54
обеспечения национальной безопасности РФ в области охраны здоровья. Проект
Стратегии развития здравоохранения в РФ, согласован с заинтересованными
федеральными государственными органами, субъектами РФ; размещен на
официальном сайте Минздрава России и в федеральной информационной
системе стратегического планирования. Проект Стратегии 28 декабря 2017 г.
внесен в Правительство Российской Федерации. 29 декабря 2017 г. проект
Стратегии направлен Правительством Российской Федерации в Совет
Безопасности Российской Федерации. 15 марта 2018 г. состоялось заседание
секции по проблемам экономической и социальной безопасности научного
Совета при Совете Безопасности Российской Федерации «О научной оценке
проекта Стратегии развития здравоохранения Российской Федерации на период
до 2025 года», по итогам которого принято решение доработать проект
Стратегии. Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от
4 апреля 2018 г. ОГ-П12-1846 проект Стратегии дорабатывается совместно с
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и будет
внесен в установленном порядке в Правительство Российской Федерации в июне
2018 года. С целью участия профессионального медицинского сообщества в
определении стратегии развития соответствующего медицинского направления
и тактических решений по ее реализации, сформирован состав главных
внештатных специалистов Министерства здравоохранения Российской
Федерации на основании приказа от 25 октября 2012 г. №444 (в редакции приказа
от 5 июня 2017 г. №300) «О главных внештатных специалистах Министерства
здравоохранения Российской Федерации». Номенклатура главных внештатных
специалистов Министерства здравоохранения Российской Федерации включает
84 медицинских направления. Главные внештатные специалисты Министерства
здравоохранения Российской Федерации координируют профильные
55
медицинские направления и участвуют в разработке основополагающих
документов, включая нормативные правовые акты в установленной сфере
деятельности Министерства.
2.2 Проблемы государственного регулирования социальной сферы в
Российской Федерации
Большое влияние на преобразование социальной сферы оказал
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений»
24
.
Этот закон создал прецедент для коммерциализации государственного
сектора, увеличил количество платных услуг и сократил количество
предоставляемых услуг бесплатно. Однако в дополнение к этому закон
установил новые отношения со стороны федеральных органов исполнительной
власти в отношении его бюджетных учреждений в отношении вопроса о
финансировании на возмездной основе. Бюджетные организации вместо
бюджетного финансирования теперь начали получать государственный заказ,
размер этого заказа зависит от количественных показателей оценки, т.е. на душу
населения.
В результате проведенной таким образом реформы социальной сферы
произошли значительные изменения в качестве работы учреждений социальной
сферы, изменились отношения между социальными службами с населением.
24
Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты
РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"
56
Социальные работники были сдерживаемы ростом социальных
обязательств, которые взяло на себя политическое руководство России, и
работникам в этой сфере пришлось это выполнить, а также уменьшению
социальных фондов, увеличению субсидий и увеличению дефицита. В такой
ситуации социальные работники были вынуждены сократить социальную
помощь, предоставляемую гражданам для решения проблемы, создавая
различные барьеры для граждан, получающих социальную помощь.
Основными внутренними механизмами создания таких барьеров были
множество препятствий, назовем лишь некоторые из них.
В частности, принцип децентрализации социальной политики
предоставляет такую возможность для сокращения предоставления социальной
помощи населению.
Совместные полномочия Правительства Российской Федерации, Фонда
социального страхования и субъектов Федерации включали такие меры, как
организация работы детских оздоровительных лагерей; предоставление
санаторных ваучеров для лечения пенсионеров, инвалидов и ветеранов;
распространение протезов и средств технической реабилитации инвалидов;
предоставление наркотиков лицам привилегированной категории.
Федеральное законодательство гарантирует на бумаге все эти виды
помощи, но на самом деле осуществление этих мер находится под юрисдикцией
регионов.
В федеральном бюджете выделяются средства, и их проводят регионы. Но
во многих нормативных актах регионов есть небольшое объяснение: «...
государственная служба предоставляется, поскольку выделяются бюджетные
ассигнования из федерального бюджета». Это объяснение означает, что если
финансирование отсутствует, то это становится основанием для отказа
57
гражданина в праве на социальную помощь. Если денег нет, тогда не будет
ваучеров для детей, нет лекарств для бенефициаров, нет искусственных
конечностей для инвалидов и ваучеров для пенсионеров. Это явление довольно
распространено. Перераспределение ограниченных средств происходит таким
образом, что ваучеры распределяются не каждый год, как того требует закон, а
через три-четыре года. Что касается муниципального уровня, ситуация еще хуже:
значительная нехватка местных бюджетов создает эффект дефицита на площади.
В этой ситуации субвенции регионов становятся основным источником дохода
для муниципального уровня, и они также подлежат сокращению в результате
существующего дефицита регионального бюджета.
