27
проведение успешной и результативной демографической
политики;
оказание финансовой помощи нуждающимся семьям в условиях
рыночных взаимоотношений;
проведение должной социокультурной политики в отношении
семьи и детей;
формирование востребованной системы социального обслуживания
семьи и детей;
оказание государственной помощи и поддержки тех категорий
семей, которые попали по различным причинам в трудные жизненные
ситуации;
обеспечение проведения семейной политики на федеральном,
региональном и местном уровнях;
обеспечение взаимодействия государства, в лице уполномоченных
лиц и органов власти с неправительственными организациями, являющимися
субъектами политики в отношении семьи.
Сегодня в социальной практике имеет место быть развитие в основном
двух направлений в области семейной политики
27
:
1) направление, связанное тесным образом с мерами материальной
помощи семьям, включая главным образом различные виды семейных пособий;
2) направление, связанное тесным образом с социальным обслуживанием
семей и детей;
Огромную роль для жизнедеятельности семьи играет выстроенная
система оплаты труда. А в качестве различных дополнительных субсидий для
определенных категорий семей, к примеру, с целью материальной поддержки
либо стимулирования рождаемости получили широкое распространение
разнообразные виды государственных денежных пособий, включая
компенсационные выплаты и льготы.
27
Шарин В.И. Основы социальной политики и социальной защиты. Учебное пособие / В.И.
Шарин - М.: Инфра-М, 2018 – с. 142
28
На сегодняшний день нормативная основа сообразно рассматриваемому
вопросу видится мало проработанной.
Практически единственным нормативным актом по данному вопросу
считается общее письмо Минфина Российской Федерации и Минсоцзащиты
Российской Федерации от 29 июня 1992 г. № 51/1-2359-18 «О финансировании
мероприятий по социальной поддержке многодетных семей»
28
.
Администрация муниципального образования «Приморский район»
обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением о признании незаконным п. 2
названного письма. В суде представитель МО «Приморский район» объяснила,
что льготы за использование отопления, воды, канализации, газа и
электроэнергии для многодетных семей даются надлежащими организациями,
которые потом настоятельно просят возмещения собственных затрат за счет
средств районных бюджетов.
В заявлении рассказывалось, что муниципальное образование никак не
владеет финансовой возможности возмещать льготы за счет личных средств в
отсутствии соответствующих компенсаций. Федеральные органы
исполнительной власти никак не вправе письмами наделять органы местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями и усиливать
затраты местных бюджетов. Верховный Суд РФ заявление удовлетворил и
принял п. 2 названного письма недействующим согласно Решению Верховного
Суда РФ от 26.03.2003 N ГКПИ03-139
29
«О признании недействующим пункта
2 письма Минфина РФ N 51 и Минсоцзащиты РФ N 1-2359-18 от 29.06.1992 «О
финансировании мероприятий по социальной поддержке многодетных семей».
В практике арбитражных судов видятся бессчетные случаи взыскания
затрат, понесенных вследствие предоставления многодетным семьям
28
Письмо Минфина РФ № 51, Минсоцзащиты РФ N 1-2359-18 от 29.06.1992 (с изм. от
26.03.2003) "О финансировании мероприятий по социальной поддержке многодетных семей"
(Зарегистрировано в Минюсте РФ 27.07.1992 № 15) / ПСС КонсультантПлюс / Режим
доступа URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_991/ (дата обращения:
22.07.2019)
29
Решение Верховного суда от 26 марта 2003 г. N ГКПИ03-139 / Режим доступа URL:
http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big2/verhsud_big_26559.htm (дата обращения: 22.07.2019)
29
соответствующих льгот. Так, Федеральный арбитражный суд Центрального
округа, осмотрев кассационную жалобу Российской Федерации в лице
Министерства финансов РФ на решение Арбитражного суда Тамбовской
области от 26 июня 2006 г. по делу № А64-1118-2006-12, показал в собственном
решении: решением Верховного Суда РФ названный пункт письма признан
недействующим. В предстоящем порядок финансирования затрат на
предоставление льгот многодетным семьям никак не был определен. Так как
федеральный законодатель, имея достаточно времени, никак не выполнил
собственных обязанностей по регулированию вопроса о том, за счет каких
средств гарантируется предоставление льгот, суд первой инстанции
обоснованно пришел к выводу о том, что впредь до соответствующего
урегулирования возникающих при данном правоотношений федеральным
законодательством, учитывающим распределение соответствующих затрат
между бюджетами всех уровней, предоставление льгот обязано производиться
за счет средств федерального бюджета.
