государственных предприятий, разумеется, не могут предполагать контроля со
стороны каждого гражданина. Обычно указанная обязанность возлагается на
некоторые ведомства исполнительной власти, тем самым складывается система
отношений «принципал – агент», в рамках которой еще больше вопросов
возникает при рассмотрении механизмов мониторинга за результатами того
контроля, который должны осуществлять указанные ведомства. «Мониторинг
мониторов», по существу, вырождается в неэффективную бюрократическую
пирамиду многоступенчатого административного контроля и формальной
отчетности.
Нельзя однозначно утверждать, что государственные компании априори
менее эффективны в сравнении с частными. Однако при прочих равных
условиях государству сложнее быть эффективным собственником, чем
частному юридическому лицу. Масштабы государственной собственности
обостряют управленческие проблемы.
В-третьих, одним из значимых следствий указанных процессов
становится неформальное огосударствление частного сектора экономики и
появление «частных государственных компаний». Одновременно происходит
сужение пространства для частной инициативы, эрозия цивилизованных
имущественных отношений, возможностей реализации прав частной
собственности (частного бизнеса) и конкурентных рынков в связи с экспансией
госсектора де-юре и де-факто.
На данном этапе развития российского общества существует ряд
проблем и ограничений, которые накладывают свой отпечаток на возможности
реализации первостепенных и жизнеобеспечивающих функций государства,
тем самым искажая структуру и границы вмешательства государства в
экономику.
54
ГЛАВА 3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ
3.1. Рекомендации по разработке стратегии направленной на
совершенствование государственного сектора экономики
Можно сформулировать следующую дилемму в выборе стратегии до
2035 года:
1) инерционное продолжение политики усиления государства
(развитие не декларированной официально модели государственного
капитализма, формировавшейся в 2000-е гг.) или
2) политика разгосударствления (декларируемая формально на всех
уровнях власти), предполагающая поиск прагматичного баланса между
сохранением рычагов государственного влияния (прямое вмешательство,
жесткий контроль) и полным уходом государства из тех или иных секторов
экономики (с замещением отраслевым регулированием и иными формами
контроля стратегических компаний).
В качестве основной идеи для 2018–2024 гг. и до 2035 г. можно
предложить следующую – придание нового импульса процессу
разгосударствления российской экономики до 2035 г., то есть общее
сокращение избыточного государственного сектора в экономике и оптимизация
управления объектами (имуществом), необходимыми для реализации функций
государства и стратегических задач экономического развития.
При этом вопрос определения масштабов по сокращению присутствия
государства в российской экономике весьма неоднозначен: решение во многом
зависит от выбора тех или иных стратегий и показателей в конкретных
секторах, требует определения (прежде всего политического) стратегически
необходимых размеров государственной собственности, а также понимания
финансовых источников для дальнейшего разгосударствления.
Предлагаемые приоритетные цели стратегии, направленной на
совершенствование государственного сектора экономики, на период -2018-2024
гг.:
1) обеспечение устойчивости и планомерности процесса сокращения
прямого участия государства в экономике, прежде всего последовательная
реализация принципа «презумпции полезности» приватизации, гарантии
долгосрочности заявленных планов, априорная подготовка поля (включая
источники средств) приватизации;
2) нормативное ограничение разрастания госсектора в экономике,
прежде всего формирование адекватной системы запретов и ограничений,
ограничение приобретения новых активов крупными компаниями с
госучастием, - ревизия -госхолдингов- и -госкорпораций;
3) сокращение масштабов прямого участия государства в экономике,
что затрагивает в первую очередь глубину приватизации крупных компаний и
предполагает модернизацию сектора и замещение прямого контроля
отраслевым регулированием;
4) политика чистки госсектора от некрупных «непрофильных»
активов:
ускоренная ликвидация предприятий, не ведущих хозяйственную деятельность;
упрощенный порядок продажи -низколиквидных- активов; приватизация ГУП в
одну фазу, минуя стадию акционирования; передача единичных пакетов ДЗО
ВИС в уставные капиталы головных компаний ВИС и др.;
5) повышение качества государственного управления в компаниях с
госучастием, - что не должно сводиться только к модификации корпоративного
управления: сюда должна включаться и систематизация интересов государства
в стратегическом ядре. Все сохраняемые в ядре госкомпании должны провести
IPO, обеспечить биржевые котировки акций и стать публичными;
56
6) синхронизация федеральной и региональной политики
разгосударствления, транслирование презумпции приватизации на уровни
субъектов РФ и муниципалитетов и контроля за их исполнением.
