24
развития является достижение равновесия между экономической и
социальной сферами.
Из изложенного выше можно сделать следующие выводы:
1. Проблемы совершенствования методологии управления социальной
сферой России, расширения исследований в этой области сегодня вышли на
самый передний план. Им придается особое значение в формировании
социальной политики государства. Тем не менее, многие проблемы в данной
области: организационные, правовые, экономические до сих пор остаются
нерешенными.
2. К прикладным методам, которые необходимо использовать в ходе
управления социальной сферой в условиях трансформации экономики
России следует отнести те методы, которые направлены на реализацию
основных стадий алгоритма социального управления: социального
прогнозирования, проектирования, программирования и планирования.
3. Изменения в экономике страны, вызванные глубоким мировым
кризисом, приводят к трансформации методологии управления социальной
жизнью российского общества, кардинальным изменениям многих
применяемых методик таким образом, чтобы осуществляемые
преобразования были адекватны не только изменениям в социальной
политике общества, но и во всей экономике в целом. В методологию
управления социальной сферой должны быть внесены инновационные
изменения, новые методы и управленческие инструменты, соответствующие
меняющимся требованиям и подходам.
4. Особую значимость в современных условиях приобретает разработка
и практическая реализация новых социальных стандартов, что позволит
намного повысить жизненный уровень населения, обеспечить условия для
всестороннего развития личности.
5. Государственное управление сферой социальных услуг, как на
федеральном, так и региональном уровне, а также в рамках местного
самоуправления обязано постоянно расширять применяемый
25
инструментарий, последовательно увеличивать ресурсы, направляемые на
решение проблем социального характера. Существенно улучшать
эффективность их применения, повышать социальную и экономическую
результативность, осуществляемых в данной области мероприятий, шире
реализовывать программно-целевые методы управления, повышать качество
социального планирования и программирования на основе единой
общенациональной социальной стратегии.
26
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Анализ деятельности государственных органов власти Российской
Федерации в социальной сфере
Важнейшей функцией государства, как уже было сказано ранее,
является социальная функция, суть которой, на взгляд автора, сводится к
следующему: обеспечение социальной защищенности граждан, а также
нормальных условий жизни для всех членов общества.
В Российской Федерации социальное управление осуществляется
правительственными министерствами, а также подведомственными им
службами и агентствами
13
.
В соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ
обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной
политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения,
социального обеспечения, экологии
14
. Конкретизируя конституционные
нормы, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» устанавливает полномочия
Правительства РФ в социальной сфере и сфере науки, культуры, образования
(ст. 16 и 17), в числе которых: «проведение единой государственной
социальной политики и единой государственной миграционной политики;
обеспечение проведения единой государственной политики в области
образования; обеспечение реализации конституционных прав граждан в
области социального обеспечения; содействие решению проблем семьи,
материнства, отцовства и детства; принятие мер по реализации прав граждан
на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического
13
Фомина В.П., Алексеева С.Г. Система государственного и муниципального
управления. – М.: Изд-во МГОУ, 2015. – С.284.
14
Гарант — информационно-правовой портал[Электронный ресурс] – Режим
доступа: URL:http://www.garant.ru/, свободный (дата обращения 13.05.2018 г.).
27
благополучия, по реализации молодежной политики, по развитию
физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы
и др.; осуществление государственной поддержки развития науки, культуры
и др.»
15
. Именно правительством и органами исполнительной власти
выполняется функция государственного управления и решения текущих
управленческих вопросов в социальной сфере; они отвечают за
формирование и реализацию государственной политики в этой сфере.
Государственное управление социальной сферой осуществляется с
учетом региональной составляющей: вопросы, относимые к социальным,
являются сферой совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов. Это предопределяет необходимость согласованных действий
Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий в
социальной сфере как регулятивной, так и реализационной направленности.
В области государственного управления социальной сферой
существует проблема постоянного совершенствования нормативно-
правового инструментария, регламентирующего вопросы социальной
направленности. При этом законодательные новшества зачастую отличаются
бессистемностью, непоследовательностью, отсутствием взаимоувязанности
изменяемых норм. Нередки просчеты в механизмах и условиях реализации
тех или иных норм, когда вновь принятая норма оказывается неприменимой
или бездейственной. Во многом названные проблемы обусловливаются
сложностью тех отношений, которые регулируются социальным
законодательством. Существен фактор непрерывного модернизирования
основных составляющих данной сферы (реформирование образования,
здравоохранения и науки, непрекращающийся поиск оптимальной системы
пенсионного обеспечения, новые потребности социального обеспечения
отдельных категорий граждан, развитие трудового и жилищного
15
КонсультантПлюс [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL:
http://www.consultant.ru/, свободный (дата обращения 13.05.2018 г.).
