46
приватизировать объекты культурного наследия вне зависимости от того, на
какой срок были заключены контракты на его аренду, а также они не могут
менять внешний облик данных объектов, вешая рекламные вывески,
перестраивая объект и так далее.
Исходя из этого, государственно-частное партнерство является особой
формой взаимодействия между государственными властями и частным
сектором на паритетных началах, при этом являясь эффективно альтернативой
приватизации.
В условиях Российской Федерации сложились определенные
предпосылки для распространения формы государственно-частного
партнерства, при которой государство и бизнес выступают совместными
инвесторами в финансировании крупномасштабных инфраструктурных
проектов.
В социальной сфере полная приватизация того или иного объекта
невозможна из-за того, что подавляющее число организаций занято
предоставлением населению конституционно гарантированных бесплатных или
льготных услуг. Именно по этой причине они в большинстве своем не являются
коммерческими организациями и зачастую не обладают инвестиционной
привлекательностью для частных инвесторов. Это обстоятельство
действительно невыгодно отличает социальную сферу от других сфер действия
человека, в которых однозначно целесообразно развитие государственно-
частного партнерства. Также оно создает необходимость активизации
инвесторов с использованием несколько иных стимулов, нежели чем доходы от
участия в различных коммерческих проектах. В социальной сфере полный
потенциал государственно-частного партнерства пока что в полной мере не
раскрывается, хотя надо сказать, что развитие государственно-частного
партнерства в данной области одновременно позволяет решить две задачи. Во-
первых, оно разрешает значительно сократить дефицит источников
финансирования инвестиций в социальную сферу. Во-вторых, с помощью
47
государственно-частного партнерства появляется возможность повысить
качество социальных услуг и эффективность управления организациями
социальной сферы.
Государственно-частное партнерство в своей основе предполагает
использование концессионных механизмов (или же механизмов привлечения
частных инвестиций в создание объектов общественной инфраструктуры,
обеспечения эффективного управления имуществом, которое находится в
государственной и муниципальной собственности) в реализации коммерческих
и социальных проектов; для привлечения средств от частных инвесторов на
осуществление различных мероприятий государственных целевых программ,
программ социально-экономического развития региона или, наоборот,
привлечение средств государственного бюджета для осуществления проектов
технического перевооружения крупных компаний и отраслей экономики,
состояние в которых является наиболее критическим. В рамках данного общего
подхода к пониманию государственно-частного партнерства можно выявить
огромное количество схем для реализации этого механизма. Например, одним
из важнейших факторов успешной реализации национального проекта
«Доступное и комфортное жилье – гражданам России» выступает ипотека, где
присутствуют и при этом взаимно дополняют друг друга доходы населения,
капитал коммерческих банков и государственные инвестиции, а также, конечно
же, государственный контроль.
Одним из наиболее успешных примеров государственно-частного
партнерства в социальной сфере однозначно можно назвать создание Центра
высоких медицинских технологий «Нижегородский онкологический научный
центр» (ЦВМТ НОНЦ). В настоящее время онкологические заболевания
являются одной из главных причин смертности от заболеваний в России. В
Нижегородской области самые высокие по Российской Федерации показатели
поражения злокачественными опухолями и последующей смертности.
Необходимость объединения ресурсных материалов государства и частной
48
отрасли в реализации данного проекта объясняется его масштабом и
креативностью. В составе ЦВМТ «Нижегородский научный онкологический
центр» на данный момент предусмотрены следующие строения:
– крупная клиника, имеющая оснащение оборудованием на самом
современном уровне;
– центр андронной терапии, который использует самые последние
достижения науки и технологии;
– научно-учебный комплекс, в котором подготавливается и обучается
необходимый персонал. Также научно-учебный комплекс проводит на
международном уровне исследования, связанные с онкологий;
– технопарк, который способствует наиболее быстрой и эффективной
коммерциализации научно-медицинских разработок;
– комплекс деловой инфраструктуры, оказывающий содействие
эффективному взаимодействию основополагающих составляющих проекта.
