и иным), содействовать технологическому и инновационному развитию. С
одной стороны, необходимо усиление рыночных механизмов управления
стратегическим ядром, с другой – нужна продуманная система ограничений,
которые сдержат негативное воздействие крупнейших госкомпаний на рыночно
- конкурентные механизмы в экономике.
Уже в 2019 году необходимо определение исчерпывающего узкого
перечня компаний, закрытых для приватизации. Все предприятия, не попавшие
в данный перечень, могут рассматриваться в качестве потенциальной базы для
включения в прогнозные планы приватизации.
Подобный перечень целесообразно представить в виде трех
последовательно сужающихся групп — на ближнесрочный (2019г.),
среднесрочный (2024г.) и долгосрочный период (2035г.). В данном перечне
могут быть также установлены предельно допустимые уровни
государственного участия в капитале данных компаний.
По всем компаниям, включаемым в такой перечень, необходимо
подготовить развернутые обоснования необходимости сохранения прямого
государственного участия, которые должны носить публичный характер и
представлять значимые для социально-экономического развития Российской
Федерации цели и задачи (а также инструменты их реализации через участие
государства), которые не могут быть решены иными способами (улучшением
регулирования, развитием частного бизнеса и т. п.).
При этом необходимо:
– объединение спецперечня и стратегического списка, формирование
плана-графика снижения участия РФ на 2018-2035 гг. по крупным и
крупнейшим компаниям (с сохранением не более чем блокирующего пакета
акций) вплоть до сохранения участия в 50-100 компаниях (стратегическое
ядро);
64
– проведение IPO в отношении всех 100%-х АО, сохраняемых в
госсекторе. Каждое такое АО должно стать публичным и иметь биржевые
котировки собственных акций;
– снижение предельного порога мажоритарного контроля по крупным
компаниям до уровня не более 50% + 1 акция;
– в рамках разработки плана-графика выхода государства из капитала
определение допустимых критериев и порогов участия государства как
финансового инвестора (с модификацией механизмов контроля);
– отказ от использования специального права («золотой акции»);
– разработка концепций по развитию регулирования в отдельных
секторах (инфраструктурном, банковском, оборонном) для обеспечения
выполнения общественно значимых задач при сокращении (замещении)
прямого государственного участия;
– разработка и законодательное закрепление допустимых способов
контроля после отказа от прямого участия государства (специальные ФЗ,
соглашения и др.);
– мониторинг разработки и реализации для всех субъектов ядра
госсектора долгосрочных стратегий деятельности и (или) планов повышения
качества предоставляемых услуг (стандартов);
– увязка мотиваций менеджмента с результатами выполнения ДПР
(планов);
– определение процедур публичной независимой оценки результатов
деятельности субъектов ядра госсектора, в том числе по ходу реализации ДПР.
В сфере дивидендной политики на основе продолжения стимулирования
полного перехода на международные стандарты финансовой отчетности
(МСФО) необходимы:
– определение алгоритма допустимого отклонения от общего порядка
выплаты дивидендов;
– одновременно с определением стратегического ядра компаний,
сохраняющихся в собственности государства, определение размера дивидендов
в зависимости от показателей доходности инвестирования чистой прибыли в
сравнении с WACC (средневзвешенная стоимость капитала) для каждой
компании до 2035 года.
В сфере корпоративного управления сохраняются такие проблемы, как
качество защиты прав миноритарных акционеров (что критично при
привлечении финансовых инвесторов) и недостаточный объем прав по доступу
к информации, «ведомственный» и «гуманитарный» факторы качества
управления, недостаточная мотивация и ответственность всех участников
процесса управления, в том числе лиц, избранных в органы управления
компаний с государственным участием. Ключевыми являются вопросы
прозрачности и кадровой политики. Целесообразно принятие следующих
решений:
– одновременно с определением (типологией, порогами контроля)
стратегического ядра компаний в собственности государства
совершенствование системы управления ими в сторону более детального
анализа и более глубокого участия государства при принятии управленческих
решений (состав совета директоров, эффективность директив, формулирование
дивидендной политики);
– принятие механизмов и процедур назначения топ-менеджеров в
компаниях с государственным участием на основе открытого конкурса и
отбора;
– введение принципа обязательной ротации аудиторских компаний
(не более 3 лет подряд для одной аудиторской компании, ее дочерних,
зависимых и/или головных структур, иных аффилированных структур);
66
– введение возможности получения госслужащими вознаграждений в
СД госкомпаний с одновременным усилением ответственности, утверждением
минимальных квалификационных требований и механизма ротации;
– меры по повышению роли и статуса независимых директоров в
компаниях с государственным участием в сочетании с усилением
ответственности.
Блок № 4. Управление малыми объектами госсобственности и
оптимизация их структуры.
