21
3. Объекты, посредством которых государство на себя принимает
функции осуществления социально-экономической централизованной
политики и соцзащиты граждан. К примеру:
организации и учреждения сферы охраны здоровья;
ССУЗы и ВУЗы;
общеобразовательные школы;
учреждения сферы искусства и культуры;
федеральные органы соцстраха и соцобеспечения;
учреждения соцзащиты.
Осуществление государством функций права собственности имеет
отличительные особенности. Особенности отношений субъект-объект
собственности предопределены самим статусом государства как института
власти, необходимостью персонификации государства в виде конкретного
юридического лица, выступающего субъектом правоотношений собственности.
Реализация права собственности означает реализацию права владения,
пользования и распоряжения государством своим имуществом и
нематериальными активами. Каждый раз встает вопрос: государство в лице
кого осуществляет права владения, пользования и распоряжения своей
собственностью. Ответить однозначно на этот вопрос невозможно. Право
государственной собственности оказывается как бы «размытым» между
различными органами государственной власти. Право государства как
собственника подменяется правом государственного органа как выразителя
интересов государства.
Государственная собственность закреплена на праве хозяйственного
ведения или оперативного управления за множеством различных юридических
лиц, которые осуществляют функции владения и пользования государственным
имуществом. Функции распоряжения государственным имуществом они
практически лишены. Только государственные унитарные предприятия
наделены правом сдавать в аренду движимое имущество на срок до одного года
без согласования с уполномоченными государственными органами, а на срок
22
более года - по согласованию с ними. Продажа, залог имущества, сдача в
аренду недвижимости, государственных предприятий и учреждений
осуществляется по решениям органов по управлению государственным
имуществом.
В случае разграничения госсобственности на федеральную и
региональную органы государственной власти регионов отделенными
оказываются от управления федеральной собственностью. При этом ввиду
территориальной удаленности, тех или иных субъективных факторов
федеральные органы власти также не могут оказывать должное воздействие на
процесс управления госсобственностью.
Основы процессов разграничения государственной собственности были
заложены Постановлением Верховного Совета РФ №3020-1 от 27 декабря 1991
года «О разграничении государственной собственности в Российской
Федерации на федеральную собственность, государственную собственность
республики в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и
муниципальную собственность».
Принципы разграничения государственной собственности, заложенные в
данном постановлении, на федеральную, субъектов федерации и
муниципальную изначально предопределили неизбежность порождения
спорных тенденций со стороны регионов в лице субъектов федерации -
республик, краев и областей.
Данные тенденции связаны с тем, что только к муниципальной
собственности отнесен ряд объектов, в основном представляющих собой
социальную сферу и инфраструктуру городов, т.е. организации и предприятия,
финансируемые или датируемые из бюджета. По существу, субъекты
федерации в лице республик, краев, областей вообще никакой собственностью
не наделялись.
Во исполнение постановления Верховного Совета РФ №3020-1
Президент России издал распоряжение от 18 марта 1992 г. №114 рп. «Об
23
утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной,
государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав
собственности». Данным распоряжением определился порядок составления и
оформления документов по передаче объектов в государственную
собственность субъектов федерации.
По существу не наделяя субъекты федерации в лице республик, краев,
областей никакой собственностью, данное постановление лишь потенциально
допускало возможность передачи части государственной собственности в
ведение субъектов федерации. При этом необходимо было соблюсти сложную
процедуру согласования перечней этих объектов с теми федеральными
органами государственного управления, в ведении которых находятся эти
объекты.
При сложившейся системе подготовка и принятие документов по
передаче государственной собственности в собственность субъектов федерации
вызывает большую трудность. Поскольку в каждой республике, крае, области
имеются предприятия, организации или имущественные комплексы,
подведомственные тому или иному федеральному министерству, госкомитету
или федеральной службе, при подготовке проекта постановления
Правительства РФ или проекта Соглашения о разграничении государственной
собственности между Российской Федерацией и субъектом федерации
последний должен быть согласован практически с каждым федеральным
министерством, ведомством.
Решение вопросов разграничения государственной собственности на
федеральную и субъектов федерации должно осуществляться на общих
принципах и подходах, которые представляются следующими:
1. Ни федеральные органы, ни субъекты федерации не могут в одно-
стороннем порядке заявлять о принадлежности объектов к государственной
собственности.
24
2. В соответствии с функциями, закрепленными за федеральным
центром в соответствии с Конституцией РФ, к федеральной собственности
должны быть отнесены соответствующие объекты.
