12
- Пенсионный фонд РФ
9
.
Работа правительственных ведомств строится главным образом по
функциональному признаку и охватывает 4 основных блока:
1. Экономический блок. Охватывает основные направления в развитии
национальной экономики, группирующиеся вокруг базовых отраслей:
топливно-энергетический комплекс, строительство и жилищная
промышленность, финансы и транспорт.
2. Административно – политический блок. Обеспечивает оптимальные
внутренние и внешние условия развития государства, удовлетворяя
потребности и интересы граждан в безопасности и защите собственных прав.
3. Социальный блок. Разработка социальной политики государства,
направленная на удовлетворение социальных потребностей людей
(образование, медицина, труд, социальная защита, культура), реализующаяся с
целью повышения качества и уровня жизни населения.
4. Контрольный блок. Перечень контрольных органов, существующих в
рамках правительственного аппарата, ответственных за проведение
правительственной политики в регионах. Функцию контроля в сфере
исполнительной власти осуществляют специальные департаменты, отделы
федеральных министерств, надзоры и комиссии
10
.
Механизм осуществления социальной защиты населения реализуется
преимущественно двумя видами органов власти – исполнительными и
законодательными (в контексте данной работы судебные органы не
рассматриваются). В соответствии с Конституцией РФ законодательную власть
в нашей стране осуществляют следующие органы государственной власти:
- Федеральное Собрание РФ (осуществляет функцию издания правовых
актов высшей юридической силы) и органы законодательной власти субъектов
9
ФЗ «О государственной социальной помощи» [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 17.07.1999 №
178-ФЗ (ред. от 28.11.2015, с изм. от 27.12.2018) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». - Режим
доступа: http://www.consultant.ru/
10
Афтахова А. В. Право социального обеспечения. Практикум : учеб. пособие для СПО / А. В. Афтахова. - М.:
Издательство Юрайт, 2017. — с. 115
13
РФ (постоянно действующие высшие и единственные органы законодательной
власти субъектов РФ).
Органы исполнительной власти действуют на федеральном,
региональном и муниципальных уровнях. Федеральным органом
исполнительной власти является Министерство труда и социальной защиты
РФ. Оно осуществляет функции по выработке и реализации государственной
политики, и нормативно-правовому регулированию в социальной сфере, а
также осуществляет координацию и контроль деятельности, находящейся в его
ведении Федеральной службы по труду и занятости, а также координацию
деятельности Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ.
Структурными подразделениями Министерства труда и социальной
защиты РФ являются 12 департаментов
11
.
Также необходимо отметить, что в системе социальной защиты кроме
органов управления и органов законодательной власти можно выделить
учреждения, которые занимаются научными разработками и подготовкой
квалифицированных специалистов, а также органы финансирования
социальной защиты населения, которые реализуют государственные
внебюджетные и добровольные фонды страхования. В роли субъектов
выступают все организации, учреждения, деятельность которых направлена на
социальную защиту населения, где приоритет отдается тем группам населения,
которые находятся в социальном риске (население – объект).
Под социальным риском в данной работе понимается вероятность
ухудшения материального, эмоционального, правового положения в человека,
которая мешает ему реализовать себя по объективным причинам.
Уровни социальной защиты можно разделить на индивидуальный
(гражданин – государство) и на групповой (объединение работодателей,
профсоюзы, союз солдатских матерей
12
).
11
ФЗ «О государственной социальной помощи» [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 17.07.1999 №
178-ФЗ (ред. от 28.11.2015, с изм. от 27.12.2018) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». - Режим
доступа: http://www.consultant.ru/
12
Лушникова М. В. Право социального обеспечения: общая часть: учебное пособие / М.В. Лушникова. -
Ярославль: Буква, 2017. – с. 120
14
Итак, можно выделить два основных блока в структуре социальной
защиты населения. Первый блок социально-организованный (государство,
реализующее себя через определенную систему институтов: страховые
компании, различные специализированные фонды, благотворительные
организации, различные общественные, политические организации и др.).
Второй блок социально-нормативный (определенные нормы, законы,
ценности, на основе которых реализуется система социальной защиты).
