34
отсутствие взаимоувязанности сметного финансирования учреждений и
страховых механизмов, ограниченность возможностей бюджетных
организаций по расширению источников финансирования своей
деятельности. Следствием этого стало истощение материально-технических
возможностей по развитию медицинских учреждений, совершенствованию
их деятельности; снижение доступности и качества услуг; наличие теневых,
коррупционных схем оплаты оказываемых медицинских услуг.
В последнее время государством были предприняты как
экономические, так и организационные меры по преодолению названных
негативных явлений. Одним из первых действенных шагов в сфере
государственного управления здравоохранением стало внедрение
национальных проектов, предусматривающих целевое выделение средств на
конкретные проекты в области здравоохранения
20
.
Проводимое государством в настоящее время масштабное
реформирование, предусматривающее: расширение автономии организаций,
непосредственно оказывающих услуги в сфере здравоохранения гражданам;
осуществление комплекса мер по совершенствованию системы
обязательного медицинского страхования; реализацию региональных
программ модернизации здравоохранения и программ модернизации
федеральных государственных учреждений здравоохранения, направлено на
совершенствование государственного управления в сфере здравоохранения.
Четкость реализации данных мероприятий, осуществление должного
контроля и стабильность финансирования предусмотренных мероприятий
являются важнейшими факторами эффективности модернизации системы
здравоохранения, от которой зависит обеспеченность населения
качественной медицинской помощью, гарантированной Основным законом.
20
Юрина Е.А., Стромова М.А. Проблемы государственной поддержки социально-
культурной сферы // Социально-экономические явления и процессы. 2018. №4. URL:
http://cyberleninka.ru/article/n/problemy-gosudarstvennoy-podderzhki-sotsialno-kulturnoy-sfery
(дата обращения: 13.05.2018).
35
Целевая инновационная ориентированность современной экономики,
требующая соответствующих знаний, умений и навыков, глобализационные
процессы, интеграция науки и образования, мобильность научных кадров
обусловливают необходимость постоянного совершенствования
нормативной базы сферы образования. При этом важнейшим условием всех
преобразований остается гарантированное Конституцией РФ бесплатное
дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее
образование и начальное профессиональное образование в государственных
и муниципальных учреждениях образования. Основным актом в сфере
образования является Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ
«Об образовании в Российской Федерации».
Данной сфере присущ весьма массивный пласт подзаконного
регулирования. Это, с одной стороны, обеспечивает оперативное оформление
меняющихся образовательных отношений, а с другой — вносит
определенную разбалансированность регуляции. При этом подзаконное
регулирование отличает наличие большого количества как нормативных, так
и рекомендательных актов ведомственного характера.
Государственные органы в сфере образования осуществляют единую
политику в сфере образования, разрабатывают соответствующие целевые
программы, образовательные стандарты (за установленным законами
исключением), осуществляют лицензирование и государственную
аккредитацию образовательных учреждений, устанавливают эквивалентность
документов об образовании, определяют порядок аттестации педагогических
работников и др. Важнейшей обязанностью государства в сфере образования
является финансирование государственных образовательных учреждений
21
.
Продолжающиеся процессы модификации организационно-правовых
форм образовательных организаций, влекущие изменение (расширение)
объема их прав в организационной и имущественной сфере, пересмотр
21
Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и
муниципального управления. – М.: Форум, 2015. – С.247.
36
содержательных подходов к образованию (переход от фундаментальности
образования к компетентностному принципу), направлены не только на
финансовую оптимизацию деятельности образовательных организаций, но и
на повышение качества образовательных услуг, их ориентированность на
современные потребности экономики.
В связи с этим также актуальны вопросы совершенствования контроля
за деятельностью таких организаций. Государство сохраняет такие
эффективные контрольные инструменты, как лицензирование и
аккредитация. Индикатором качества образовательных услуг выступают
аттестационные процедуры. Содержание образовательных программ
обеспечивается системой федеральных образовательных стандартов,
предусмотренных для всех ступеней образования. Исключением выступают
образовательные стандарты, самостоятельно разрабатываемые ведущими
образовательными организациями высшего образования.
Наиболее проблемной в настоящее время является реализация прав
граждан на дошкольное образование. Вопросы нехватки дошкольных
учреждений, недостаточное их финансирование, «кадровый голод», плохая
оснащенность необходимым оборудованием находятся в зоне пристального
внимания государства. При этом названные проблемы вызваны не столько
недостатками законодательной регуляции, сколько порочностью практики
реализации законов, обусловленной в том числе недостаточностью
финансирования данного сектора социальной сферы
22
.
Проблемы дефицита детских дошкольных учреждений и мест в них
актуализируют вопрос о привлечении негосударственного сектора для
решения задач обеспечения конституционных прав граждан в сфере
образования. В литературе исследованы способы и механизмы
задействования частных образовательных организаций, в том числе
дошкольных, применительно к отечественной системе оказания
22
Карякин В.Ф. Направления и методы управления в социальной сфере / В.Ф.
Карякин // Аналитика культурологии. - 2016. - № 2. - С. 17.
37
гарантированных услуг, например механизм государственного заказа.