3. Перечень объектов, относимых к федеральной собственности или
собственности субъекта федерации, составляется по каждому субъекту
федерации.
4. Разграничение государственной собственности на федеральную и
субъекта федерации осуществляется путем заключения соответствующих
Соглашений, подписываемых Правительством РФ и Правительством субъекта
федерации.
5. При пообъектном разграничении государственной собственности
федеральным органам и субъектам федерации необходимо руководствоваться
едиными подходами и принципами.
Для того, чтобы собственность приносила доход и была социально
полезна для населения ею необходимо эффективно управлять. Системы
управления на федеральном, региональном и муниципальном уровне различны.
1.3. Роль государственного сектора экономики в регулировании
национальной экономики
Государственная собственность является одним из основополагающих
компонентов экономической системы субъекта Федерации. Но сама по себе
государственная собственность не обладает никаким экономическим смыслом
без построения внятной экономической политики, связанной с управлением ею,
а также эффективной системы управления
5
.
Понятие «управления государственной собственностью» почти не
отражается в государственных нормативно-правовых актах. При этом его
закрепляют на уровне законодательства субъектов Федерации.
5
Макаров А. Н. Земельная собственность и ее реализация / А.Н. Макаров. – М. : ТЕИС, 2017. С. 74.
25
В литературных источниках управление государственной
собственностью регионов РФ как процесс определяют так: «Является
деятельностью субъектов управления, связанной с государственно-властным
управляющим (административному) воздействием на отношения, которые
возникают при осуществлении права государственной собственности региона
РФ». В законодательстве нужно принять во внимание различие между
публично-правовым (административным) по собственной природе процессом
управления государственным имуществом региона РФ и реализацией права
государственной собственности региона РФ, обладающим гражданско-
правовой природой.
А.В. Венедиктов понимал под «управлением, которое возложено на
госорган по отношению к предоставленному ему государством имуществу, всю
совокупность функций и, следовательно, прав, обязанностей, которые он
осуществляет по отношению к данному имуществу, и всю совокупность
правовых действий, которые совершаются госорганом относительно данного
имущества», а не исключительно административно-правовые функции, а также
административно-правовые акты управления. Вместе с тем, имея в виду именно
деятельность государственных предприятий, ученый полагал, что вышестоящие
органы совершают в отношении имущества только акты административно-
правового характера
6
.
В.И. Кошкиным определяется управление государственной
собственностью «как система административных, правовых и экономических
действий госорганов, осуществляющих непосредственное управление
объектами собственности относительно организации воспроизводства,
применения и трансформации ее объектов при помощи конкретных принципов,
методов и форм в целях осуществления основополагающих экономических и
социальных публичных интересов государства и общества».
6
Макконелл Кэмпбелл Р., Брю Станли Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. Т.2. - М.:
Республика, 1992. С. 69.
26
Управление государственным имуществом региона РФ - особая,
целостная и самостоятельная система государственного управления, в основу
формирования которой положен структурно сложный, многофункциональный и
при этом единый по сущности своей объект управления
7
.
В соответствии с российским законодательством государственная
собственность должна выступать как основополагающий признак
муниципальных образований и обладать важной ролью в механизме
урегулирования социально-экономических отношений на их территориях.
Реформаторы были за то, чтобы она выступила как важный элемент создания
реальной и действенной власти на местах на рубеже XX–XXI вв., а также
обеспечивала нормальное развитие и функционирование современного
Российского государства. Но нынешнее состояние государственной
собственности не может обеспечить на практике осуществления ее как
экономической базы местного самоуправления, а также характеризуется
многими отрицательными явлениями: муниципальные организации
преимущественно убыточные, учреждения – высокозатратные, а местные
бюджеты в своем большинстве - дотационные, обеспечение граждан
отдельными видами услуг объектов государственной собственности обычно
хуже социальных стандартов. Соответственно, объективно назрела
необходимость совершенствовать государственную собственность и систему
управления ею.
Схема системы управления государственной собственностью
представлена на рисунке 4.
7
Государство и право. - 2017. - № 10. С. 66.
