67
территориях, где установлен увеличивающий коэффициент к заработной плате,
максимальную величину пособия считают с учетом данного коэффициента.
Умножив необходимую сумму дневного пособия на количество
календарных дней отпуска по беременности и родам, получим единую
величину декретных.
На практике бывает так, что вычисленный период был отработан
полностью. Так как в данном периоде работник практически наверняка
находился в очередном отпуске, ездил в командировку либо болел.
В п. 8 Положения отмечено время, которое исключается из расчетного
периода. Суммы выплат за данные периоды, никак не входят в расчет среднего
заработка для целей исчисления пособия.
Средний дневной доход определяется путем дробления суммы заработка,
начисленного за вычисленный период, на число календарных дней,
приходящихся на данный период, за исключением календарных дней,
приходящихся на периоды, отмеченные выше.
Лица, по собственной воле вступившие в отношения по обязательному
социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи
с материнством, получают преимущество на пособия при условии уплаты ими в
течение 6 месяцев страховых взносов в ФСС Российской Федерации (п. 7
Положения).
В соответствии с п. 9 Положения, при определении среднего заработка
для исчисления пособия из расчетного периода обязательно исключаются
периоды временной нетрудоспособности, отпуска по беременности и родам,
отпуска по уходу за ребенком и начисленные за данные периоды суммы
пособий.
Обычный дневной доход определяется путем деления суммы оклада,
начисленного за расчетный период, на количество календарных дней,
приходящихся на данный период, за исключением календарных дней,
приходящихся на периоды, отмеченные в п. 9 Положения.
68
В доход, исходя из которого исчисляются пособия застрахованным
лицам, по собственной воле вступившим в отношения по обязательному
социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи
с материнством, включаются полученные ими доходы, с каких уплачены
страховые взносы в ФСС Российской Федерации.
В России установлена система государственных пособий гражданам,
имеющим детей, которая гарантирует материальную поддержку материнства,
отцовства и детства.
Пособие выплачивается за период отпуска по беременности и родам
длительностью: до родов - 70 дней (при многоплодной беременности - 84);
после родов - 70 дней (в случае усложненных родов - 86, при рождении 2-ух
либо более детей - 110).
Женщины, застрахованные в ФСС, получают пособие в объеме 100%
среднего заработка.
По новым правилам пособие рассчитывается исходя из заработка за 2
календарных года в отсутствии исключения отмеченных периодов. По новому
распорядку в расчет берется доход у всех работодателей за 2 прошедших года, а
по-старому - лишь у последнего.
Если лицо, которое находится в отпуске по уходу за ребенком, работает
на условиях неполного рабочего времени либо на дому, а еще в случае
продолжения обучения все равно преимущество на это пособие сохраняется.
Тем, кто одновременно имеет преимущество на ежемесячное пособие по
уходу за ребенком и на пособие по безработице, необходимо выбрать одно.
Если мать снова забеременеет в период нахождения в отпуске по уходу за
ребенком, то она снова обязана избрать лишь одно пособие.
Матери, имеющие право на пособие по беременности и родам, со дня
рождения ребенка имеют право избрать одно из последующих пособий:
пособие по беременности и родам или ежемесячное пособие по уходу за
ребенком с зачетом раньше выплаченного пособия по беременности и родам в
69
случае, если величина пособия по уходу за ребенком больше, нежели величина
пособия по беременности и родам.
Лица, подлежащие обязательному социальному страхованию, имеют все
шансы рассчитывать на пособие в объеме 40% их среднего заработка.
В случае ухода за двумя и более детьми до достижения ими полутора лет
размер пособия суммируется.
Таким образом, в российской системе социальной помощи населению,
существует ряд пособий определенного характера, выплачиваемых ежемесячно
либо единовременно. Законодательством и нормативными документами
субъектов Российской Федерации предусмотрены выплаты ежемесячных и
единовременных пособий в период беременности, по уходу за ребенком в
различные временные периоды в зависимости от категории семьи, состояния
здоровья ребенка и прочих условий. В вопросе выплаты пособий следует также
отметить некоторое несовершенство существующих норм.
Так, отдельно следует учесть ситуацию с выплатой ежемесячных пособий
по уходу за ребенком, если мать ребенка не работает (не работала в период
исчисления суммы пособия по уходу за ребенком), так как в любом случае
ребенка следует содержать на какие-то средства.
