45
которая выступала в качестве методологического центра, объединяющего
статистические данные государственных секторов многих стран. В результате
этой деятельности появилось унифицированное государственное предприятие
(ГП). ГП – это организация, контролируемая государством в качестве
единственного владельца, которая владеет контрольным пакетом акций или
мажоритарным пакетом акций (доля в уставном капитале) которого составляет
не менее 10%. Это определение не является «каноническим», оно порождает
множество технических вопросов, то есть конкретных форм контроля или их
количественного подтверждения, но сам термин, тем не менее, вполне уместен
и в настоящее время становится всё более распространённым в разных стран.
Понятие контроля как критерия, который должен применяться при
определении ГП, может подразумевать различные формы участия государства в
предприятии, причем некоторые из этих форм непрозрачны. Если полагаться на
правила раскрытия информации для эмитентов ценных бумаг, введенных в
России, лучшим способом описания отношений, основанных на контроле, было
бы использование институтов прямой и косвенной государственной
собственности. Прямое владение означает, что акции (или доли), находящиеся в
государственной собственности, отчуждаются уполномоченными
государственными органами, в том числе Федеральным агентством по
управлению государственным имуществом (Росимущество). Косвенное
владение означает, что контроль над пакетом акций компании осуществляется
через Банк России, государственные корпорации, холдинговые компании,
банки и государственные предприятия.
В модели косвенной государственной собственности государство может
владеть компанией через цепочку организаций. В этом случае при оценке
размера государственной доли потребуется более сложная методология. Размер
пакета акций (или доли) в компании, рассматриваемой в рамках модели
косвенной государственной собственности, рассчитывается как сумма доли
государства в базовой компании, доли в основной компании в ее дочерней
компании первого поколения, доля последнего в дочерней компании второго
46
поколения и т. д. вплоть до рассматриваемой компании. В связи с этим
применяется дополнительное правило: любые пакеты акций (или доли в
уставном капитале) основной компании (принадлежащие непосредственно
государству), превышающие 50% считаются долями в размере 100%. В каждом
случае длина цепочек владения с целью косвенного расчета прав собственности
определяется на основе экспертной оценки с учетом возможности отслеживать
соответствующие доли в официальной отчетной документации компаний.
Поскольку Росстат не применяет категорию ГП в своей официальной
статистике оценить экономические параметры можно на основе выборки из 208
крупнейших частных и государственных российских компаний, финансовые
отчёты которых общедоступны. В 2019 году на эти компании приходилось
94,5% общей капитализации капитала и 20,1% совокупной выручки в
российской экономике.
В 2019 году из 208 юридических лиц, включенных в выборка, только у
106 был статус SOE; из них 86 были компаниями с контрольным пакетом акций
государства, где государство прямо или косвенно владело более 50%
голосующих акций; остальные 20 были компаниями с миноритарными
пакетами акций, а именно пакетами акций, составляющими 10-50%. В группе
из 106 государственных предприятий преобладали «непубличные» компании,
то есть эмитенты обыкновенных акций, не котирующихся на ММВБ. Из 106
государственных предприятий только 34 компании (32,%) были публичными
акционерными обществами (ПАО), остальные 72 (67,9%) были
непубличными
39
. Помимо ПАО и акционерных обществ (АО) в эту выборку
вошли государственные унитарные предприятия (ГУП), компании с
ограниченной ответственностью (ООО), три государственные корпорации –
корпорация РОСНАНО, государственная корпорация Ростех и корпорация
Росатом.
39
Современные подходы к измерению государственного сектора: методология и эмпирика.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 31.01.2020)
47
Подход к анализу масштабов государственной собственности в России на
основе выборки государственных предприятий и национальных экономических
показателей, опубликованных Росстатом в его официальных отчётах,
совместим с методологиями, применяемыми в аналогичном исследовании роли
государственных предприятий в 40 крупнейших экономиках мира. проводится
ОЭСР. Это исследование, в котором приняли участие правительственные
экономические департаменты многих штатов, на основе выборок крупнейших
государственных предприятий проанализировало их относительную долю в
общих показателях капитализации и численности персонала. В этом
исследовании отсутствуют соответствующие данные по России. Все расчёты
были сделаны по состоянию на конец 2019 года. В выборке за этот год в России
было 105 ГП
40
.
Совокупные данные по странам, описывающие количество ГП, их
оценочную стоимость и численность персонала, приведены в приложении 1.
Индексы рассчитываются отдельно, с учётом и без индексов ГП для Китая,
поскольку последние значительно отличаются от параметров, наблюдаемых в
другие страны. Кроме того, объединенные оценки ОЭСР не включают данные
по Саудовской Аравии, поскольку они являются неполными.
