14
– в рамках социальной политики определяются основные цели
общественного развития и средства их достижения;
– в рамках социального управления формируются принципы и методы
достижения организационных целей
6
.
Основной функцией социальной сферы является функция социального
воспроизводства различных слоев и групп населения в их целостности как
субъектов исторического процесса, а также их всестороннего
жизнеобеспечения. Эта функция – одна из важнейших для общества. В ней
проявляется необходимость поддержания и регулирования групп людей.
Иначе говоря, социальное воспроизводство понимается как осознанная,
целенаправленная деятельность членов общности по поддержанию своей
целостности и устойчивости, обеспечению наиболее благоприятных условий
для своего существования и развития, для развития отношений с другими
общностями.
Социальная сфера вбирает в себя систему социальной защиты
населения и гарантий по отношению к нему, характеризуется своим
ресурсным объёмом, под которым мы понимаем материальные средства,
количество занятых, качество их профессиональной подготовки.
Если охарактеризовать состояние в области занятости населения как
элемент социальной сферы нашего общества, то, как показывает статистика,
общий уровень безработицы в РФ в декабре 2016 года составил 5,3% от
экономически активного населения страны, после 5,4% в ноябре и октябре,
5,2% в сентябре и августе минувшего года. В последующие месяцы ситуация
на рынке труда стабилизировалась. В настоящее время крупные и средние
предприятия не имеют избыточной занятости, от которой они избавлялись в
кризис 2009 года, оптимизируя свои издержки.
6
Ежов М.В. История государственного управления и государственной службы
России: учеб. пособие / М. В. Ежов, Г. В. Ежова.- СПб.: ИВЭСЭП, Знание, 2014. – С.347.
15
Социальная сфера оказывает значительную помощь людям, которые
считаются безработными. Система мер государственной поддержки
включает:
1) Пособие по безработице. В 2017 году пособие по безработице не
изменилось и составило соответственно 850 и 4900 рублей.
2) Стипендии в период прохождения профессионального обучения и
получения дополнительного профессионального образования по
направлению органов службы занятости.
3) Дополнительное пособие безработным, которые подверглись
воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС.
4) Единовременную субсидию безработным гражданам для создания
собственного бизнеса.
5) Социальную материальную помощь.
Социальная сфера включает в себя не только вопросы труда, занятости
и социальной защиты безработных, но так же охватывает проблемы
образования, медицины.
Таким образом, можно сделать вывод, что социальная сфера – это
сфера, которая охватывает самые разные области человеческой жизни.
Развитие социальной сферы является важной составляющей системы
рыночного хозяйства страны. В условиях социально-экономической,
политической, культурной трансформации общества, поддержка и развитие
социальной сферы является первостепенной задачей государства.
1.2 Концептуальные подходы к государственному регулированию
социальной сферой
Особенности государственного управления социальной сферой
обусловлены спецификой целей и задач, стоящих перед государством в связи
с развитием социальных потребностей граждан.
16
Успешность реализации мероприятий социальной политики,
достижение в итоге социальной справедливости в обществе зависят не
только от продуманности параметров и осуществимости в конкретных
условиях концепции государственного управления в социальной сфере, но и
от последовательной реализации социальной политики в условиях
децентрализации, от скоординированности действий властей (федеральных,
региональных, местных), осуществляющих управление данной сферой.
Представляется существенной проблема развития социальной сферы,
обусловленная постоянным поиском оптимального баланса между
эффективным выполнением государством своей социальной функции,
обеспечивающим достойный уровень жизни граждан, качественное
удовлетворение основных социальных потребностей, и снижением
социального бремени государства в условиях нестабильной экономической
ситуации
7
.