27
Рисунок 4. Система управления государственной собственностью
Организация управления государственной собственностью является
сложной совокупностью действий государства. В нее входит:
определение государственной политики в сфере государственной
собственности;
создание институциональной основы управления - учреждение
исполнительных органов власти, а также наделение их компетенцией,
учреждение субъектов, непосредственно владеющих государственной
собственностью (требуется определение видов объектов, установление их
правового статуса, осуществление учета и регистрации);
учет объектов государственной собственности (инвентаризация,
классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними);
распределение объектов государственной собственности между
субъектами;
осуществление государственного управления в различных формах
(приватизация, разграничение государственной собственности,
национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций,
банкротство и пр.)
8
.
Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет пути, методы и
способы управления своей собственностью. Однако любая политика, в том
8
Абидова, Ю. М. Особенности правового регулирования муниципального имущества в России / Ю. М.
Абидова // Вестн. Владим. юрид. ин-та. – 2017. – № 1. С. 49.
28
числе экономическая, должна иметь в своей основе основополагающее
направление, в котором эта политика и должна реализовываться. Цели
управления государственной собственностью удачно сформулированы
законодателем применительно к федеральной государственной собственности,
они могут быть успешно применены и на региональном уровне
9
.
Целями политики в области управления государственной
собственностью субъекта РФ являются:
совершенствование структуры собственности;
вовлечение максимального количества объектов государственной
собственности субъекта РФ, управление которыми осуществляется органами
власти субъекта РФ, в процесс совершенствования управления;
повышение эффективности деятельности государственных унитарных
предприятий и учреждений субъекта РФ, а также эффективности
использования закрепленного за ними имущества;
улучшение финансово-экономических показателей деятельности
государственных унитарных предприятий, учреждений и коммерческих
организаций, в уставных капиталах которых есть доля субъекта РФ.
Правовая природа субъектов Российской Федерации не позволяет
признать их полноценными государствами, а факт вхождения их в состав
Российской Федерации обуславливает перенос функции обеспечения
безопасности (как и внешних государственных функций) на федеральный
уровень. На государственную собственность субъектов Федерации ложится
обеспечение в большей мере экономических и социальных функций. Исходя из
этого, к перечисленным целям управления государственной собственностью на
уровне субъекта РФ следует добавить цели:
повышение качественного уровня предоставляемых социальных
услуг;
модернизация объектов социальной инфраструктуры;
9
Мировая экономика и международные отношения. 2017. № 6, С. 59-60; 2017. №10. С. 116-120.
29
оптимизация структуры затрат при оказании социальных услуг;
развитие и качественной совершенствования образования и науки при
приоритетном развитии фундаментальной науки
10
.
Система управления государственной собственностью должна
основываться на соблюдении ряда основополагающих принципов, вся
совокупность которых схематично представлена на рисунке 5.
Рисунок 5. Принципы управления государственной собственностью
Принцип целевого использования государственной собственности.
Основное отличие государственной собственности от иных форм
собственности состоит в том, что она используется в интересах всего общества.
Поэтому управление государственной собственностью должно преследовать
своей целью создание материальных условий для реализации функций
государства, в частности, субъектов Российской Федерации. Среди этих
функций, прежде всего, следует выделить экономическую и социальную.
Наличие обособленной государственной собственности позволяет субъекту
Федерации использовать ее для реализации отдельных аспектов экономической
и социальной политики.
10
Там же, С. 59.
30
В законодательстве России устанавливается, что от имени местного
самоуправления реализация прав собственности осуществляется органами
местного самоуправления.
Таблица 1
Распределение правомочий системы государственной
собственности
Правомочия
Правовой
режим системы
коммунальной
собственности
Правовой
режим
системы
госсобственн
ости
Правовой
режим
системы
частной
собственнос
ти
Права владения
-
-
+
Права пользования
-
-
+
Права управления
-
+
+
Права на доходы
+
-
+
Права на капитальную
стоимость
+
+
-
Права на защиту
собственности
+
+
-
Права на передачу благ в
наследство
+
-
-
Права на бессрочное
обладание благом
+
+
+
Права на использование
способа, наносящего вред
внешней среде
-
-
+
Права на ответственность в
виде взыскания
-
+
+
Права на остаточный
характер
-
+
+
Отметим, что предназначение госсобственности состоит не в том, чтобы
получать выгоду и прибыль, потому что публичная власть не может заниматься
предпринимательской деятельностью, а в том, чтобы удовлетворять интересы
муниципального сообщества. В качестве субъектов госсобственности
выступают муниципальные образования – а именно: различные поселения,
муниципальные районы, городские округа и территории внутри городов
федерального значения. В число объектов госсобственности входят имущество