Страны, показанные на рисунке 3 (кроме Китая), ранжируются по
количеству их государственных предприятий, работающих по состоянию на
2019 год. По количеству компаний в выборке (всего 105) Россия была 8-й среди
40 стран.
40
Федеральная служба государственной статистики. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://www.gks.ru/ (дата обращения: 31.01.2020)
48
Рисунок 3. Количество ГП в выборках, исследованных в разных
странах в 2019 году, ед.
На рисунке 4 показаны индексы стоимости ГП в долларовом выражении
для разных стран, кроме Китая. Индекс рыночной капитализации российских
государственных предприятий в 2019 году составил 175 млрд долларов США.
Рисунок4. Стоимость ГП в разных странах в 2019 году, миллиарды
долларов США.
На рисунке 5 представлен вклад государственных предприятий,
работающих в разных странах, в общее число людей, занятых в каждой
экономике в 2019 году. Российский индекс в 5,4% был признан одним из самых
49
высоких среди 40 стран, включенных в выборку ОЭСР. Соответствующий
средний показатель для всех этих стран, включая Китай, составил всего 1,9%.
По вкладу персонала ГП в общее число занятых лиц Россия отставала только от
трёх стран – Норвегии (9,4%), Латвии (6,4%) и Словении (6,2%). В то же время
по этому же показателю Россия опередила некоторые другие страны с высоким
вкладом государственного сектора в свои национальные экономики: Венгрия
(4%), Франция (3,5%), Финляндия (3,5%), Китай (3,1%), Швеции (2,9%),
Турции (2,5%), Германии (1%), Бразилии (0,9%) и Мексики (0,2%)
41
.
Рисунок 5. Вклад персонала ГП в общую численность занятых в
разных странах в 2019 году,%
В настоящее время, исходя из имеющихся статистических данных ОЭСР
о государственных предприятиях, работающих в разных странах, невозможно
правильно оценить ежегодные модели движения государственного сектора в
предпринимательской сфере. Соответствующие оценки могут быть
представлены только для России, полученные на основе временных рядов за 11-
летний период с 2009 по 2019 год.
На рисунке 6 показаны закономерности движения в России индексов,
описывающих вклады государственных предприятий в общий индекс рыночной
капитализации, количество занятых в общей экономике и доходы в общей
41
Почему Россия снова вошла в пятерку самых работающих стран. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.rbc.ru/economics/05/07/2018/5b3ce28d9a7947af01ed639b (дата обращения 31.01.2020)
50
экономике. За 11 лет вклад индекса капитализации государственных
предприятий в индекс общей капитализации российского фондового рынка
сократился незначительно: с 50% в 2009 году до 48,7% в 2019 году. В то же
время изменения, отображаемые этим индексом.
Рисунок 6. Вклад ГП в индекс капитализации, общую численность
занятых и общую выручку в России в 2009–2019 гг.,%
Эти результаты доказывают, что выборка ГП достаточно
репрезентативна, чтобы обеспечить надёжную оценку вклада в общем объеме
выручки и, следовательно, в ВВП всех российских государственных
предприятий. Что касается количества занятых лиц, то выборка не включает те
компании, где производительность на одного работника является низкой, или
те, которые не приносят дохода. В последнем случае система национальных
счетов размещает такие государственные предприятия в институциональном
секторе как государственные единицы, где их вклад в ВВП рассчитывается на
основе их затрат на заработную плату. В этом исследовании их вклад в ВВП
будет введён не в секторе государственных предприятий, а в секторе
государственного управления.
51
2.2. Управление государственным сектором в РФ
В настоящее время текущее состояние управления государственным
сектором свидетельствует об отсутствии какого-либо специфического
механизма управления государственными предприятиями и долей
государственной собственности в АО, поскольку государственный сектор как
специфический объект управления в экономике не выделен. Так, реальное
положение унитарных предприятий ничем не отличается от положения
хозяйствующих единиц частного сектора.
Их отношения с государством ограничиваются перечислением налоговых
платежей в бюджет (а для казенных предприятий и дополнительных платежей
из прибыли). Система управления акционерными обществами с преобладающей
долей государства в совокупном количестве голосующих акций не позволяет
выявить значительных различий между положением государства-акционера и
частных акционеров, поскольку имущественные права государства- акционера
регулируются в общем порядке нормами законодательства об акционерных
обществах.
Такое положение дел во многом обусловлено тем, что и в теоретическом
плане вопрос об особенностях управления государственным сектором
экономики, а также управления государственной собственностью еще до конца
не решен.
В экономической литературе представлено достаточно много различных
определений, что такое «управление государственной собственностью»
42
. Е.В.