В таких условиях финансирование таких мер, как предоставление семьям
с низким доходом школьной формы, школьное питание, обновление школ и
предоставление молочных кухонь, сокращается. Во многих муниципалитетах
нет даже такой статьи расходов.
Еще одна проблема, для которой также отсутствуют бюджетные средства,
- это обеспечение жильем людей, стоящих в очереди.
У территориальных властей нет средств для крупномасштабного
строительства, поэтому очередь движется очень медленно. Около 1-2% в год
ожидающих в очереди обеспечиваются жильем. В связи с тем, что условия для
получения жилья обеспечиваются местными властями, существует много
возможностей для различных случаев мошенничества.
В результате получается, что фактический объем тех, кто нуждается в
жилье, очень недооценен, однако, несмотря на это, невозможно обеспечить всех
нуждающихся.
В результате этой ситуации даже те решения, которые принимаются
президентом и правительством, не выполняются.
58
Другим серьезным нарушением является предоставление неточных
статистических данных государственными учреждениями.
Это искажение связано с тем, что, если гражданин получает доход ниже
прожиточного минимума, он признается бедным. И стоимость жизни
рассчитывается на основе стоимости минимальной потребительской корзины.
Однако на протяжении многих лет в нашей стране стоимость товаров в
потребительской корзине оценивается по низким стандартам.
В частности, расчетная сумма потребления на человека в день составляет
всего 226 рублей. Физиологическая ценность такого потребления находится на
уровне физического выживания, но на самом деле минимум составляет 2600 ккал
в день. Оказывается, что корзина, рассчитанная по принципу серьезного
недоедания, является основой современной государственной социальной
политики, поскольку она определяет получателей субсидий на коммунальные
услуги, увеличение денежных пособий для детей, санаторные ваучеры. Для
сравнения, официальный уровень бедности в России равен уровню бедности в
Германии. Несмотря на то, что общий уровень бедности в Германии намного
ниже, а бедных можно отнести к богатому населению в России, Росстат
статистически ставит нас на одну линию. Этот метод расчета бедности на
границе физического выживания используется ООН для развивающихся стран в
Африке, Азии и Латинской Америке. А для европейских и других развитых стран
применяется метод расчета доли семейного дохода в расходах на продукты
питания, транспорт, жилье и коммунальные услуги. Если исходить из такого
масштаба, чтобы рассчитать уровень бедности в России, то мы получим 60-70%
населения России. Сокращение бедности приводит к недооценке числа людей,
нуждающихся в государственной социальной помощи. Существует еще один
способ уменьшить предоставление социальных гарантий. В соответствии с
59
Федеральным законом № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» от
17 июля 1999 года регионы должны предоставлять социальные пособия
пенсионерам, проживающим ниже прожиточного минимума в регионе.
Социальное добавление равно денежной стоимости, принося общий доход
пенсионеров до уровня прожиточного минимума. В этом случае, если пенсия
будет увеличена примерно на 200 рублей, социальная добавка также будет
уменьшена на 200 рублей, в результате общий доход пенсионера не изменится.
Такая мера создает иллюзию роста пенсий, но на самом деле общие доходы
пенсионеров замерзают на уровне прожиточного минимума.
В дополнение к перечисленным выше проблемам также возникает
проблема чрезмерной бюрократизации социальной сферы. Чтобы получать
социальную помощь, граждане должны проходить длительные процедуры, когда
необходимо координировать и сертифицировать все.
Для получения земли большая семья должна собрать шесть сертификатов
на социальное жилье, двенадцать сертификатов на разовую финансовую
помощь, одиннадцать сертификатов на получение пособий на ребенка.
Что касается правового регулирования социальной сферы, то
законодательство является очень сложным, чрезмерно зарегулированным.
60
Глава 3. Основные направления совершенствования системы государственного
регулирования социальной сферой
3.1 Рекомендации по совершенствованию управления в социальной сфере
Следует отметить, что многокритериальный отбор цели предполагает
более активную деятельность государственных регулирующих органов в
прогнозировании социального развития. Эта деятельность характеризуется
более высоким уровнем использования научных методов, чем при прямом
государственном управлении. Необходимо учитывать тот аспект, что разработка
методов прогнозирования связана с учетом специфики государства как
экономического агента, а также того факта, что прогнозирование является
инструментом более высокого порядка и более высокой сложностью применения
чем механизмы прямого управления. Предполагается, что прогнозирование в
этом случае должно быть как минимум двухуровневым: на уровне федерального
центра и на уровне субъектов федерации.