Очевидно, что данная проблема требует отдельных управленческих решений.
Отметим, что определенные шаги по ее решению уже предприняты.
Новейшим законодательством в сфере образования в числе полномочий
органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено
субсидирование получения общего образования в частных дошкольных
образовательных организациях, частных общеобразовательных
организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим
государственную аккредитацию основным общеобразовательным
программам (ст. 8 Федерального закона «Об образовании в Российской
Федерации»).
Важнейшим требованием современного этапа реформирования
образовательного сектора является развитие образования, связанного с
фундаментальной наукой. Заложенные законодательством о науке основы
осуществления научной деятельности и государственной научной политики
фрагментарны и недостаточно оперативно откликаются на стремительное
развитие сферы науки и техники. До недавнего времени законодательство не
отвечало сложившимся экономическим и правовым реалиям. Решение
важнейших вопросов функционирования и развития данной сферы
осуществляется зачастую на подзаконном уровне.
На сегодняшнем этапе основными задачами управления в сфере науки
являются оптимизация организационно-правовых форм научных
организаций; создание и реализация действенных инструментов внедрения
научных решений; совершенствование статуса ученого и др. Важнейшим
условием последовательного и стабильного развития инновационного
сектора является государственная поддержка инновационной деятельности,
заключающаяся в создании необходимых правовых, экономических,
организационных условий и стимулов для лиц, осуществляющих
инновационную деятельность.
38
Достойный уровень жизни — характеристика, измеримая не только
насыщенностью материальными, осязаемыми благами, но и
обеспеченностью, доступностью духовно-интеллектуальных благ. Задача
удовлетворения не только материальных, но и духовных потребностей
граждан как задача развития социальной сферы актуализирует вопрос о
создании экономических условий сохранения и умножения культурных и
духовных ценностей российского общества, совершенствования механизмов
предоставления соответствующих услуг
23
.
Ключевые направления государственной политики в сфере культуры
определены Основами законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г.
№ 3612-1, а также федеральными законами. Актуальными задачами
государства в области управления культурой являются сохранение
культурных ценностей (поддержание и восстановление объектов культуры) и
создание условий для эффективного развития культуры, ее объектов, в том
числе в русле современных тенденций. В условиях общей направленности
сокращения бюджетного финансирования социальной сферы и оптимизации
организационно-правовых форм социальных организаций важным является
создание и развитие институтов государственно-частного партнерства. В
сфере культуры эффективными направлениями могут стать: развитие
меценатства и благотворительности; совместное участие государства и
бизнеса в развитии рынка культурных ценностей. Эффективных
управленческих решений требуют вопросы адекватной оценки культурных
ценностей и страховых механизмов их защиты.
Конституционное право каждого на жилище (ст. 40 Конституции РФ) и
соответствующие конституционные обязанности государства, местных
властей обусловливают необходимость осуществления эффективных мер в
области жилищной политики. Возрастающая потребность граждан в
комфортном жилье, обеспеченном соответствующей инфраструктурой,
23
Законодательство в социальной сфере: проблемы измерения эффективности /
Н.С.Волкова, О.Ю.Еремина // Журн. рос. права. - 2016. - № 9. - С.52.
39
наличие особых категорий граждан, чью потребность в жилье способно
удовлетворить только государство, диктуют необходимость принятия на
государственном уровне мер, направленных на создание условий для
решения названных проблем. При этом основополагающие цели
государственной жилищной политики предполагают реализацию
действенных мер по обеспечению населения доступным и качественным
жильем, созданию комфортной городской среды для человека и
эффективного жилищно-коммунального хозяйства и др.
В числе актуальных направлений государственного управления в
жилищной сфере — создание условий для развития массового строительства
жилья доступного класса; развитие финансовых инструментов кредитования
на рынке жилья и др. Основные задачи государственного управления в сфере
жилья сформулированы и осуществляются в рамках Федеральной целевой
программы «Жилище» на 2011—2015 годы. Программой в числе прочего
предусмотрены мероприятия, направленные на формирование рынка
доступного жилья; повышение доступности приобретения жилья для
молодых семей; повышение эффективности исполнения государственных
обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;
повышение качества и энергоэффективности жилищного фонда и др.
24
.
Обеспечение достойного уровня жизни граждан как основополагающая
цель государственной социальной политики требует наличия измеряемых
величин, характеризующих состояние обеспеченности населения
социальными ресурсами. Такие величины позволяют измерить
эффективность государственной политики и управленческих процессов. Они
выступают ориентирами для оперативного реагирования на усложнение
социальной ситуации. В связи с этим остается актуальной проблема
реализации социальных стандартов. Социальные стандарты являются
мерилом степени реализации того или иного социального права, исполнения
24
Бабякина Е.П. Теоретические аспекты государственной социальной политики /
Е.П. Бабякина // Мир науки, культуры, образования. - 2015. - № 5 (30). - С. 393.
40
корреспондирующей обязанности государства. Система социальных
стандартов неоднородна: от рассмотрения самих прав в качестве стандартов
до использования лишь подлежащих количественной оценке критериев
(стандарты медицинской помощи, стандарты обеспеченности жильем,
образовательные стандарты).
