граждан, имеющих детей, индексируются в соответствии с
законодательством. Вводятся меры дополнительной поддержки семьям с
детьми, такие как материнский капитал, сумма которого также
индексируется каждый год, и ежемесячные выплаты малообеспеченным
семьям – нововведение, начавшее свое действие с 2019 года. Правительство
также активно поддерживает многодетных семей, оказывает им
дополнительные меры поддержки.
К тому же, действуют специальные пособия и различные программы на
уровне регионов, такие как предоставление земли многодетным семьям,
региональный материнский капитал и др. Однако политика защиты
материнства, отцовства и детства в нашей стране не так идеальна,
существуют серьезные недоработки. Например, сумма некоторых пособий
ничтожна мала, поэтому смысл в его выплате пропадает. А также некоторые
меры не закреплены законодательно на федеральном уровне, поэтому
регионы опираются на собственные ресурсы, устанавливают свои правила,
отсюда возникают значительные различия в обеспечении поддержки и
защиты института материнства, отцовства и детства в субъектах.
3.2. Проблемы наз
начения и выплат государственных пособий
гражданам, имеющим детей
В целом практически все социальные пособия в стране и регионе
индексируются и увеличиваются, однако уровень инфляции всё же
опережает уровень индексации. Наиболее финансовоемкой мерой поддержки
семей с детьми является государственный сертификат на материнский
капитал в размере 453326 рублей, в регионе также выделяется краев
ой
материнский капитал при рождении третьего и последующих детей.
Конкретных официальных показателей, дающих оценку взаимосвязи
уровня рождаемости и введения федеральной программы материнского
капитала, нет.
46
Исследование Высшей школы экономики в г. Новосибирске показало,
что значительная доля увеличения коэффициента суммарной рождаемости
после 2007 года произошла по причине перепланирования момента рождения
ребенка, а не из-за увеличения долгосрочной рождаемости
63
.
Для сравнения различных регионов в еще одном исследовании был
введен показатель, отражающий отношение числа выданных сертификатов к
числу родившихся за год (коэффициент МСК) и составлена карта.
Согласно этим данным в 2007-2008 гг. коэффициент в среднем по
России составлял 19 %, так как семьи еще не вправе были распоряжаться
средствами. В 2009 году предоставлялась возможность единовременных
выплат, тогда и коэффициент вырос до 53 %. В ряде регионов, таких ка
к
Калмыкия, Хакасия, Чукотский автономный округ и Северная Осетия он
превышает 66 %. Разница между регионом с самым высоким коэффициентом
- Калмыкией (70 %), и самым низким - Москвой и Московской областью
достигает 33 %. Уже в 2010 году отношение количества выданных
сертификатов к числу родившихся снижается до 44 %.
К 2014 году дифф
еренциация между субъектами уменьшается. Если
посмотреть на средний коэффициент за восемь лет действия программы, то в
первой десятке регионов с самым высоким показателем присутствуют сразу
девять национальных республик, большая часть - с Северного Кавказа.
Лидерство вполне очевидное, ведь в семьях национальных республик, как
правило, несколько детей, и вероятность появления здесь второго или
третьего ребенка намного выше, че
м в других регионах
64
.
Таким образом, проанализировав все данные и проведенные на их
основе исследования, можно сделать вывод о том, что федеральная
программа материнского капитала сработала в первую очередь не как стимул
63
Фабиан, С. К. Оценка влияния политики материнского капитала в России / С. К.
Фабиан, А. К. Юрко // Демографическое обозрение / национальный исследовательский
университет «Высшая школа экономики». – 2015. – Т. 2, № 3
64
Влияние материнского капитала на показатели рождаемости в России
[Электронный ресурс] : Исследование РБК // официальный сайт «РосБизнесКонсалтинг».
– Режим доступа: http://www.rbc.ru
47
к рождению детей в целях улучшения демографической ситуации в регионах,
а как еще одна мера социального обеспечения семей с детьми. По моему
мнению, данная мера поддержки всё же является достаточно ощутимой для
семьи.
Обеспечение многодетных семей бесплатными земельными участками
- один из приоритетов государственной политики. Практически во всех
регионах России приняты законы о выделении земельных участков
многодетным семьям, однако проц
есс выдачи идет в разных регионах
разными темпами.