Формирование социальных стандартов в России происходит в основном на
уровне субъектов федерации и фактически является бессистемным,
неупорядоченным процессом. Похоже, что государство, принимая во внимание
концептуальную идею функционирования более эффективной системы
государственного регулирования социальной сферы в России, должно
разработать целевую программу перехода к государственному регулированию
социальной сферы на основе социальных стандартов. В то же время одним из
ключевых моментов этой программы должно быть положение о разграничении
сфер ответственности между федеральным центром, субъектами и
муниципалитетами для обеспечения соответствующих социальных стандартов.
61
Кроме того, необходимо разработать методологию управления текущими
процессами социальной стандартизации. В этом случае такой подход
вписывается в картину роли государства в регулировании социальной сферы как
стратегического субъекта, который ставит цели социального развития, но
уменьшает его полномочия как непосредственного администратора социального
развития.
Разработка методологии управления процессами социальной
стандартизации, происходящей в России, должна быть ориентирована на то, что
в России будет два уровня государственного регулирования как часть, как
минимум, трехуровневой системы управления системой социальных стандартов
в Российской Федерации. В этой связи также необходимо включить положение
о том, что переход к системе социальных стандартов будет иметь два этапа: сам
переходный этап и этап стабильного функционирования социальных стандартов
в контексте единого социального пространства в Российской Федерации. На
первом этапе предлагается разработать единый рамочный закон о социальных
стандартах, который станет основой для формирования единого социального
пространства, установив ряд обязательных социальных стандартов для всех
регионов, дифференцированных с учетом специфики регионов России и
федеральных округов. В то же время, чтобы конкурировать за ресурсы, регионы
будут продолжать развивать свои социальные стандарты и обеспечивать их
реализацию. Таким образом, можно сделать вывод, что при переходе к
социальным стандартам участие правительства в процессе прямого управления
в какой-то мере будет возрастать.
На втором этапе по аналогии с процессом «муниципализации социальной
сферы» предлагается предпринять ряд шагов для «муниципализации социальных
стандартов». На этом этапе федеральный центр может в целом регулировать
62
систему социальных стандартов своей ключевой компетенцией в области
социальной стандартизации. Соответственно, будет достигнута ситуация, когда
государство в двухуровневой модели правительства перейдет от
административных и управленческих регулирующих механизмов к социальному
сектору к стратегическому регулированию, а административные регулирующие
функции будут переведены на два нижних уровня российских бюджетной
системы. При прочих равных условиях это повысит качество государственного
регулирования в социальной сфере Российской Федерации. Следует отметить,
что основное внимание в финансовых аспектах системы социальных стандартов
должно будет перейти от межгосударственных отношений «федеральный центр
- регионы» к межгосударственным отношениям «регион - муниципальные
районы / городские округа». Конечно, эта рекомендация может быть реализована
с учетом определенных изменений в нынешней модели фискального
федерализма в России.
Можно сделать вывод, что для замены некоторых функций
государственного регулирования отраслей социальной сферы необходим
дополнительный орган, который возьмет на себя административные и
управленческие функции, связанные с процессами прямого регулирования.
Поскольку такой субъект может быть так называемым третьим сектором
экономики, который понимается как неправительственные некоммерческие
организации. Следует учитывать, что, как правило, высокий уровень развития
негосударственных некоммерческих организаций (НПО) обеспечивает
социально-экономическую стабильность, повышает общее качество и уровень
жизни, а также создает ряд стимулов для устойчивого экономического роста.
Развитие института НПО в России усилилось после принятия в 1996 году
Федерального закона «О некоммерческих организациях». В 1998 году в
63
результате финансового кризиса произошло значительное сокращение числа
НПО. После этого восстанавливается число организаций третьего сектора в
Российской Федерации. Характер развития неправительственных
некоммерческих организаций в России, а также экономики в целом во многом
обусловлен трансформацией отношений собственности. Значительное
сокращение присутствия государства в экономике, особенно в социальной
сфере, стало катализатором роста числа НПО в России. Здесь следует учитывать,
что в дореформенный период наблюдалось относительно высокое потребление
социальных услуг, что привело к созданию ниши для НПО после проведения
экономических реформ.
3.2 Перспективы совершенствования системы государственного регулирования
социальной сферой
В XXI веке наша страна вступила в трудный и очень ответственный период
своего развития. Модернизация и реструктуризация экономики требовали
ответов на новые социальные вызовы: увеличение роли человеческого капитала,
устранение бедности, снижение демографических, экономических, финансовых
и экологических рисков. Решение изложенных выше проблем предполагает
укрепление консолидации всех слоев и групп российского общества, рост
социализации личности, реальную роль граждан и их ассоциаций в социально-
экономическом развитии государства.
Социальная политика во времена кризиса должна основываться на трех
основных принципах: приоритете проблем и вопросов социальной защиты
граждан; увеличение роли личного трудового дохода в обеспечении социальных
и культурных и бытовых потребностей граждан и устранение зависимости на