Нахождение некоего компромиссного решения, отвечающего и
публичным интересам государства (сокращение финансовых расходов), и
частной заинтересованности граждан (получение качественных услуг в
полном объеме, гарантированном Конституцией), усложняется не только
зачастую антагонистической направленностью этих интересов, но и
трудностями, связанными с неготовностью общества к кардинальным
преобразованиям в данной сфере, недостаточной развитостью
институциональных элементов общества, вовлекаемых в модернизационные
процессы.
Проводимая в настоящее время модернизация различных
составляющих социальной сферы обусловлена не только необходимостью
выстраивания более эффективной социально-экономической системы
общества, замены устаревших малоэффективных способов управления
институциональными элементами. Осуществляемые преобразования
7
Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. / Р.Т
Мухаев. – М.: Юнити-Дана, 2014. – С.241.
17
нацелены на создание условий для формирования и развития
конкурентоспособного общества, общества, обладающего реальным
потенциалом для достижения высоких показателей благосостояния своих
граждан и обеспечения достойного уровня жизни.
Провозглашение в Конституции РФ Российского государства
государством социальным (ст. 7)
8
предопределяет приоритетность данной
сферы жизнедеятельности, в том числе с точки зрения государственного
управления.
Государственное управление социальной сферой реализуется по
нескольким направлениям: нормативно-правовое регулирование, реализация
нормативно-правовых установлений и контроль за деятельностью органов и
организаций в социальной сфере.
Для выполнения социальной сферой своих функций формируется
определенная материально-объектная основа, так называемая отрасль,
включающая в себя главные объекты социального назначения, структурно-
функциональные направления регулирования процессов социального
воспроизводства, жизнеобеспечения, социального развития и т.п.
В качестве отраслевых компонентов в структуру социальной сферы
включаются здравоохранение, образование, культура, рекреация и т.д.
Кроме того, социальная сфера имеет свою инфраструктуру,
обеспечивающую воспроизводство основных функций и структуру
управления. В структуре управления социальной сферой в наибольшей
степени отражаются ее отличительные особенности: она имеет нормативно-
властную и распределительную вертикаль и включена в схему органов
государственного управления, но конкретное управление процессами
жизнеобеспечения и жизнедеятельности протекает на организационном
8
Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием
12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ
от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ) // «Российская газета», № 7, 21.01.2015.
18
уровне местного самоуправления, где создаются соответствующие
социальные подразделения в виде комитетов, департаментов и т.п.
В последнее время выделяется внутриотраслевая структура социальной
сферы – основные ее компоненты по их ведомственной принадлежности
или, так называемый, «социальный блок» федеральных и региональных
министерств и ведомств.
В этом отношении можно сказать, что социальная сфера имеет свою
собственную организационно-управленческую специфику, создающую
особое предметное поле для научных исследований, что тоже может
служить основанием для ее объектного обособления в плане научного
анализа.
В последние несколько лет интерес российских ученых к исследованию
проблем формирования эффективной методологической системы управления
социальной сферой повышается. Это связано с тем, что практические
решения в социальной сфере пока не приобрели системного характера, в
частности, необходима адаптация эффективного зарубежного опыта к
специфике российских структурных и социально-экономических
преобразований.
Отсутствие системных решений в социальной сфере объясняется
игнорированием эволюционного и методологического подходов к ее
развитию, и становление и развитие социальной сферы, как самостоятельная
проблема, все еще остается недостаточно изученной. Так, по нашему
мнению, слабо исследованы организационно-экономические и правовые
проблемы формирования сферы социальных услуг, нет полного понимания
необходимых условий и механизмов формирования эффективно
функционирующей социальной сферы, не изучено влияние структурных
инновационных сдвигов на социальные процессы в обществе. Проблемы
методологии управления социальной сферой в условиях трансформации
экономики очень редко входят в поле зрения исследователей.
19
При исследовании структурных сдвигов в социально-экономических
системах продуктивным является эволюционный метод исследования,
являющийся основой современного институционализма как развитой
системы взглядов на структуру и пути трансформации общества, и его
институтов. Однако существуют и другие концептуальные подходы,
применяемые в экономической науке для исследования процессов
трансформации социальных и экономических систем.
