства СО РАН. Новосибирск, 2014- С.23.