Черникова рассматривает управление государственной собственностью «как
процесс реализации совокупности правомочий: права владения, права ведения,
права пользования, права принятия решения о том, как, кем и на каких
условиях может использоваться объект собственности, обязанности за
42
Размеры и эффективность государственного сектора / А. Радыгин [и др.] // Материалы конф. - М.:
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019.
52
использование объектов собственности, за их эффективное функционирование,
предполагающее возмещение ущерба»
43
.
В Концепции управления государственным имуществом и приватизации
в Российской Федерации под управлением федеральной государственной
собственностью «понимается совокупность экономических отношений,
связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за
федеральными государственными предприятиями, основанными на праве
хозяйственного ведения или оперативного управления государственными
учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также
имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из участия в
коммерческих организациях»
44
.
Экономическую сущность управления государственной собственностью
наиболее точно выражает следующее определение: управление
государственной собственностью - это система организационно-экономических
отношений между её различными субъектами, субъектами и менеджерами по
поводу организации воспроизводства и использования объектов
государственной собственности посредством организационно-экономических
функций, форм и методов с целью обеспечения реализации основополагающих
социальных и экономических интересов общества и государства.
В соответствии со ст. 125, 214 ГК РФ, от имени РФ и субъектов РФ могут
своими действиями приобретать, осуществлять имущественные, личные
неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы
государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами,
определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований
своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности
органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной
актами, определяющими статус этих органов. В случае и в порядке,
43
Размеры и эффективность государственного сектора / А. Радыгин [и др.] // Материалы конф. - М.:
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019.
44
О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (с
изменениями на 29 ноября 2000 года) [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru
53
предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и
постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и
муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени
могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а
также юридические лица и граждане. Поскольку указанные органы входят в
состав государственного аппарата, находясь в отношениях власти – подчинения
с другими государственными органами, государство имеет возможность
административного воздействия на данных участников отношений
государственной собственности субъекта РФ как путем установления в
нормативных актах (носящих административно-правовой характер)
компетенции соответствующих органов, так и непосредственного управления
их деятельностью
45
.
При этом субъект управления государственной собственностью и субъект
(участник) отношения государственной собственности могут совпадать, когда
один и тот же государственный орган принимает управленческие решения и
реализует их в конкретных отношениях государственной собственности.
Вместе с тем часто данные субъекты не совпадают, и тогда одни органы
государственной власти, наделенные соответствующими полномочиями,
управляют деятельностью других органов, непосредственно участвующих в
осуществлении права государственной собственности.
Однако в обоих случаях присутствуют два принципиальных
обстоятельства: моменту реализации права государственной собственности (т.е.
возникновения конкретного отношения государственной собственности)
непосредственно предшествуют управленческие отношения, возникающие в
процессе выработки, принятия и исполнения управленческих решений,
определяющих основания для возникновения конкретных отношений
государственной собственности субъекта РФ и характер поведения в них
соответствующих государственных органов.
45
Гражданский кодекс РФ: [принят Государственной думой 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ]: (с
изменениями и дополнениями). – Доступ из справ.-правовой системы Консультант. – Текст: электронный.
54
Государство непосредственно, через реализацию государственно-
властных полномочий соответствующими органами государственной власти,
определяет деятельность субъектов отношений государственной собственности
субъекта РФ, выступающих на стороне собственника.
Субъекты, представляющие государство в отношениях собственности, в
любом случае всегда находятся в правовой связи с государственными органами,
и их взаимоотношения с данными органами, в том числе по непосредственному
определению характера деятельности данных субъектов в отношении
государственной собственности, являются объектом государственного
управления.
В качестве примера можно привести осуществление прав собственника
государственного имущества доверительными управляющими, которое
основано на договоре доверительного управления, заключаемом между
управляющим и уполномоченным на то государственным органом. Отношения,
возникающие между ними в процессе заключения, исполнения и прекращения
договора являются непосредственным объектом государственного управления.
Действия соответствующего государственного органа определяются, в
частности, утвержденными формами типовых договоров доверительного
управления, установленными основаниями передачи государственного
имущества в доверительное управление, распоряжениями этого или
вышестоящего государственного органа о передаче конкретного имущества,
утвержденным порядком подбора доверительных управляющих и иными
административными актами, которые в значительной мере предопределяют
характер использования государственного имущества в процессе
доверительного управления.
Механизм управления государственной собственностью в данном случае
является более сложным, опосредованным, чем в отношениях, в которых
непосредственно участвуют органы государственной власти.
В настоящее время в России наиболее широкими полномочиями по
управлению и распоряжению объектами федеральной собственности