Методология управления социальной сферой формируется в
современной России под воздействием процессов социокультурной
трансформации, которая представляет собой комплексное, преимущественно
эволюционное преобразование общества как социокультурной системы.
В условиях трансформации экономики России проблемы управления
социальной сферой, прежде всего, связаны с созданием оптимальных
методологических основ управления учреждениями социальной сферы, так
как они являются производителями социальных услуг и нуждаются в
совершенствовании механизма управления для успешной адаптации к
действию законов инновационной экономики. А также для повышения
конкурентоспособности на рынке социальных услуг. Внедрение
инновационных методологических основ в процессы управления
учреждениями социальной сферы позволяет осуществлять управленческий
контроль над изменениями в социальной сфере, ввести единые правила
исполнения управленческих решений в социальной сфере, обеспечив
взаимопонимание и продуктивное взаимодействие всех членов общества
9
.
Таким образом, можно заключить, что эффективность управления
сферой социальных услуг зависит от правильного выбора инструментов,
методов и механизмов управления и определятся имеющимися ресурсами, их
источниками. Охарактеризуем формы, методы и инструменты
государственного управления сферой социальных услуг.
9
Дорошенко Е.Н., Заболотских Е.М., Комарова В.В., Фадеев В.И. Государственное
управление. – М.: Проспект, 2016. – С.233.
20
При формировании методологических основ управления социальной
сферой в условиях трансформации экономики России необходимо, прежде
всего, учитывать следующие макроэкономические и институциональные
аспекты:
1. Необходимость обеспечения высокой доли социальных расходов в
ВВП, оптимизация этих расходов по отдельным статьям с выделением
приоритетных задач. Важная задача - повышение удельного веса доходов
наемного труда (заработной платы) в ВВП.
2. Социальная политика должна исходить из необходимости
приближения к принципу компромисса между эффективностью и социальной
справедливостью, ибо в условиях современной модели в России не
обеспечена ни эффективность, ни справедливость.
3. Формирование и развитие социальной политики в России
необходимо рассматривать, в том числе в контексте обеспечения
международной конкурентоспособности российской экономики и общества.
Проблемы формирования универсальных методов управления
социальной сферой напрямую зависят: от комплекса существующих проблем
внутри самой социальной сферы и ее отдельных отраслей; особенностей
финансирования и привлекательности для инвесторов; от характера
производимых в отраслях продуктов (услуг) для общества и их социальной
значимости для населения территории. С этим подходом можно согласиться.
Рассмотрим основные проблемы формирования эффективной
методологической системы управления социальной сферой в России.
Управление социальной сферой с помощью сочетания ведомственного
с программно-целевым методом в условиях трансформации экономики
России характеризуется тем, что за счет этого можно сконцентрировать
ограниченные ресурсы для решения приоритетных задач во всех основных
отраслях социальной сферы. При этом широко используется индикативное
планирование программ социального развития, сроки, реализации которых
21
обусловливаются прямой зависимостью выполнения программных
мероприятий от имеющихся экономических ресурсов.
Целевые программы человеческого развития являются перспективным
инструментом управления социальной сферой в условиях трансформации
экономики России, так как, используя их, можно добиться
непосредственного управления факторами человеческого развития.
Большинство программ как уже реализуемых в настоящее время, так и
разрабатываемых, характеризуются определенными недостатками,
снижающими их качество
10
.
Социальная сфера общества по своему функциональному
предназначению является сферой реализации различных социальных
программ. Цель этих программ – компенсация социально незащищенным
слоям населения негативного воздействия на них условий реальной
жизнедеятельности.
В разных социальных системах подходы к принципам компенсации
отличаются по своему содержанию – от тотального перераспределения
материальных благ до узко адресного, по минимальному набору признаков,
компенсационного воздействия. Но в любом обществе часть валового
национального продукта подлежит перераспределению через систему
социальных программ. Как правило, поле их реализации находится в
социальной сфере.