Например, в одних областях муниципальные службы могут и в
месячный срок выделить участок. В то же время в Москве, по последним
данным, закон вообще не выполняется. Связано это, прежде всего, с тем, что
Москва - очень густонаселенный город и получить там хоть какой-то
земельный участок - это проблема не тол
ько многодетных семей.
Краевой закон «О регулировании земельных отношений в
Красноярском крае», дающий многодетным семьям право на получение
земельного участка для строительства жилья, был принят в 2008 году, но
должно было пройти еще четыре года, чтобы предоставление земельных
наделов смогло приобрести массовый характер. Реализ
ацию краевого закона
долгое время сдерживало отсутствие в краевом центре земли под
малоэтажное строительство. Притом что получить участок в Красноярске
стремились не только многодетные семьи из краевого центра, но и жители
районов края. В конце 2012 года дело
сдвинулась с мертвой точки: в краевой закон были внесены поправки,
уточняющие процедуру предоставления участков. Сог
ласно этим
изменениям, многодетные семьи могут получить участок не только в
48
муниципальном образовании, в котором зарегистрированы, но и в любом
другом, при условии, что на его территории есть свободная земля
65
.
Ситуация с предоставлением земли в разных районах края все же не
одинаковая: есть районы, где в очереди вообще нет семей. Например, как на
севере региона. А есть и такие, на территории которых жители и хотели бы
получить землю для строительства, но сделать это им не позволяют
существующие нормы. В частности, наиболее остро проблема бесплатного
предоставления земельных у
частков многодетных семьям стоит в закрытых
административно-территориальных образованиях.
Причина в том, что земли, находящиеся на территории ЗАТО, являются
федеральными и по закону не могут быть предоставлены какой-либо
категории граждан в собственность. Семьи из Железногорска, которые
стремятся получить участки рядом с городом, не могут этого сделать да
же
при наличии подходящей земли. В ряду других проблемных с точки зрения
выделения земли многодетным семьям территорий находится Красноярск. В
последнее время в этот список добавился юг края.
На 1 января 2015 года многодетным семьям было предоставлено 5940
участков, а всего подали заявления на получение земли 11 тыс. граждан,
однако ко многим участкам о
тсутствуют подъездные дороги, кроме того, они
не имеют электро- и водоснабжения.
Не стоит забывать, что задача данной программы - не распределение
свободных земель, а способ решения жилищной проблемы. Нужно, чтобы
семьи построили себе на этих участках жилье, а у большинства многодетных
денег на это нет. Государство тоже пока не готово предложить им помощь в
этом, поэтому знач
ительная часть льготников будет решать свои проблемы с
жильем попросту продав земельный участок, который выдан государством и
вложив деньги в покупку квартиры.
65
О регулировании земельных отношений в Красноярском крае [Электронный
ресурс] : Закон Красноярского края от 04.12.2008 № 7-2542 // Справочная правовая
система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru
49
Всем ли семьям нужна земля? Некоторым необходима квартира,
автомобиль, средства на оплату образования детей или их лечения. Формы
помощи могут быть очень разными, и необходимо давать людям то, в чем
они действительно нуждаются на данный момент времени. Можно
предоставить денежный эквивалент, причем в безналичной форме.
Преимуществом выбора альтернативного варианта могло бы стат
ь и
сокращение очереди на получение земельного участка
Однако это снова будет дополнительной финансовой нагрузкой на
бюджет субъектов при немалом количестве многодетных семей. В таком
случае, не считаю целесообразным запрет продажи земли в том случае, если
семья не имеет возможности строительства, либо ей данный участок не
представляется необходимым.
Введение принципов адресности в субъектах РФ приобретает все
большее р
аспространение. С одной стороны, это связано с прямым указанием
Президента РФ на необходимость активизации введения регионами
принципов адресности, с другой - текущая ситуация подталкивает регионы к
поиску вариантов снижения бюджетного дефицита за счет сокращения
бюджетных расходов, и адресность - один из инструментов такого
сокращения
66
.