Общая инвестиционная емкость данного проекта – 15,7 миллиарда
рублей, в том числе консолидированные бюджетные ассигнования – 7,0 млрд
миллиарда рублей и коммерческие инвестиции – 8,7 миллиарда рублей. [16]
В консорциуме исполнителей проекта предполагается участие
российских, английских, канадских и испанских компаний. При
непосредственном участии администрации области, Института прикладной
физики РАН (Нижний Новгород), Нижегородской государственной
медицинской академии, Нижегородского государственного университета и
Российского федерального ядерного центра (Саратов) были основаны фонд
«НОНЦ» и ОАО «НОНЦ» для решения организационных и финансовых
вопросов по проекту. [19]
По предложенной вышеупомянутыми инициаторами схеме
государственно-частного партнерства (строительство – владение – передача)
частный инвестор обязуется построить и эффективно эксплуатировать
комплекс, а государство, в свою очередь, берет на себя обязательства
49
оплачивать ему услуги по таким тарифам, в которые, помимо текущих
расходов, изначально заложен возврат инвестиций.
Возможность реализации различных проектов государственно-частного
партнерства в социальной сфере Российской Федерации связана с различными
трудностями из-за неоднородности спроса, большими сроками окупаемости
реализуемых проектов, а также сложностями в прогнозировании
потребительского потока и оценке социального эффекта. В силу же
ограниченности бюджетов муниципальные и региональные власти зачастую не
могут заинтересовать бизнес какими-либо взаимовыгодными проектами.
Основным риском, который сдерживает бизнес от участия в
государственно-частном партнерстве, является востребованность услуг, при
которой необходимо учитывать локальность потребления той или иной услуги.
В населенных пунктах с небольшим количеством жителей или отдаленных от
крупных узлов районах количество потребителей ограничено. Помимо этого,
проекты государственно-частного партнерства характеризуются довольно
высоким количеством сделок, заключенных на небольшие суммы. Причиной
этому является существование необходимости строительства либо
реконструкции локально рассредоточенных объектов, таких как школы или
больницы, в то время как транспортная инфраструктура дает возможность
реализовывать комплексные и капиталоемкие проекты.
Успешная реализация проектов государственно-частного партнерства
предполагает глубокую предпроектную проработку вопросов организации и
участия в крупных социальных проектах, а также четкую фиксацию и
разделение ответственности между партнерами. Все это должно подкрепляться
безусловным выполнением достигнутых соглашений.
В качестве ответного шага со стороны органов власти может выступить
подготовка перспективных предложений и доведение информации о них до
потенциальных инвесторов данных проектов. В частности, в Российской
Федерации была проведена работа по отбору объектов санаторно-курортного
50
комплекса, по которым возможно заключение договоров о государственно-
частном партнерстве. Данные об этих объектах были переданы в Торгово-
промышленную палату Российской Федерации, Российский союз
промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную
палату малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» для
содействия в предоставлении инвесторов.
Нельзя не отметить, что помощь в развитии проектов государственно-
частного партнерства может также оказывать крупный бизнес. Примером этого
может послужить Сбербанк, поскольку он стал первым финансовым
институтом, разработавшим специализированное решение по финансированию
проектов создания домов для престарелых по механизму концессии.
Итак, в узком смысле государственно-частное партнерство является
механизмом долгосрочного взаимовыгодного взаимодействия власти и
предпринимательских структур. Суть этого механизма заключается в
инвестировании частных финансовых ресурсов в объекты государственной
собственности, а также последующем совместном управлении ими. В широком
же смысле государственно-частное партнерство предстает институтом
долгосрочной, устойчивой, а также легальной кооперации финансово-
инвестиционных, организационно-управленческих и интеллектуальных
ресурсов органов государственной власти и частного предпринимательства для
совместного решения общественно значимых задач.