28
законодательства и др.)
16
. Очевидно, нельзя не принимать во внимание и
негативное восприятие болезненных для населения законодательных
трансформаций в сфере образования, здравоохранения, пенсионного
обеспечения, способствующее возникновению дестабилизирующих факторов
и социальных конфликтов.
Развитие нормативно-правового инструментария в социальной сфере
предопределено стратегическими установками, изложенными в Концепции
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от
17 ноября 2008 г. № 1662-р, концепциях развития тех или иных секторов
социальной сферы, а также в ряде программных документов отраслевого
характера.
Главной стратегической целью является достижение уровня
экономического и социального развития, соответствующего статусу России
как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в
глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей
национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.
В числе ориентиров развития социальной сферы Концепция
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2020 года называет: создание благоприятных условий для
развития способностей каждого человека, улучшение условий жизни
российских граждан и качества социальной среды, а также повышение
конкурентоспособности человеческого капитала и обеспечивающих его
социальных секторов экономики. Данные ориентиры обусловливают
соответствующую целевую направленность и задают параметры
совершенствования содержания правовых норм, регулирующих отношения в
социальной сфере.
16
Смирнов А.Ю. Совершенствование системы управления социальной сферой:
теоретический и методологический подходы: автореф. дисс…на соиск. ст. к.э.н. / А.Ю.
Смирнов. - СПб.: СПбГУКиТ, 2013. - С.16-17.
29
Следует отметить, что законодательное обеспечение составляющих
социальной сферы разнится: если одни сферы «снабжены» стабильными,
хотя и регулярно изменяемыми, законодательными инструментами
регулирования (Трудовой кодекс 2001 г., Жилищный кодекс 2004 г.), то для
ряда сфер характерно ожидание законодательного обновления (образование,
сфера социального обслуживания). Нормативная правовая база каждой из
областей социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, труд,
жилье и др.) характеризуется разветвленностью и обширностью круга
регулируемых правоотношений, наличием массивного пласта подзаконного
правового инструментария.
Характерными, преимущественно императивными, являются и методы
правового воздействия на соответствующие правоотношения. Вместе с тем
современное развитие отношений в социальной сфере говорит о
последовательном расширении способов их регуляции за счет использования
частноправовых методов регулирования и распространения
саморегуляционных механизмов. Функционирование последних направлено
в первую очередь на оптимизацию государственного регулирования, в том
числе посредством привлечения к выполнению определенных
государственных функций саморегулируемыми организациями
17
. Между тем
внедрение указанных механизмов в социальной сфере актуализирует
некоторые проблемы. Во-первых, в условиях действующего
законодательства о саморегулируемых организациях при явно недостаточном
уровне развития корпоративной культуры и правосознания применение
отдельных саморегуляционных механизмов (например, разработка
стандартов деятельности) в ряде сфер (здравоохранение, образование,
социальное обслуживание) в настоящее время если и осуществимо, то только
применительно к частному сектору. Во-вторых, очевидна проблема
разграничения саморегулируемых организаций и уже функционирующих
17
Ежов М.В. История государственного управления и государственной службы
России: учеб. пособие / М. В. Ежов, Г. В. Ежова.- СПб.: ИВЭСЭП, Знание, 2014. – С.205.
30
союзов, ассоциаций, выполняющих преимущественно функцию защиты
интересов субъектов той или иной профессиональной деятельности.
Поэтому, на наш взгляд, вопрос о широком внедрении саморегуляции в
социальной сфере, создании условий для такого внедрения стоит на повестке
дня и требует продуманных решений.
На передний план также выходят вопросы о порядке оказания услуг в
социальной сфере и их качестве, о расширении как хозяйственной, так и
финансовой автономии организаций, оказывающих такие услуги, и
коррелирующем сокращении расходов соответствующих бюджетов и др.
Задача государственного управления здесь двоякая. С одной стороны,
необходимо создать благоприятные условия для развития сферы услуг,
устранив регулятивные и правореализационные препятствия. С другой
стороны, важно обеспечить не только наличие, но и соответствующее
качество услуг — качество, отвечающее современным потребностям
граждан. Требование качества услуг актуализирует проблему оптимизации
контрольно-надзорных инструментов, поиска таких контрольных
механизмов, которые не создавали бы дополнительных барьеров
функционирования организаций, оказывающих услуги в социальной сфере, и
одновременно не допускали бы бесконтрольной, произвольной деятельности
таких организаций.
Анализ положений Концепции снижения административных барьеров
и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на
2011—2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10
июля 2011 г. № 1021-р, дает основания для выделения следующих
направлений государственного управления в сфере социальных услуг:
регламентация порядка предоставления таких услуг; осуществление
организационных мероприятий по предоставлению услуг; ведение реестров
31
соответствующих услуг; мониторинг качества и доступности услуг;
контрольные механизмы
18
.