Арбитражным судом первой инстанции правомерно было установлено,
что убытки, которые были причинены истцу, появились в результате
неправомерных деяний (бездействия) Российской Федерации, интересы
которой в области бюджетного финансирования дает Министерство финансов
РФ по Постановлению ФАС Центрального округа от 02.11.2006 по делу № А64-
1118/06-12
30
«Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в
результате незаконных действий (бездействия) государственных органов,
органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов,
подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта
Российской Федерации или муниципального образования».
Подчеркнем, что Государственной Думой предпринималась попытка
принять федеральный закон в обмен названного выше Указа Президента РФ
30
Постановление ФАС Центрального округа от 11.02.2013 по делу N А64-6130/2012 / Режим
доступа URL:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ACN&n=76085#0229219951299193
92 (дата обращения: 22.07.2019)
30
(Паспорт проекта Федерального закона № 98035393-2 «О государственной
поддержке многодетных семей» (внесен депутатами Государственной Думы
ФС РФ А.В. Апариной, Е.А. Костериным, В.К. Кошевой, Д.А. Митиной, Н.А.
Останиной, П.Г. Свечниковым, А.В. Селивановым, Л.Н. Швец) (снят с
рассмотрения)
31
. Согласно законопроекту многодетной признавалась семья, в
составе которой имеется трое и более детей в возрасте до 18 лет. В
законопроекте были отражены положения Указа Президента РФ 1992 г. с
учетом изменений в законодательстве, происшедших после его принятия.
По мнению разработчиков проекта, он был призван способствовать
улучшению единой демографической ситуации, законодательному признанию в
качестве социально нужной деятельности по воспитанию детей в многодетных
семьях, обеспечению условий для полноценного воспитания и становления
детей в таковых семьях.
Скидки сообразно оплате коммунальных услуг, безвозмездное
обеспечение медицинскими препаратами, бесплатный проезд на определенном
виде транспорта детей из многодетных семей и учащихся, бесплатное
кормление (завтраки и обеды) учащихся образовательных учреждений,
бесплатное снабжение школьной и спортивной формой, согласно
законопроекту, обязаны были предоставляться, если среднедушевой заработок
многодетной семьи не превосходил значение прожиточного минимума,
установленного в субъекте РФ.
Рассмотрим вопрос реализации немонетарных льгот рекомендательного
характера. Есть мнение о необходимости особой адресной Федеральной
целевой программы «Жилище для многодетных семей», которая имела
возможность бы включать в себя комплекс взаимосвязанных мер, в том числе
никак не только строительство муниципального жилья, однако и компенсацию
31
Проект Федерального закона N 98035393-2 "О государственной поддержке многодетных
семей" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 02.12.1998) / Режим доступа URL:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=315#05611963859087876 (дата
обращения: 22.07.2019)
31
затрат на квартирную оплату, программу обмена жилища в случае увеличения
количества детей.
По мнению некоторых специалистов, определение единых принципов и
подходов к государственной политике в отношении многодетных семей никак
не значит, что в любом регионе обязана вводиться единая система мер. Они
считают, что традиционная многодетность, которая присуща в основном
регионам страны, с преобладанием сельского образа жизни трансформирует
проблему данных многодетных семей в целый ряд единых приоритетов
социального и экономического развития этих регионов, включая вопросы
обеспечения занятости, становления аграрного сектора экономики
32
.
В городской местности расширению возможностей для самообеспечения
могли бы содействовать:
формирование некоммерческих организаций, помогающих:
устройству на работу многодетных родителей и их гражданскому
объединению; выработке и распространению наилучших практик решения
специфичных проблем многодетных семей;
объединение усилий служб занятости и социальной защиты в
вопросах трудоустройства находящихся без работы многодетных родителей в
рамках осуществления социального контракта;
преференции в активных программах занятости для безработных и
для молодежи из многодетных семей;
На сельской территории развитие возможностей самообеспечения в
первую очередь соединено с расширением доступности кредитных и
лизинговых схем для собственных подсобных хозяйств. Товарному развитию
личного подсобного хозяйства станет содействовать улучшение институтов
кооперации мелких сельскохозяйственных изготовителей.
32
Анализ социально-экономического положения многодетных семей: Доклад на II
Всероссийской конференции «Многодетная семья в современной России» / Авт. колл.: Л.М.