В зарубежной литературе системный подход рассматривается как
понимание и объяснение социальных, физических, биологических и
теоретических срезов действительности. Т. А. Анбрехт и Л. Юнсон при
определении данного подхода акцентируют внимание на понимании сущности
социальных связей. А. Пинкус и А. Минахан классифицируют практическую
сторону социальной работы по системам, уделяя особое внимание
взаимоотношениям между специалистом по социальной работе и клиентом,
раскрывая основные типы отношений и выделяя факторы, которые влияют на
организацию деятельности социальных служб. Р. Баркер отмечает: «Система
описывает ситуацию клиента, выделяя четыре фактора:
- проблемы, касающиеся социальной роли (тип, трудности,
продолжительность, способность копирования (имитации);
- проблемы окружающей среды (тип, тяжесть, продолжительность);
- умственные расстройства;
- физические расстройства
13
».
В отечественной литературе А.М. Панов отмечает системный характер
как социальной работы, так и её отдельных видов, форм и методов.
Определение характеристик организации социального обслуживания с одной
стороны позволяет рассматривать структуру, программы, принципы
управления, социальные технологии и способности к саморазвитию и
самоограничению, а с другой – предусматривает определённый порядок
13
Анбрехт Т. А. Социальная защита отдельных категорий граждан: учеб. пособие для академического
бакалавриата / Т. А. Анбрехт. — 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2018. – с. 54
15
взаимодействия и взаимосвязи учреждений социального обслуживания.
Организационная деятельность социального учреждения опирается на
систему управления и исполнения (реализации) управленческих решений
руководителя, посредством воздействия на процессы, происходящие в
организации для достижения определенных целей, где ключевым моментом
является системность. По мнению Д.В. Зайцева, в рамках структуры
управления обеспечивается руководство учреждением, посредством
следующих принципов:
- принцип демократического централизма (сочетание централизованного
руководства с привлечением сотрудников учреждения);
- принцип научности и практичности (использование в процессе
управления научных инновационных достижений по организации труда);
- принцип объективности и достоверности информации (объективная
оценка деятельности сотрудников и учреждения в целом);
- принцип планирования, учета и контроля деятельности учреждения.
В современных условиях организация социального обслуживания в
рамках системного подхода определяется, как механизм для решения проблем,
улучшения качества жизни граждан и оптимизации их жизненного уклада.
Процесс социального обслуживания в данном случае выступает в качестве
одной из организационных форм и направлений социальной работы, которая
рассматривается в качестве системы определенных способов социальной
гуманистической деятельности, направленной на адаптацию, социальную
реабилитацию отдельной личности, семьи или человеческого общества.
По мнению Г. И. Шросветова «Социальное обслуживание представляет
собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию
социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических,
социально – правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной
адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной
16
ситуации
14
».
Н.Б. Шмелева рассматривает социальное обслуживание, как
«деятельность по удовлетворению потребностей различных категорий в
социальных услугах – полезных действиях». В этом случае субъектами
социальной работы используются кадровые и организационные
(общественные) ресурсы с целью решения проблем и поддержания жизненных
сил человека в пожилом и старческом возрасте.
Таким образом, изучение вопросов организации социального
обслуживания ведется в широком диапазоне направлений и охватывает
различные аспекты, в рассмотрении которых преобладающим является
системный подход.
Понимание основных принципов данной концепции позволят
рассмотреть социальное обслуживание граждан пожилого возраста с точки
зрения системности, целостности, иерархичности строения, структуризации и
множественности.
Указанные показатели раскрывают основные составляющие системы,
недостатки и перспективы развития, с учетом всех особенностей, которые
возникают при предоставлении услуг. Выявление организационно-
функциональных и управленческих характеристик организации социального
обслуживания с одной стороны, позволяет расчленить данный процесс на блоки
и подсистемы, а с другой - определить их специфичность и уровень развития,
что в свою очередь способствует устранению недочетов и разработке
рекомендаций по улучшению организации и предоставления социального
обслуживания гражданам пожилого возраста.
Социальная политика представляет собой систему проводимых
государством мероприятий по улучшению качества и уровня жизни населения.
Социальная помощь имеет главную особенность: её оказание происходит
вне зависимости от уплаты каких-либо страховых взносов.