В разных регионах сокращаются разные формы поддержки, а критерии
адресности не везде являются корректными. Кроме того, данное направление
подразумевает, что высвобождаемые средства должны быть использованы
для повышения эффективности оказываемой помощи, а не в интересах
чистой экономии.
Анализ регионального законодательства и СМИ показывают, что в
условиях существенного бюджетного дефицита регионы начали сокращать
социальные обязательств
а перед населением. Можно выделить несколько
наиболее распространенных мер:
66
Заседание президиума Госсовета по социально-экономической ситуации в
регионах [Электронный ресурс] // Сайт Президента России. – Режим доступа:
http://www.kremlin.ru
50
- приостановка индексации;
- внедрение адресности;
- сокращение объемов поддержки;
- отмена некоторых мер поддержки.
В ряде регионов, где ранее законодательно была закреплена ежегодная
индексация размера пособий, статьи, регламентирующие индексацию, были
приостановлены. Надо отметить, что к такому механизму несколько
регионов прибегали уже в 2014 г. (Новгородская и Белгородская области,
Ставропольский край), а в 2015 г. эта мера была использована, например, в
Амурской, Кемеро
вской, Ульяновской, Курской и Псковской областях, а
также в Красноярском крае.
При введении критериев нуждаемости для получения социальной
помощи регионы далеко не всегда учитывают все доходы домохозяйства,
чаще всего во внимание принимаются лишь индивидуальные доходы
заявителя. Соответственно такой неполный учет доходов приводит как к
ошибкам исключения, так и к ошибкам включения. При этом размер
предоставляемой социальной помощи не увелич
ивается и доходы
получателей помощи в большинстве адресных социальных программ не
доводятся до устанавливаемой черты бедности. Речь, следовательно, идет
преимущественно о сокращении бюджетных расходов, но не о повышении
эффективности механизмов социальной поддержки. В нескольких регионах
решения по внедрению адресност
и или сокращению мер социальной
поддержки были быстро отозваны или существенно смягчены из-за высокого
риска повышения социальной напряженности.
Переход к адресности может существенно сократить объем
получателей социальных пособий, а если возникающая экономия будет
использована для повышения размера помощи, это будет реальным шагом в
сторону повышения эффективности социальной политики. В случае же если
51
размер выплат не будет пересмотрен, это чревато рисками снижения
реальных доходов социально уязвимых групп и роста зоны бедности
67
.
В Красноярском крае, исходя из обязанности соблюдения принципов
адресности и нуждаемости, с 2013 года был введен критерий
«трудоспособность» при предоставлении ежемесячного пособия на ребенка,
т.е. пособие не назначается родителям трудоспособного возраста, не
работающим без уважительной причины.
На оплату жилья и коммунальных услуг меры социальной поддержки
предоставляются только при отсутствии задолженности по оплате или
заключен
ии соглашения о ее погашении.
При предоставлении ежемесячной денежной выплаты на ребенка в
возрасте от 1,5 до 3 лет, которому не предоставлено место в дошкольном
образовательном учреждении, с 2014 года введен критерий доходности, т.е.
выплата предоставляется при условии, если среднедушевой доход семьи не
превышает величину прожиточного минимума по соответствующей группе
территорий края. С 2015 года изменены категории получателей: право на
получение имеют только малообеспеч
енные многодетные семьи,
студенческие семьи, одинокие матери. Только по данной мере социальной
поддержки объем средств краевого бюджета на ее предоставление снизился с
2001,5 млн. рублей в 2013 году до 554,6 млн. рублей в 2016 году.
Существующие программы оказания адресной социальной помощи
направлены на поддержание нуждающихся семей в основном путем
адресных выплат в виде пособий, и необходим переход на качественно иные
принципы предоставления социальной помощи, предполагающие активное
участи
е семьи в решении своих проблем.
Представляется интересной программа социального контракта, которая
действует в отдельных регионах уже с начала 2000-х гг. Распространение ее
на все регионы России было официально утверждено в декабре 2012 года.
67
Цацура, Е. А. Социальная защита: регионы переходят к квазиадресности / Е. А.
Цацура // Оперативный мониторинг экономической ситуации в России. Тенденции и
вызовы социально-экономического развития. – 2015. – № 8 (май)
52
Согласно закону социальный контракт - это соглашение, заключенное между
гражданином и органом социальной защиты населения, в соответствии с
которым орган социальной защиты обязуется оказать гражданину
государственную социальную помощь, а гражданин - реализовать
мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации
68
.