Следует отметить, что стандартизация государственных услуг
выступает актуальным направлением совершенствования государственного
управления в социальной сфере. Так, новейшим законодательством об
основах охраны здоровья граждан установлено, что медицинская помощь
оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи на
основе стандартов, которые разрабатываются федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере
здравоохранения. Стандартизация медицинской помощи, лицензирование
медицинской деятельности, функционирование государственных
информационных систем о получаемых гражданами услугах и их качестве
являются важнейшими инструментами государственного контроля за
деятельностью в сфере охраны здоровья граждан.
Критериями оценки уровня жизни российских граждан также
выступают такие величины, как прожиточный минимум и потребительская
корзина. Потребительская корзина представляет собой минимальный набор
продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для
сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, т. е. это
минимальный уровень потребления для удовлетворения естественных
биологических потребностей человека. Прожиточный минимум как
стоимостная оценка потребительской корзины используется в качестве
учетной величины при установлении гражданам РФ государственных
гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении
иных мер социальной защиты. Отметим, что разница в размерах
прожиточного минимума и среднего дохода по категориям граждан является
41
индикатором уровня жизни и позволяет наглядно судить о состоянии дел в
обществе.
Самым главным государственным органом управления социальной
сферой относятся Министерство труда и социальной защиты РФ.
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты
труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное пенсионное
обеспечение, социального страхования, условий и охраны труда, социального
партнерства и трудовых отношений, занятости и безработицы, трудовой
миграции, альтернативной гражданской службы, государственной
гражданской службы, социальной защиты и социального обслуживания
населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и
попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не
полностью дееспособных граждан, оказания протезно-ортопедической
помощи, реабилитации инвалидов и проведения медико-социальной
экспертизы, а также по управлению государственным имуществом и
оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности
25
.
К числу подведомственных органов исполнительной власти относится
Федеральная служба по труду и занятости. Федеральная служба по труду и
занятости – федеральный орган исполнительной власти Росси. Федеральная
служба по труду и занятости осуществляет правоприменительные функции в
сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, функции по
контролю и надзору за соблюдением трудового законодательства и иных
нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права,
законодательства о занятости населения, об альтернативной гражданской
службе, функции по оказанию государственных услуг в сфере содействия
25
Мысляева И.Н. Кононкова Н.П., Государственное и муниципальное управление.
Учебное пособие. М.: Издательство Московского университета, 2015. – С.291.
42
занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и
урегулирования коллективных трудовых споров.
К числу подведомственных государственных фондов относятся:
Пенсионный фонд РФ и Фонд социального страхования РФ.
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации
осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его
ведении Федеральной службы по труду и занятости, а также координацию
деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда
социального страхования Российской Федерации
26
.
Важное место в государственном регулировании социальной сферы без
сомнения занимает Министерство здравоохранения РФ. Министерство
здравоохранения Российской Федерации является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и
реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств,
обеспечения их качества и безопасности, медицинской помощи и
медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, санитарно-
эпидемиологического благополучия населения, медико-санитарного
обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными
условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм
человека особо опасных факторов физической и химической природы, а
также по управлению государственным имуществом в сфере
здравоохранения, оказанию государственных услуг, включая оказание
высокотехнологичной медицинской помощи и проведение судебно-
медицинских и судебно-психиатрических экспертиз
27
.
Кроме этого важное место в управлении и социальной сферой занимает
Министерство образования и науки РФ. Минобрнауки России является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
26
Гимазова Ю.В. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва,
2014. – С.319.
27
Там же.- С.320.
43
выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и
инновационной деятельности, нанотехнологий, интеллектуальной
собственности, а также в сфере воспитания, социальной поддержки и
социальной защиты обучающихся образовательных учреждений.
Важным элементом государственного управления в социальной сфере
является разработка социальной политики. Процесс разработки социальной
политики определяет приоритеты, которые в данный конкретный момент
являются для общества наиболее настоятельными и неотложными, требуя
первоочередного решения. Важнейшим механизмом реализации социальной
политики государства является система государственных минимальных
социальных стандартов.
Минимальные социальные стандарты призваны установить те
пороговые значения социальных благ для человека, ниже которых опускаться
нельзя. Этот «стандартный» уровень социальных благ, гарантированных
каждому человеку, должен быть доступным по цене или вообще бесплатным
для потребителя, то есть частично или полностью оплаченным из бюджетных
и внебюджетных средств
28
.
Итак, в Российской Федерации существует разветвленная система
органов государственной власти с подведомственными им организациями,
осуществляющих управление в социальной сфере.
Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что развитие системы
государственного управления в социальной сфере следует общим
тенденциям совершенствования государственного управления в целом:
складывается на основе нормативно закрепленного разграничения
полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных
образований; учитывает новые методы и механизмы управления
28
Асланова С.Х., Топсахалова Ф.М.-Г., Лайпанов А.Ю. Социальная политика:
сущность, современное состояние, проблемы и совершенствование отдельных сфер на
уровне региона // Фундаментальные исследования. – 2016. – № 3-1. – С. 113.