Рассмотрение государственно-частного партнерства одновременно и как
особого механизма, и как социально-экономического института позволяет
убрать определенные противоречия в трактовке данной категории. В частности,
в нынешней Российской Федерации механизмы государственно-частного
партнерства реализуются с некоторой периодичностью, однако о полноценном
институте государственно-частное партнерство говорить пока не приходится. В
данный момент это невозможно потому, что ключевые признаки
государственно-частного партнерства как института (среди которых наличие
51
специального, непротиворечивого законодательства и правоприменительной
практики, развитая инфраструктура, существенное влияние государственно-
частное партнерство на социально-экономическое развитие государства в
целом) в настоящее время не сформулированы. Между тем, именно
институционализация государственно-частного партнерства позволит придать
данному механизму более массовый характер.
Возможность реализации различных проектов государственно-частного
партнерства в социальной сфере Российской Федерации связана с различными
трудностями из-за неоднородности спроса, большими сроками окупаемости
реализуемых проектов, а также сложностями в прогнозировании
потребительского потока и оценке социального эффекта. В силу же
ограниченности бюджетов муниципальные и региональные власти зачастую не
могут заинтересовать бизнес какими-либо взаимовыгодными проектами.
Основным риском, который сдерживает бизнес от участия в
государственно-частном партнерстве, является востребованность услуг, при
которой необходимо учитывать локальность потребления той или иной услуги.
В населенных пунктах с небольшим количеством жителей или отдаленных от
крупных узлов районах количество потребителей ограничено. Помимо этого,
проекты государственно-частного партнерства характеризуются довольно
высоким количеством сделок, заключенных на небольшие суммы. Причиной
этому является существование необходимости строительства либо
реконструкции локально рассредоточенных объектов, таких как школы или
больницы, в то время как транспортная инфраструктура дает возможность
реализовывать комплексные и капиталоемкие проекты.
Успешная реализация проектов государственно-частного партнерства
предполагает глубокую предпроектную проработку вопросов организации и
участия в крупных социальных проектах, а также четкую фиксацию и
разделение ответственности между партнерами. Все это должно подкрепляться
безусловным выполнением достигнутых соглашений.
52
В Российской Федерации имеется немало примеров успешного
применения государственно-частного партнерства на практике. В сфере
здравоохранения наиболее яркими являются Центр экстракорпоральной
гемокоррекции и трансклинической фузиологии Самарской области, а также
Сеть центров врачей общей практики в муниципальных образованиях в
Ульяновской области. В сфере образования необходимо отметить
строительство дошкольных и общеобразовательных учреждений в Ямало-
Ненецком автономном округе. Социальное обслуживание населения
представлено в практике государственно-частного партнерства строительством
и эксплуатацией муниципальной бани в г. Новосибирске. Государственно-
частное партнерство в сфере физической культуры и спорта выражено
строительством ледового дворца спорта в г. Ульяновске. Культура и
культурное наследие отображено реконструкцией и реставрацией объекта
культурного наследия «Полотняный завод» в Калужской области.
Именно правильное распределение всех возможных рисков и
ответственности за них в государственно-частном партнерстве играет
существенную роль при запуске и реализации любого проекта этого плана.
Важнейшим этапом жизненного цикла проекта государственно-частного
партнерства (как в соответствии законом о государственно-частном
партнерстве, так и в соответствии с законом о концессионных соглашениях)
является принятие решения о реализации проекта (решения о заключении
концессионного соглашения). Именно на этом этапе с учетом комплексного
рассмотрения всех аспектов реализации предложения о реализации проекта
(юридического, финансового, в том числе бюджетного, социально-
экономического, политического, имущественно-земельного, экологического и
так далее) принимается итоговое управленческое решение по проекту
государственно-частного партнерства. Регламентации процесса принятия
решения о реализации проекта государственно-частного партнерства
посвящены статье 10 («Принятие решения о реализации проекта
53
государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного
партнерства) закона о государственно-частном партнерстве и статье 22
(«Решение о заключении концессионного соглашения») закона о
концессионных соглашениях. Решение о реализации проекта государственно-
частного партнерства (решение о заключении концессионного соглашения)
представляет собой правовой акт публичного партнера в широком значении
данного термина – публично-правового образования (Российской Федерации,
субъекта Российской Федерации, муниципального образования), проект
которого разрабатывается отраслевым органом власти, выступающим от имени
публичного партнера до принятия решения о реализации проекта.