Политика в данной сфере должна быть направлена как на отказ от
использования анахроничных (неэффективных) организационно-правовых
форм и непрозрачных управленческих инструментов, так и на создание системы
стимулов для всех участников процесса управления. В первую очередь
необходимо следующее:
– минимизация объема имущества казны, приведение к надлежащему
состоянию объектов казны (финансирование) – как через приватизацию, так и
через вовлечение объектов в коммерческий оборот;
– принятие ФЗ, предполагающего исключение самой
организационноправовой формы государственного унитарного предприятия
(ГУП), как института, с установлением переходного периода, в течение
которого к ГУП применяются нормы ФЗ об АО, а имущество предприятий
является переданным им на праве безвозмездного пользования с правом во
время переходного периода зарегистрировать на такое имущество (за
исключением ограниченного в обороте) право собственности АО;
– приватизация ГУП в одну фазу: преобразование в ООО с
одновременной продажей 100% долей в ООО на торгах одним решением;
– при внесении инвестиций в уставные капиталы головных компаний
вертикально-интегрированных структур применение в обязательном порядке
инструментария, обеспечивающего использование средств по целевому
назначению, т. е. доведение до конкретных проектов на микроуровне:
акционерное соглашение, целевой контракт;
– внесение изменений в БК РФ, предусматривающих в случае
необходимости осуществления бюджетных инвестиций в дочерние общества
ВИС и госкорпораций, следующее:
1) возможность их выделения только головным
компаниям соответствующих ВИС (в целях исключения
практики постоянного приобретения в госсобственность миноритарных
пакетов акций ДЗО);
2) целевой характер выделяемых инвестиций с возможностью
контроля за их целевым использованием;
– разработка процедуры изъятия имущества предприятия и
учреждения после установления собственником факта его нецелевого
использования или неиспользования;
– внедрение механизмов материальной и иной ответственности
руководителей за причинение ущерба собственнику: дисквалификация,
повышение штрафов КоАП, прямое указание на необходимость возмещения
упущенной выгоды в законодательстве и трудовых договорах, внедрение
механизма регрессной ответственности за действия, причинившие ущерб
предприятию, устанавливаемой в судебном порядке в рамках уголовного
процесса;
– принятие ФЗ, предусматривающего порядок
акционирования коммерчески успешных ГБУ;
– принятие ФЗ, предполагающего использование
квазиконцессионных механизмов для привлечения инвестиций в ГБУ: передача
ГБУ в концессию или продажа ГБУ с его одновременным преобразованием в
коммерческую организацию и с одновременным заключением долгосрочного
68
государственного контракта на приобретение соответствующих -госуслуг;
– развитие механизмов финансирования инвестиций в
приватизируемые активы для малого и среднего бизнеса (кредитование выкупа
принадлежащего государству имущества под залог соответствующего
имущества [сделки MBO/LBO], а также с рассрочкой платежа).
В рамках общей политики оптимизации управления государственной
собственностью значимым направлением является синхронизация федеральной
и региональной политики, что предполагает следующие компоненты:
– полная инвентаризация объектов (доли, земля, недвижимость и др.)
в ведении субъектов и муниципалитетов и формирование единого реестра;
– транслирование презумпции приватизации на уровень субъектов
РФ и муниципалитетов;
– внесение изменений в БК РФ, увязывающих механизм
предоставления трансфертов и дотаций субъектам и муниципалитетам с
выполнением ими задачи по приватизации непрофильных для государства
активов;
– перераспределение полномочий и передача недвижимого
имущества, не переданного балансодержателям (казне), с федерального на
другие публично- правовые уровни, в том числе без предварительной
постановки таких объектов на кадастровый учет и без регистрации прав,
включая задачу последующей приватизации таких активов;
– введение единых механизмов долгосрочной
контрактации софинансирования (частные инвестиции) при
разгосударствлении бюджетных учреждений и сокращение доли бюджетных
инвестиций.
Блок № 5. Ограничение разрастания государственного сектора в
экономике и повышения его веса в отдельных секторах.