Прокофьева (руководитель), Л.Н. Овчарова (ответственный исполнитель), В.И. Гришанов и
др. // Официальный сайт института демографических исследований. / Режим доступа URL:
http://www.demographia.ru (дата обращения: 21.07.2019)
32
Крайне нужно и второе направление - расширение и улучшение
социальной поддержки детей из многодетных семей. Тот факт, что
многодетные семьи достаточно часто отличаются несбалансированным
питанием, принуждает возвратиться к предложениям о внедрении системы
особых сертификатов, которые позволят им получать конкретные продукты
питания в особых торговых учреждениях по более низким ценам либо на
безвозмездной основе.
На региональном уровне все возможные формы помощи целесообразно
свести в один закон и предусмотреть вполне конкретную гибкость в вопросах
распределения ресурсов, как по применяемым формам поддержки, так и по
времени.
Семьи с тремя и более детьми часто отличаются наиболее плохими
жилищными критериями. Фактически все многодетные семьи на сегодняшний
день не могут являться полноправными участниками различных ипотечных
программ банков, однако они имеют возможность использовать исходный
основной капитал для благоустройства имеющегося жилища.
В связи с этим Пенсионный фонд как распорядитель предоставленного
капитала вряд ли справится с административными процедурами входа
многодетных семей в программу применения материнского капитала.
Наилучшими практиками работы с уязвимыми группами обладают органы
социальной защиты.
Представляется подходящим формирование государственного института
социальных уполномоченных, информирующих население о имеющихся
социальных программах и помогающих подготовить и составить нужные
документы.
Следовательно, исходя изложенного выше, можно сделать следующие
выводы.
Целостная система задач, принципов, приоритетных мер и направлений,
которые ориентированы главным образом на оказание помощи семьям, их
укрепление и защиту, профилактику и преодоление семейного неблагополучия,
33
и повышение качества жизни семей представляет из себя государственную
семейную политику.
В реализации государственной семейной политики роль российских
семей подразумевает их функциональную роль в партнерстве с властью,
населением и бизнесом.
К задачам семейной политики относятся: создание нужных условий для
исполнения семьёй ее главных функций, обеспечение общественной
безопасности семьи, создание необходимой и востребованной системы
социальных услуг, решение проблем, связанных с укреплением и становлением
института российской семьи.
К главным направлениям семейной политики относятся: создание и
совершенствование необходимой законодательной базы, оказание финансовой
помощи нуждающимся семьям, формирование востребованной системы
социального обслуживания семьи и детей, обеспечение проведения семейной
политики на федеральном, региональном и местном уровнях, проведение
успешной и результативной демографической политики.
1.3. Правовое регулирование социальной защиты семей с детьми
В сегодняшних социальных и экономических условиях, когда страна
находится под действием санкций и постепенно оправляется от кризисных
последствий и падения национальной валюты в конце 2014 года, одной из
приоритетных задач государства выступает организация и обеспечение
адресной помощи семьям, воспитывающим детей. Данная адресная помощь
может быть осуществлена в различных вариантах, к которым относятся
различные денежные выплаты, предоставление необходимых услуг на
определенных условиях, всевозможные льготы. К денежным выплатам можно
отнести компенсации и выплату соответствующих пособий на ежемесячной
или единоразовой основе. К оказанию услуг можно отнести оказание
медицинской помощи, содержание детей в образовательных и дошкольных
учреждениях. К различным льготам можно отнести льготы на оплату ЖКХ,
34
льготный проезд в транспорте, льготы на питание в детских садах и школах и
так далее.
Пособия предоставляются в соответствии с Федеральным законом от
19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим
детей»
33
, а также с Приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от
23.12.2009 № 1012н «Об утверждении Порядка и условий назначения и
выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей»
34
и другими
утвержденными Приказами и принятыми Федеральными законами.
Целью выплаты пособия по беременности и родам и пособия на период
отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет –
выступает замещение утраченного заработка;
Целью выплаты единовременного пособия женщинам, вставшим на учет
в медицинском учреждении в ранние сроки беременности, выступает
своевременное обращение женщины к врачу и забота о здоровье будущей мамы
и её ребенка;
Целью выплаты единовременного пособия при рождении ребенка и
ежемесячного пособия на ребенка является оказание помощи семье в
содержании и воспитании детей.