14
Шросветов Г. И. Задачи и решения по предоставлению государственных пособий многодетным: учебное
пособие / под ред. Г. И. Шросветова. – М.: Альфа-Пресс, 2016. – с. 54
17
Оказание социальной помощи происходит в следующих целях:
- обеспечения и поддержания должного уровня жизни определённых
категорий граждан, имеющих среднедушевой доход ниже величины
прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте
Российской Федерации;
- адресного использования бюджетных средств;
- повышения адресности социальной поддержки нуждающихся;
- обеспечения всеобщей доступности социальных услуг, а также
повышения их качества;
- повышения доходов населения в целом;
- снижения уровня социального неравенства
15
.
Основным направлением работы в сфере социальной помощи на
сегодняшний день является усиление её адресности.
Адресность подразумевает правильное определение материального
положения нуждающегося гражданина. Существуют следующие пути решения
данной задачи:
- оценка материального положения отдельных семей или лиц;
- установление адресности на базе определенных показателей,
статистически связанных с нуждаемостью;
- разработка механизма самоадресования, в рамках которого
нуждающийся гражданин самостоятельно обращается в органы, оказывающие
социальную помощь населению
16
.
Эффективная социальная защита всех слоев населения является
показателем успешного развития регионов, а также всей страны.
Необходимо отметить, что несмотря на практическую необходимость,
научные разработки о теоретических аспектах социальной защиты населения
практически отсутствуют. В данном исследовании социальную защиту
15
Федянина М. М. Проблемы социальной защиты населения в социальной политике современного Российского
государства: политико- правовой и организационный аспекты : автореф. дис. канд. политич. Наук [Текст] /
М.М. Федянина. - Москва : Зерцало, 2015. – с. 119
16
Роик, В. Д. Социальная защита отдельных категорий граждан. Качество жизни пожилого населения : учеб.
пособие для СПО / В. Д. Роик. — М. : Издательство Юрайт, 2018. — с. 54
18
населения мы рассматриваем с более узкой точки зрения.
Все явления и процессы с точки зрения объективной действительности
взаимосвязаны. Для объяснения функционирования и реализации тех или иных
законов управления необходимо понимать принцип действия системы.
Системный подход является производным от общей теории систем.
Изначально общая теория систем была сформулирована в 1968 г. Людвигом
Ван Берталанфи. Он определял систему как единое целое, функционирующее за
счет взаимосвязанных частей. Берталанфи рассматривал теорию систем как
иерархию уровней организации, где каждый уровень представлен более
сложным, чем предыдущий, а также строится на предыдущем и отличается
определенными качествами, которых нет на низших уровнях. Теория систем
изучает: различные классы, виды и типы систем; основные принципы и
закономерности поведения систем (например, принцип узкого места); процессы
функционирования и развития систем (например, равновесие, эволюция,
адаптация, сверхмедленные процессы, переходные процессы).
Можно сделать вывод, что грамотное проведение социальной политики
непосредственно влияет на уровень и качество жизни населения в целом.
Однако на сегодняшний день существуют некоторые категории граждан,
которым особенно необходимо внимание со стороны государства. В данном
вопросе решающее значение играет оказание государственной социальной
помощи населению.
1.2. Социально-демографическая политика России: пособия и иные меры
государственной поддержки граждан, имеющих детей
В настоящее время поддержка семей, материнства и детства является
приоритетом нашего государства. Семейная политика направлена на
повышение качества жизни семей, на создание тех условий, которые
обеспечивали бы нормальное функционирование семьи.
Государство заинтересовано в том, чтобы в стране было как можно
больше семей с детьми и многодетных семей. Это объясняется наличием
19
некоторых тенденций, характерных для нашей страны: в России всё ещё
наблюдается низкая рождаемость и высокая смертность населения, изменения
семейной структуры и старение населения.
Однако, несмотря на меры государственной поддержки, доля
многодетных семей в России не высока. По последним статистическим данным
в общей массе семей в России многодетных семей лишь 7-8% (более 1,5 млн.
семей). Подавляющее большинство этого типа составляют семьи трехдетные.
Многие пары не решаются рожать детей, не достигнув определенного
уровня жизни. Это объясняется рядом проблем, существующих в современных
семьях. Финансовые проблемы можно выделить в качестве основных. Молодая
семья, только что вступившая в брак, чаще всего не имеет возможности для
нормального обеспечения маленького ребенка всем для него необходимым.