В целом по Российской Федерации доля граждан, проживающих в
семьях с детьми, получивших государственную социальную помощь на
основании социального контракта, в общей численности граждан данной
категории, получивших государственную социальную помощь, в 2013 году
составила 3,5 %, что является очень небольшим показателем. Однако среди
субъектов выделяются Тюменская область - 51 %, Ханты-Мансийский
автономный округ - 30,9 %, Новосибирская область - 19,1 %, Томская
область - 15,2 %.
Распространенным видом государственной социальной помощи
малоимущим гражданам, имею
щим детей до 16 лет, в рамках социального
контракта является оказание социальных услуг (социально-психологическая
помощь, социально-правовые услуги, социально-бытовые услуги,
организация оздоровления детей, содействие в проведении медицинских
обследований). Также органы государственной власти субъектов Российской
Федерации оказывают содействие в получении государственных услуг в
сфер
е занятости (профессиональное обучение, переобучение, постановка на
учет в качестве безработного, содействие в трудоустройстве); в обучении
детей, определении их в дошкольные и иные учреждения; в улучшении
жилищных условий.
Большинство регионов при оказании помощи на основании
социального контракта ориентированы на сельские семьи, предоставляя
68
О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной социальной
помощи» [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 25.12.2012 № 258-ФЗ //
Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru
53
единовременные денежные выплаты на развитие личного подсобного
хозяйства.
Учитывая тот факт, что доля граждан, проживающих в сельской
местности в целом по России, составляет более 25 %, данная мера, по моему
мнению, является достаточно эффективной, ведь малоимущие граждане
получают не только дополнительный денежный доход, но и натуральные
продукты для полноценного питания детей, что является одной из проблем в
многодетных семьях.
Таблиц
а 1 - Потребление продуктов питания в домашних хозяйствах с
детьми в России (в среднем на одного члена домашнего хозяйства), 2017 г.
Домашние хозяйства, имеющие детей в возрасте
до 16
1 ребенка 2 детей 3 детей 4 и более детей
Потребление основных продуктов питания, кг в год:
хлебные продукты
86
77
88
97
картофель 54 48 47 58
овощи и бахчевые 87 73 69 58
фрукты и ягоды 72 63 54 46
мясо и мясопродукты 78
66
58 50
молоко и молочные продукты 239 211 196 186
рыба и рыбопродукты
20 16 16
14
сахар и кондитерские изделия 28 26 26 26
масло растительное и другие жиры
8 8 8 8
яйца, шт. 193 165 155 145
В семьях с тремя и более детьми заметен перевес в сторону
потребления хлебных продуктов и картофеля. Потребление фруктов и ягод,
мяса, молочных продуктов, овощей, напротив, уменьшается с рождением
последующих детей. Такая структура объясняется ценовым фактором.
Наглядно потребление продуктов питания домохозяйствами представлено на
Рисунке 1 (в центре диаграммы - потребление домохозяйств с 1 ребенком,
далее - с дв
умя, тремя, четырьмя и более).
54
Рисунок 1 - Потребление продуктов питания в домашних хозяйствах с
детьми в России в 2017 г., в среднем кг на одного члена домашнего хозяйства
Благодаря социальному контракту на разведение личного подсобного
хозяйства улучшится питание детей в многодетных семьях, так как в
домашних хозяйствах появятся собственные продукты питания в виде
мясных и молочных продуктов.
У подав
ляющего большинства семей, заключивших социальный
контракт, увеличится также и среднедушевой доход. В целом по Российской
Федерации семьи с детьми, получившие государственную социальную
помощь на основании социального контракта, увеличили доходы в 1,4 раза
(отношение среднедушевого дохода семьи по окончании срока действия
социального контракта к среднедушевому доходу семьи до заключения
социального контракта).
Опыт Республики Якутии по применению технологии социального
контракта заслуживает особого внимания. Охват малоимущих граждан
региона социальным контрактом в 2013 году составил 83,7 % (из 10771
гражданина, получаю
щего государственную социальную помощь, 9018
55