В зависимости от трудового статуса субъекта - получателя пособий
различают источники финансирования указанных пособий: те из них, которые
работают в рамках трудового договора получают пособия из средств Фонда
социального страхования РФ; те потенциальные получатели пособий, которые
заняты несением военной службы, учёбой или любой другой полезной
деятельностью с точки зрения общественной значимости, включая не
33
Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" от
19.05.1995 № 81-ФЗ (ред. от 29.07.2018 № 264-ФЗ) / ПСС КонсультантПлюс / Режим доступа
URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6659/ (дата обращения: 21.07.2019)
34
Приказ Минздравсоцразвития России от 23.12.2009 N 1012н (ред. от 24.09.2018) "Об
утверждении Порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий
гражданам, имеющим детей" (Зарегистрировано в Минюсте России 31.12.2009 N 15909) /
ПСС КонсультантПлюс / Режим доступа URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_96127/ (дата обращения: 23.07.2019)
35
работающих получают пособия из федерального бюджета и региональных
бюджетов.
Стоит отметить, что женщинам пособия в связи с ранней постановкой на
учет в медицинской организации, по беременности и родам, выплачиваются
только по месту работы.
Решение о назначении рассматриваемых пособий соответствующий орган
принимает в 10-дневный срок со дня обращения с заявлением с приложением
всех необходимых документов.
Применительно к лицам, проживающим в районах и местностях, где
применяются районные коэффициенты, размеры данных пособий
определяются, учитывая эти коэффициенты.
В случае, если пособия были выплачены в излишних суммах, пособия
должны возмещаться в добровольном, а при наличии спора - в судебном
порядках. Такая излишняя выплата возможна, например, при отсутствии
своевременной передачи сведений от работодателя при выходе лица,
фактически осуществлявшего уход за ребенком до достижения им трех лет,
либо при поступлении ребенка на полное государственное обеспечение (в
стационарное детское учреждение социального обслуживания).
Право на социальное обеспечение закрепляется основными
международными актами.
Так, Всеобщей декларацией прав человека (принята Генеральной
Ассамблеей ООН 10.12.1948)
35
провозглашается право каждого человека как
члена общества на социальное обеспечение (ст. 22), устанавливается право
семьи на защиту со стороны общества и государства (ст. 16). Особо
подчеркнуто установление права на особое попечение и помощь у материнства
и младенчества. Также установлено право на одинаковую социальную защиту
детей, родившихся в браке или вне брака (ст. 25). Кроме того, Декларацией
35
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) /
ПСС КонсультантПлюс / Режим доступа URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120805/ (дата обращения: 25.07.2019)
36
закрепляется право каждого человека на получение жизненного уровня, (пищи,
одежды, жилища, медицинского ухода и социального обслуживания).
В Конституции РФ говорится об обеспечении государственной
поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, установлении пособий и
иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 7), о гарантии каждому социального
обеспечения по возрасту, инвалидности, в случае болезни, потери кормильца,
для воспитания детей и в иных случаях, которые определенны в законе (ч. 1 ст.
39), о защите государством материнства и детства (ч. 1 ст. 38). При этом в
современном отечественном законодательстве не содержатся конкретные
гарантии уровня социального обеспечения, адресованного семье с детьми,
который позволил бы обеспечить детям достойное содержание и воспитание.
Концепция демографической политики РФ на период до 2025 года,
утвержденная Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351
36
, приводит
отнюдь не радостные данные о ситуации в сфере демографии в Российской
Федерации. Концепция отмечает отрицательное влияние на рождаемость
низкого денежного дохода во многих семьях, отсутствия жилищных условий,
позволяющих нормальное, полноценное существование, а также современной
структуры семьи (все более увеличивающейся ориентации на малодетность,
увеличивающегося числа неполных семей), тяжелого физического труда
значительной части работающих женщин (около 15%), условий труда, которые
часто не отвечают санитарно-гигиеническим нормам, низкому уровню
репродуктивного здоровья, высокому числу абортов. И.В. Григорьевым
справедливо утверждается, что эти «негативные явления говорят о имеющих
место быть систематических нарушений в конституционных положениях и в
международных требованиях, включая нарушения социальных прав человека,
определенных действующим законодательством. Данные нарушения должны
36
Указ Президента РФ от 09.10.2007 № 1351 (ред. от 01.07.2014) "Об утверждении
Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" /
ПСС КонсультантПлюс / Режим доступа URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_71673/ (дата обращения: 24.07.2019)