Важнейшим направлением социальной политики государства является
социальная защита, которая может быть охарактеризована как комплекс мер,
осуществляемых государством в различных сферах деятельности,
направленных на обеспечение доступа граждан к минимально необходимому
комплексу социальных благ и на поддержку наиболее уязвимых слоев
населения. Нормативной правовой основой для осуществления мер
социальной защиты является ряд федеральных законов и других
нормативных правовых актов. Государство предоставляет установленным
законом категориям нуждающихся граждан услуги по социальному
обслуживанию — социальные услуги (социально-бытовые, социально-
медицинские, психолого-педагогические, социально-правовые и др.), а также
оказывает государственную социальную помощь (выплата социальных
пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий и др.).
Социальные услуги предоставляются социальными службами,
преимущественно государственными. Законодательством, регулирующим
основы социального обслуживания населения, определено, что в
государственную систему социальных служб включены государственные
предприятия и учреждения социального обслуживания субъектов РФ.
Социальное обслуживание осуществляется на основе государственных
стандартов, которые устанавливаются в порядке, определяемом органами
государственной власти субъектов РФ. Следует отметить некоторую
уязвимость такого порядка, связанную с неравномерностью социально-
экономического уровня развития субъектов РФ и, соответственно,
разбалансированностью подходов к социальному обслуживанию в разных
субъектах РФ. Очевидно, что государственная политика в сфере защиты
18
Есаков В.А. Характер, цели, задачи и методы управления социальной сферой в
современных условиях / В.А. Есаков // Общественные науки и современность. - 2015. - №
3. - С. 20.
32
наиболее уязвимых категорий граждан, нетрудоспособного и малоимущего
населения должна быть нацелена на выравнивание прослеживающихся
региональных различий в финансировании данной сферы и развитии
социальной инфраструктуры.
В сфере труда государственное управление реализуется главным
образом посредством нормативного правового регулирования
соответствующих правоотношений. К отношениям в сфере труда
применяются в основном частноправовые способы регулирования,
базирующиеся на положениях Трудового кодекса РФ и развивающего его
нормы трудового законодательства. В числе приоритетов развития трудовой
сферы Концепция долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года называет формирование
условий для устойчивого повышения заработной платы, соответствующего
темпам роста производительности труда и качеству рабочей силы, создание
эффективных механизмов регулирования рынка труда, обеспечивающих
сочетание конкуренции на рынке труда с партнерскими отношениями
работников, работодателей и государства
19
.
Важнейшее направление совершенствования государственного
управления данной сферой — создание условий для развития социального
партнерства государства, труда и бизнес-структур. Задача государства —
стимулировать работодателя создавать дополнительные условия для
социального обеспечения и поощрения работников, повышения их
квалификации в соответствии с требованиями времени. Еще одно
немаловажное направление — стимулирование социального
предпринимательства, то есть поощрение ориентированности бизнеса на
реализацию социальных проектов как в виде основной деятельности, так и в
19
Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс] –
Режим доступа: URL: http: // www. pravo. gov.ru. , свободный (дата обращения 13.05.2018
г.).
33
качестве дополнительной, а также развитие институтов спонсорства,
адресных пожертвований, благотворительности и т. д.
Основополагающие направления деятельности государства в
социальной сфере — пенсионное обеспечение и социальное обеспечение,
предполагающие выплату различных пособий компенсирующего и
стимулирующего характера установленным категориям граждан.
Нормативно-правовой блок, регулирующий основы пенсионного
обеспечения, весьма обширен. Однако эффективность управления системой
пенсионного обеспечения в настоящее время признается крайне низкой, а
постоянные изменения пенсионного законодательства в течение последних
10 лет рассматриваются как серьезные просчеты социальной политики.
Поэтому вопрос совершенствования пенсионного обеспечения остается
неизменной проблемой, требующей продуманных управленческих решений.
В здравоохранении основополагающим актом является Федеральный
закон от 21 ноября 2011 г. № З23-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в
Российской Федерации», регулирующий отношения, возникающие в сфере
охраны здоровья граждан. Действует также целый ряд федеральных законов,
регламентирующих отдельные вопросы сферы здравоохранения. «О
государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 17
декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»;
от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации»; от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных
пенсионных фондах» и др.
Конкретизация нормативных установлений находит отражение в
массивном пласте подзаконных нормативных актов. Существенна доля
нормативных правовых актов субъектов РФ.
Длительное время особенностью государственного управления
социальной сферой вообще и здравоохранения в частности являлась крайняя
скудность выделяемых финансовых средств, отсутствие эффективных
механизмов по использованию бюджетных источников финансирования,