Следует также учесть содержание матерей, которые остаются
воспитывать детей до трех лет, когда отец ребенка (законный супруг матери
ребенка) находится в местах лишения свободы.
Таким образом, на основе всего вышеизложенного можно сделать
следующие выводы.
Единовременные пособия можно подразделить на различные категории, к
которым относится: единовременное пособие по беременности и родам,
единовременное пособие по постановке на учет в ранние сроки беременности,
единовременное пособие при рождении ребенка, ежемесячное пособие по
уходу за ребенком, ежемесячное пособие на ребенка.
Также существуют различные компенсационные выплаты, учитывающие
полноту семьи, её доход, материальное положение и другие значимые факторы.
70
Особенности исчисления пособий и компенсационных выплат семьям с
детьми регулируются Постановлением Правительства РФ от 15.06.2007 № 375
(ред. от 19.01.2019) «Об утверждении Положения об особенностях порядка
исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и
родам, ежемесячного пособия по уходу за ребенком гражданам, подлежащим
обязательному социальному страхованию на случай временной
нетрудоспособности и в связи с материнством».
Также к основным законам и нормативно-правовым актам,
регулирующим вопросы пособий и компенсационных выплат для семей с
детьми, являются:
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от
01.04.2019 № 48-ФЗ), Федеральный закон "Об обязательном социальном
страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с
материнством" от 29.12.2006 № 255-ФЗ (ред. от 27.12.2018 № 536-ФЗ),
Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"
от 19.05.1995 № 81-ФЗ (ред. от 29.07.2018 № 264-ФЗ).
Таким образом, по результатам анализа государственных пособий и
компенсационных выплат семьям с детьми можно отметить регулярную
индексацию финансового размера государственной помощи семьям с детьми.
Государство в целом проявляет заинтересованность в улучшении
демографической ситуации в стране и в повышении качества уровня жизни
семей, предоставляя им различные пособия и компенсационные выплаты,
учитывающие множество факторов, таких как материальное положение,
количество и здоровье детей, родителей и другие факторы.
Однако, по моему мнению, стоит отметить, что государству помимо
работы над законодательной базой следует больше внимания уделить
информированию населения о тех вариантах помощи, к которым они могут
прибегнуть в случае необходимости.
71
Глава 3. Совершенствование института государственной
поддержки семей с детьми и его правовая реализация
3.1. Оценка действующих мер социальной поддержки семей с детьми
По результатам проведенного анализа во второй главе данной работы
можно отметить, что в целом практически все социальные пособия в стране и
регионах индексируются и увеличиваются, однако уровень инфляции всё же
опережает уровень индексации.
Наиболее финансовоёмкой мерой поддержки семей с детьми является
государственный сертификат на материнский капитал в размере 453026 рублей,
в регионах также выделяется краевой материнский капитал при рождении
третьего и последующих детей.
Конкретных официальных показателей, дающих оценку взаимосвязи
уровня рождаемости и введения федеральной программы материнского
капитала, нет.
Например, исследование Высшей школы экономики в г. Новосибирске
показало, что значительная доля увеличения коэффициента суммарной
рождаемости после 2007 года произошла по причине перепланирования
момента рождения ребенка, а не из-за увеличения долгосрочной рождаемости
60
.
Для сравнения различных регионов в еще одном исследовании был
введен показатель, отражающий отношение числа выданных сертификатов к
числу родившихся за год (коэффициент МСК) и составлена карта.
Согласно полученным данным, в 2007-2008 гг. коэффициент в среднем по
России составлял 19 %, так как семьи на тот момент еще не вправе были
распоряжаться средствами. В 2009 году предоставлялась возможность
единовременных выплат, тогда и коэффициент вырос до 53 %. В ряде регионов,
таких как Калмыкия, Хакасия, Чукотский автономный округ и Северная Осетия
он превышает 66 %. Разница между регионом с самым высоким
60
Фабиан С.К. Оценка влияния политики материнского капитала в России / С.К. Фабиан,
А.К. Юрко // Демографическое обозрение / национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики». – 2015. – Т. 2, № 3 - С. 244
72
коэффициентом – Калмыкией (70%), и самым низким – Москвой и Московской
областью достигает 33 %. Уже в 2010 году отношение количества выданных
сертификатов к числу родившихся снижается до 44 %.
К 2014 году дифференциация между субъектами уменьшается. Если
посмотреть на средний коэффициент за восемь лет действия программы, то в
первой десятке регионов с самым высоким показателем присутствуют сразу
девять национальных республик, большая часть – с Северного Кавказа.