3.2. Стимулирование и регулирование развития предпринимательства в
сфере социальных услуг в России
Для сферы оплачиваемых социальных услуг в Российской Федерации
характерными являются именно малые предприятия. Они производят
наибольший объем сервисных услуг практически во всех странах мира. Это
свидетельствует о существенной важности именно этой формы организации в
сфере социальных услуг. Малые производственные единицы наиболее часто
имеют развитие в сегментах социальных услуг, включая предприятия отдыха и
развлечений, гостиничного хозяйства, автосервиса, бытового обслуживания и
других объектов. Однако в целом они занимают именно те ниши сервиса,
которые зачастую невыгодны средним, крупным и сверхкрупным
предприятиям, и за счет этого обстоятельства прочно их удерживают. Как раз
поэтому при сжатии рынка крупные фирмы иногда терпят банкротство, исчезая
с арены бизнеса, а малые, казалось бы, более слабые организации, выживают,
при этом сохраняя свою специализацию. Это происходит зачастую при
исходном равенстве фирм в вопросах, посвященных организации менеджмента
и финансового состояния.
54
Если верить оценке экспертов Организации экономического
сотрудничества и развития (ОЭСР), в которую на данный момент входят
тридцать четыре наиболее развитых страны мира, как раз малые предприятия
вносят основной вклад в развитие экономики этих государств. На долю малого
бизнеса в высокоразвитых странах приходится от 50 % до 75 % рабочих мест.
В бывших республиках Советского Союза, которые ныне являются
независимыми государствами, как правило, критерием отнесения предприятий
к малым выступает численность работающих на том или ином предприятии,
однако в некоторых странах применяются и другие показатели. В Украине, к
примеру, малыми (вне зависимости от того, государственное это учреждение
или принадлежащее физическому лицу) признаются предприятия, у которых
средняя численность работающих за отчетный год не превышает 50 человек, а
объем валового дохода от реализации продукции (либо же работ или каких-
либо услуг) за этот период не превышает 70 миллионов гривен.
В российской современной практике статус малого
предпринимательства прочно закрепился в 1988 году. Именно тогда к числу
малых были отнесены такие государственные предприятия, у которых среднее
число ежегодно занятых работников не превышало 100 человек. Впоследствии
критерии отнесения предприятий к малому бизнесу были неоднократно
изменены. С 1995 по 2008 годы действовал Федеральный закон от 14 июня 1995
года № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в
Российской Федерации» [18], согласно которому малыми назывались
предприятия с таким числом работников по различным отраслям:
• промышленность, строительство, транспорт—100 человек;
• сельское хозяйство, научно-техническая сфера — 60 человек;
• оптовая торговля — 50 человек;
• розничная торговля и бытовое обслуживание — 30 человек;
• остальные отрасли и другие виды деятельности — 50 человек.
55
В 2008 году вступил в силу Федеральный закон от 24 июля 2007 года №
209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской
Федерации» [18]. Данный нормативный акт кардинально поменял критерии
отнесенности предприятий к малым и средним. Благодаря этому Федеральному
закону к субъектам малого и среднего предпринимательства теперь относятся
внесенные в единый государственный реестр юридических лиц
потребительские кооперативы и коммерческие организации. Однако к ним не
относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия. Также
субъектами малого и среднего предпринимательства считаются физические
лица, внесенные в единый государственный реестр индивидуальных
предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без
образования юридического лица, крестьянские или фермерские хозяйства,
соответствующие следующим условиям:
1) для юридических лиц — суммарная доля участия Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,
иностранных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и
религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в
уставном (складочном) капитале (паевом фонде) указанных юридических лиц
не должна превышать 25 % (за исключением активов акционерных
инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов), доля
участия, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не
являющимися субъектами малого и среднего предпринимательства, не должна
превышать 25 %;
2) средняя численность работников за предшествующий календарный
год не должна превышать следующие предельные значения средней
численности работников для каждой категории субъектов малого и среднего
предпринимательства:
а) от 101 до 250 человек включительно для средних предприятий;