Отсутствие своего жилья также играет отрицательную роль в решении вопроса
о рождении ребенка. Многие семьи не решаются заводить детей, не имея
собственной квартиры или дома. Отсутствие стабильного заработка тоже
является препятствием для семьи, которая хочет иметь ребенка. Стоит также
выделить и медицинские проблемы, связанные с беременностью
(невозможность выносить ребенка, бесплодие и др.), а также психологические
проблемы. Кроме того, в обществе существует стереотип, что многодетные
семьи – это семьи неблагополучные, ведущие асоциальный образ жизни,
живущие за счет государства.
Для стимулирования рождаемости нужно создавать положительный образ
многодетной семьи, пропагандировать традиционные семейные ценности,
необходимо, чтобы многодетные семьи не ассоциировались с чем-то
негативным, а вызывали уважение и почет со стороны общества. Но всё это
нужно подкреплять конкретными действиями по поддержке семей
17
.
Демографический кризис в России проявился не только в падении
рождаемости, но и в росте заболеваемости и смертности населения, снижении
его средней продолжительности жизни, ухудшении физического и
17
Буянова М.О., Кобзева С.И., Кондратьева З.А. Право социального обеспечения. М., 2014. С. 114.
20
психического здоровья населения, падении нравственного и интеллектуального
уровня его развития - все это означает истощение главного государственного
ресурса и источника политической власти. Такая ситуация ведет к ослаблению
потенциала стратегических возможностей государства в достижении
всестороннего развития страны и обеспечении ее безопасности, а в
долгосрочной исторической перспективе угрожает сохранению российской
государственности. Кризисные демографические процессы в России требуют от
государственной власти адекватной реакции. Однако политика, проводимая
государством в области демографического развития, столкнулась с рядом
проблем социально-политического, экономического, правового характера.
Поэтому на современном этапе важно определить стратегические приоритеты и
механизмы государственной демографической политики, способствующие
устойчивому преодолению демографического кризиса в стране.
При решении этих задач в научном и прикладном дискурсах возникают
спорные вопросы относительно эффективности государственного управления
демографическими процессами в России.
Остается спорным вопрос о том, какие факторы в большей степени
способствовали позитивным сдвигам в демографической ситуации России в
последние годы и какова роль в этих изменениях проводимой государственной
демографической политики. Вместе с тем, вопрос о необходимости и
эффективности решения демографических проблем на государственном уровне
приобретает все большую практическую и научную значимость. Поэтому
совершенствование государственной демографической политики в
современной России требует разработки соответствующей научно-
теоретической базы и на ее основе выработки результативных практических
мер.
В государственной демографической политике как в политико-
управленческой категории выражаются политические приоритеты и цели в
области демографического развития в форме соответствующих решений о
применении механизмов политической регуляции и управленческое
21
воздействие на объект в форме реализации конкретных мер посредством
использования политических ресурсов, методов и механизмов
государственного управления. Такой взгляд на демографическую политику, как
на специфическую, политико-управленческую деятельность государственных и
иных политических, социальных институтов, позволяет обозначить важную
область научного исследования государственной демографической политики в
рамках политического анализа. Речь идет о необходимости рассматривать
демографическую политику в качестве самостоятельного, отдельного вида
государственной политики, имеющего собственный субъект, свои конкретные
цели, задачи, предмет и определенную специфику в достижении результатов.
Организационная основа государственной демографической политики
включает кадровое обеспечение реализации этой политики, а также
совокупность или систему государственных органов власти и
негосударственных институтов, деятельностью которых является
осуществление государственной демографической политики.
Нормативно-правовая основа государственной демографической
политики - это совокупность государственных нормативно-правовых актов,
формирующих концептуальную или стратегическую базу реализации
государственной демографической политики.
Экономическая основа государственной демографической политики - это
объем финансовых ресурсов, выделяемых государством, а также
коммерческими учреждениями и социальными институтами на осуществление
демографической политики.
Управленческая основа государственной демографической политики - это
совокупность конкретных мер и используемых для их осуществления
определенных методов и механизмов, проводимых государственной властью
для воздействия на демографическое поведение общества в целях изменения
динамики демографических процессов.
Идеологическая основа государственной демографической политики - это
система ценностей, убеждений, смыслов в области демографического