Лидерство вполне очевидное, ведь в семьях национальных республик, как
правило, несколько детей, и вероятность появления здесь второго или третьего
ребенка намного выше, чем в других регионах
61
.
Таким образом, проанализировав все данные и проведенные на их основе
исследования, можно сделать вывод о том, что федеральная программа
материнского капитала сработала в первую очередь и как стимул к рождению
детей в целях улучшения демографической ситуации в регионах, и как еще
одна мера социального обеспечения семей с детьми. По моему мнению, данная
мера поддержки всё же является достаточно ощутимой для семьи.
Обеспечение многодетных семей бесплатными земельными участками –
один из приоритетов государственной политики. Практически во всех регионах
России приняты законы о выделении земельных участков многодетным семьям,
однако процесс выдачи идет в разных регионах разными темпами.
Например, в одних областях муниципальные службы могут и в месячный
срок выделить участок. В то же время в Москве, по последним данным, закон
не выполняется. Связано это, прежде всего, с тем, что Москва – очень
густонаселенный город и получить там хоть какой-то земельный участок – это
проблема не только многодетных семей.
Краевой закон «О регулировании земельных отношений в Красноярском
крае», дающий многодетным семьям право на получение земельного участка
для строительства жилья, был принят еще в 2008 году, но должно было пройти
61
Влияние материнского капитала на показатели рождаемости в России: Исследование РБК
// официальный сайт «РосБизнесКонсалтинг». – Режим доступа URL: http://www.rbc.ru (дата
обращения: 24.07.2019)
73
еще четыре года, чтобы предоставление земельных наделов смогло приобрести
массовый характер. Реализацию краевого закона долгое время сдерживало
отсутствие в краевом центре земли под малоэтажное строительство. Притом,
что получить участок в Красноярске стремились не только многодетные семьи
из краевого центра, но и жители районов края. Лишь в конце 2012 года дело
сдвинулась с мертвой точки: в краевой закон были внесены поправки,
уточняющие процедуру предоставления участков. Согласно этим изменениям,
многодетные семьи могут получить участок не только в муниципальном
образовании, в котором зарегистрированы, но и в любом другом, при условии,
что на его территории есть свободная земля.
Ситуация с предоставлением земли в разных районах края все же не
одинаковая: есть районы, где в очереди вообще нет семей. Например, как на
севере региона. А есть и такие, на территории которых жители и хотели бы
получить землю для строительства, но сделать это им не позволяют
существующие нормы. В частности, наиболее остро проблема бесплатного
предоставления земельных участков многодетных семьям стоит в закрытых
административно-территориальных образованиях.
Причина в том, что земли, находящиеся на территории ЗАТО, являются
федеральными и по закону не могут быть предоставлены какой-либо категории
граждан в собственность. Семьи из Железногорска, которые стремятся
получить участки рядом с городом, не могут этого сделать даже при наличии
подходящей земли. В ряду других проблемных с точки зрения выделения земли
многодетным семьям территорий находится Красноярск. В последнее время в
этот список добавился юг края.
На 1 января 2019 года многодетным семьям было предоставлено 5940
участков, а всего подали заявления на получение земли 11 тыс. граждан, однако
ко многим участкам отсутствуют подъездные дороги, кроме того, они не имеют
электро- и водоснабжения.
Не стоит забывать, что задача данной программы – не распределение
свободных земель, а способ решения жилищной проблемы. Необходимо, чтобы
74
семьи построили себе на этих участках жилье, а у большинства многодетных
денег на это нет. Государство тоже пока не готово предложить им помощь в
этом, поэтому значительная часть льготников будет решать свои проблемы с
жильем попросту продав земельный участок, который выдан государством и
вложив деньги в покупку квартиры.
Встает объективный вопрос о необходимости выделения земли
абсолютно всем семьям. Ведь некоторым из них необходима квартира,
автомобиль, средства на оплату образования детей или их лечения. Формы
помощи могут быть очень разными, и необходимо давать людям то, в чем они
действительно нуждаются на данный момент времени. Можно предоставить
денежный эквивалент, причем в безналичной форме. Преимуществом выбора
альтернативного варианта могло бы стать и сокращение очереди на получение
земельного участка.