Проблема количественного и качественного разрастания госсектора
может решаться (помимо базовой предпосылки — наличия политической воли)
не только в рамках приватизационных процедур и введения механизмов
мониторинга компаний, остающихся в стратегическом ядре. Введение
моратория на создание новых государственных корпораций и компаний, а
также запрет на формирование паллиативных (замещающих) организационно-
правовых форм может быть лишь политико-декларативным актом, однако
целесообразно предусмотреть целый ряд ограничений и требований к уже
существующим компаниям в прямой и косвенной государственной
собственности:
– введение ограничений на создание госкомпаниями хозяйственных
обществ в секторах, где аналогичные товары / работы / услуги могут быть
произведены частными компаниями;
– введение запрета для компаний с государственным участием более
50% на приобретение непрофильных активов;
– мониторинг требования к компаниям с государственным участием
более 50% о выставлении на торги и продаже непрофильных активов;
– введение единообразных регламентов отчуждения имущества
крупных компаний с государственным участием, в том числе многоступенчатой
передачи активов между субъектами, находящимися под государственным
контролем;
– диверсификация непрофильных активов госкомпаний на группы в
зависимости от стоимости; в отношении некрупных активов — утверждение
единого типового регламента продаж с предельной детализацией всех правил и
процедур, вплоть до единой площадки или информационного центра, в
отношении крупнейших – повышение уровня принятия решений об одобрении
условий сделок;
70
– введение права вето (отсрочки принятия решения) для независимых
директоров, если условия сделки по отчуждению имущества неконкурсные, а
сделка по приобретению связана с расширением непрофильных активов;
– введение запрета на участие в приватизации (в качестве
покупателей) дочерних, внучатых и зависимых обществ и организаций
компаний (банков) с госучастием более 25%;
– введение запрета для компаний с государственным участием более
50%, государственных корпораций (а также их дочерних и зависимых
компаний) на покупку акций (долей) частных компаний.
3.2. Прогнозные показатели государственного сектора
Реализация прогнозного плана (программы) приватизации федерального
имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на
2017-2019 годы, утвержденных распоряжением Правительства Российской
Федерации от 08.02.2017 года № 227-р, (далее – Программа приватизации)
направлена на развитие процессов структурного преобразования
государственного сектора экономики, начатых в предыдущие годы.
Программа приватизации разработана в соответствии с правилами
разработки прогнозного плана (программы) федерального имущества,
утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от
26.12.2005 № 806. Реализация Программы приватизации осуществляется в
соответствии с Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» (далее – Федеральный закон о
приватизации) и направлена на выполнение целей и задач, предусмотренных
подпунктом «в» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от
07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»
(далее – Указ) и государственной программой «Управление федеральным
имуществом» (далее – Госпрограмма), утвержденной постановлением
Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 327, в том числе
предусматривающих:
– выход государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не
относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного
комплекса;
– отчуждение федерального имущества,
востребованного в
коммерческом обороте;
– достижение оптимального состава и структуры федерального
имущества путем сокращения доли государства в экономике, а также
оптимизацию состава федеральных организаций, действующих в конкурентных
отраслях экономики.
В 2018 году в процессе выполнения Программы приватизации
Росимуществом последовательно решались задачи, направленные на поэтапное
сокращение государственного сектора экономики в целях развития и
стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов, улучшение
корпоративного управления, стимулирование развития фондового рынка,
формирование интегрированных структур в стратегических отраслях
экономики, формирование доходов федерального бюджета.
Прогнозные показатели блока № 1 реализация системного принципа
«Объясняй или продавай» (целевая функция) применительно ко всем объектам
государственной собственности представлена в таблице 7.
Таблица 7
Количество «активов» в отношении, которых целевая функция
определена в % к общему числу активов в реестре
2013
Факт
2014
Факт
2015
Факт
2016
Факт
2018
Факт
2019
2024
2030
2035
Для АО
59
61
68
100
100
100
100
100
100
72
Для
ФГУП
61
98
100
100
100
100
100
100
100
Для
объектов
казны РФ
1
10
15
15
20
30
90
100
100
Для ФГУ
0
0
0
0
5
15
90
100
100
Как видно из таблицы 7, формальная реализация программы
пообъектного- закрепления целевой функции по акционерным обществам (АО)
и федеральным государственным унитарным предприятиям (ФГУП)
осуществлена, однако содержательно данная функция во многих случаях не
сформирована. Например, в отношении 298 ФГУП (25% от общего количества)
профильными федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) не
представлены предложения о преобразовании либо предложено сохранение в
форме ФГУП, что по сути означает отсутствие целевой функции. На
региональном уровне ситуация еще более сложная.
Российская Федерация по состоянию на 1 января 2018 г. являлась
собственником имущества 1108 федерального государственного унитарного
предприятия, акционером 1416 акционерных обществ и обществ с
ограниченной ответственностью.
В целом, прогнозный план (программа) приватизации федерального
имущества на 2017-2019 гг. состоит из двух разделов.
В раздел I «Основные направления государственной политики в сфере
приватизации федерального имущества на 2017-2019 годы» включены
крупнейшие организации, по состоянию на 31.12.2018 - 7 акционерных
обществ.
В раздел II Программы приватизации «Федеральное имущество,
приватизация которого планируется в 2017 - 2019 годах» включены:
– акции (доли в уставных капиталах) 530 хозяйственных обществ;