Социальные программы помощи, поддержки малоимущих, работа с
депривированными слоями населения в целом (с инвалидами, пенсионерами,
мигрантами, безработными и т.п.) также в основном ложатся нагрузкой на
местные бюджеты.
Федеральные и региональные программы по этим вопросам
фактически перераспределяют государственные средства на их решение. Все
перечисленное, и многое другое, составляет основу экономики социальной
10
Маликов Е.Ю. Правовая природа социальной политики Российского государства:
дис… к. ю.н. / Евгений Юрьевич Маликов. - Волгоград, 2014. – С.122.
22
сферы, а в плане социологического анализа–социально-экономический
аспект социальной сферы
Из приведенных рассуждений можно сделать обобщение: Социальная
сфера имеет собственную экономическую составляющую, непосредственно
связанную с необходимостью реализации ее функций в обществе, а так же
определяющую, наряду с собственно социальной компонентной, основу
специфических социально-экономических отношений в системе «общество–
государство– человек», что может быть признано социально-экономическим
основанием обособления социальной сферы общества в качестве
самостоятельного объекта социологической науки.
Одним из ключевых аспектов, связанных с формированием
эффективных основ методологии управления социальной сферой является
мониторинг ситуации в сфере социального развития, а также анализ
процессов, вызываемых воздействием программных мероприятий на
социальную сферу. При этом следует учитывать то обстоятельство, что
проведение данного мониторинга потребует формирования научно-
экспертной структуры, содержание деятельности которой в целом должно
быть посвящено выработке оперативных рекомендаций по возможной
корректировке мероприятий целевых программ развития человеческого
потенциала, что связано со спецификой целевых показателей
11
.
Соответственно должна быть создана единая информационная система,
позволяющая минимизировать потери информации на разных уровнях
управления целевых социальных программ, поскольку любая федеральная
программа непосредственно будет выполняться на местном уровне, что
требует подключения к управлению региональных и местных органов власти.
Таким образом, на наш взгляд, при формировании методологических основ
управления социальной сферой необходимо использовать многоуровневую
11
Холопов В.А. Государственное и муниципальное управление; Феникс - Москва,
2015. – С.367.
23
комплексную систему информационного обмена между всеми субъектами
управления программ.
По нашему мнению, особое значение имеет обработка обратной
информации от муниципалитетов и регионов, которые способны более
оперативно реагировать на изменение ситуации в социальной сфере
конкретной территории. При этом построение системы обработки
информации от регионов и муниципалитетов не должно обеспечиваться в
ущерб противоположному потоку информации от федерального центра на
более низкие уровни управления. В данном случае два условия: во-первых,
каждая целевая программа должна являться комплексом программных
мероприятий, во-вторых, вся совокупность программ должна быть
взаимосвязанным комплексом, должны быть дополнены условием
системности обмена информацией между всеми субъектами управления
программами
12
.
Таким образом, можно заключить, что практическое осуществление
целевого сценария дальнейшего развития экономики России лежит в
проведении государственной политики развития человеческого капитала.
Обеспечение развития сферы социальных услуг предполагает
использование единых методологических подходов в отношении каждой из
отраслей сферы социальных услуг. В этой связи, на наш взгляд, должны быть
выработаны общие подходы, принципы и методы управления
предоставлением социальных услуг.
Отметим, что в настоящее время в ходе трансформации российской
экономики осуществляются рационализация социальных функций
государства и органов местного самоуправления, совершенствование
управления социальной сферой. Такое направление обусловлено
возрастающей ролью данной сферы в развитии национальной экономики. В
экономической теории и практике доказано, что залогом стабильного
12
Научная электронная библиотека [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL:
http://elibrary.ru, (дата обращения 13.05.2018 г.).