Однако это снова будет дополнительной финансовой нагрузкой на
бюджет субъектов при немалом количестве многодетных семей. В таком
случае, не считаю целесообразным запрет продажи земли в том случае, если
семья не имеет возможности строительства, либо ей данный участок не
представляется необходимым.
Введение принципов адресности в субъектах РФ приобретает все большее
распространение. С одной стороны, это связано с прямым указанием
Президента РФ на необходимость активизации введения регионами принципов
адресности, с другой – текущая ситуация подталкивает регионы к поиску
вариантов снижения бюджетного дефицита за счет сокращения бюджетных
расходов, и адресность – один из инструментов такого сокращения
62
.
В разных регионах сокращаются разные формы поддержки, а критерии
адресности не везде являются корректными. Кроме того, данное направление
подразумевает, что высвобождаемые средства должны быть использованы для
62
Заседание президиума Госсовета по социально-экономической ситуации в регионах // Сайт
Президента России. – Режим доступа URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения:
24.07.2019)
75
повышения эффективности оказываемой помощи, а не в интересах чистой
экономии.
Анализ регионального законодательства и СМИ показывают, что в
условиях существенного бюджетного дефицита регионы начали сокращать
социальные обязательства перед населением. Можно выделить несколько
наиболее распространенных мер:
‒ приостановка индексации;
‒ внедрение адресности;
‒ сокращение объемов поддержки;
‒ отмена некоторых мер поддержки.
В ряде регионов, где ранее законодательно была закреплена ежегодная
индексация размера пособий, статьи, регламентирующие индексацию, были
приостановлены. Надо отметить, что к такому механизму несколько регионов
прибегали уже в 2014 г. (Новгородская и Белгородская области,
Ставропольский край), а в 2015 г. эта мера была использована, например, в
Амурской, Кемеровской, Ульяновской, Курской и Псковской областях.
При введении критериев нуждаемости для получения социальной
помощи регионы далеко не всегда учитывают все доходы домохозяйства, чаще
всего во внимание принимаются лишь индивидуальные доходы заявителя.
Соответственно такой неполный учет доходов приводит как к ошибкам
исключения, так и к ошибкам включения. При этом размер предоставляемой
социальной помощи не увеличивается и доходы получателей помощи в
большинстве адресных социальных программ не доводятся до устанавливаемой
черты бедности. Речь, следовательно, идет преимущественно о сокращении
бюджетных расходов, но не о повышении эффективности механизмов
социальной поддержки. В нескольких регионах решения по внедрению
адресности или сокращению мер социальной поддержки были быстро отозваны
или существенно смягчены из-за высокого риска повышения социальной
напряженности.
76
Переход к адресности может существенно сократить объем получателей
социальных пособий, а если возникающая экономия будет использована для
повышения размера помощи, это будет реальным шагом в сторону повышения
эффективности социальной политики. В случае же если размер выплат не будет
пересмотрен, это чревато рисками снижения реальных доходов социально
уязвимых групп и роста зоны бедности.
Например, в Красноярском крае, исходя из обязанности соблюдения
принципов адресности и нуждаемости, с 2013 года был введен критерий
«трудоспособность» при предоставлении ежемесячного пособия на ребенка, то
есть пособие не назначается родителям трудоспособного возраста, не
работающим без уважительной причины. Данный критерий также справедлив и
для Москвы.
На оплату жилья и коммунальных услуг меры социальной поддержки
предоставляются только при отсутствии задолженности по оплате или
заключении соглашения о ее погашении.
При предоставлении ежемесячной денежной выплаты на ребенка в
возрасте от 1,5 до 3 лет, которому не предоставлено место в дошкольном
образовательном учреждении, с 2014 года введен критерий доходности, то есть
выплата предоставляется при условии, если среднедушевой доход семьи не
превышает величину прожиточного минимума по соответствующей группе
территорий региона (края). С 2015 года изменены категории получателей:
право на получение имеют только малообеспеченные многодетные семьи,
студенческие семьи, одинокие матери. Только по данной мере социальной
поддержки объем средств краевого бюджета на ее предоставление снизился с
2001,5 млн. рублей в 2013 году до 554,6 млн. рублей в 2019 году.
Помимо своевременной индексации пособий, адресной помощи семьям с
детьми, государственные пособия и компенсационные выплаты семьям с
детьми, включая и выдачу сертификата на получение материнского капитала
должны учитывать первоочередную потребность семьи с детьми для оказания
своевременной и действительно необходимой государственной помощи.