Предлагаемые приоритетные цели стратегии, направленной на
совершенствование государственного сектора экономики, на период 2018-2035
гг.:
1) сокращение не только прямого, но и косвенного присутствия
государства (квазигосударственного сектора) на рынках (привлечение частных
инвесторов в ДЗО с заключением долгосрочных контрактов);
2) развитие инструментов финансового рынка, стимулирование
участия в приватизации институциональных инвесторов;
3) максимизация вовлечения в коммерческий оборот неиспользуемого
недвижимого государственного имущества (недвижимость, земля): упрощение
процедур, заявительная приватизация на электронных торгах по цене,
предлагаемой рынком;
4) перераспределение полномочий и передача недвижимого
имущества, не закрепленного за балансодержателями, с федерального на другие
публично-правовые уровни;
5) привлечение частных инвестиций в социальную сферу и на рынки
услуг, занятые бюджетными учреждениями без изменения формы
собственности (образование, здравоохранение и др.), в том числе путем
развития концессионных механизмов с заключением долгосрочных
государственных контрактов, а также преобразования коммерчески успешных
учреждений в коммерческие организации и т. д. (по критерию качества услуг),
концессии с последующим переходом в частную собственность;
6) синхронизация разгосударствления с реформой государственного
заказа (в части аудита государственных компаний по выбору поставщиков,
эффективности и др.).
Основные предлагаемые направления и меры по совершенствованию
государственного сектора экономики (рис. 5):
1) определение целевой функции для сокращения избыточного
государственного сектора в экономике и оптимизации управления объектами
(имуществом);
2) Создание условий для расширения частной инициативы;
3) Определить исчерпывающий узкий перечень компаний, закрытых
для приватизации. Все предприятия, не попавшие в данный перечень, могут
рассматриваться в качестве потенциальной базы для включения в прогнозные
планы приватизации;
4) Отказ от использования неэффективных организационно-правовых
форм;
5) Ограничение разрастания государственного сектора в экономике и
повышения его веса в отдельных секторах.
Основные предлагаемые направления и меры по
совершенствованию государственного сектора
Провести полную инвентаризацию государственной собственности и
определение целевой функции для сокращения избыточного
государственного сектора в экономике и оптимизации управления
объектами (имуществом)
Создание условий для расширения частной инициативы
Определить исчерпывающий узкий перечень компаний, закрытых для
приватизации. Все предприятия, не попавшие в данный перечень, могут
рассматриваться в качестве потенциальной базы для включения в
прогнозные планы приватизации
Отказ от использования неэффективных организационно-правовых форм
58
Ограничение разрастания государственного сектора в экономике и
повышения его веса в отдельных секторах
Рисунок 5. Основные предлагаемые направления и меры по
совершенствованию государственного сектора экономики
Рассмотрим каждый блок более подробно.
Блок № 1. Реализация системного принципа «Объясняй или продавай»
(целевая функция) применительно ко всем объектам государственной
собственности.
Полная инвентаризация государственной собственности и определение
целевой функции являются базовой предпосылкой для сокращения
избыточного государственного сектора в экономике и оптимизации управления
объектами (имуществом), необходимыми для реализации функций государства
и стратегических задач экономического развития.
Значительная работа в этом направлении проведена в 2012–2017 гг.
(Госпрограмма по управлению федеральным имуществом на период до 2018 г.;
распоряжение Правительства РФ № 191-р от 16.02.2013, постановление
Правительства РФ № 327 от 15.04.2014, приказ Минэкономразвития РФ от 26
декабря 2013 г. № 784), однако остается немало проблем:
– «ловушка административного ресурса»: отсутствие
(аргументированного) целевого назначения того или иного
объекта государственного имущества;
– отсутствие политической воли и арбитража между ФОИВ при
определении целевых функций;
– «ловушки планирования»: отсутствие целевой функции включает
приватизационный механизм независимо от осмысленности данного решения;
– обременение избыточными активами, издержки от их содержания, а
также упущенная выгода от их использования (источник коррупционных
рисков);
– отсутствие однозначно определенных целей
управления государственным имуществом (прозрачность
целей приватизации / неприватизации- конкретных активов);
– «ловушки политических деклараций»: исключение активов из
списков к приватизации после объявления приватизационных целей и программ
(например, выход государства из несырьевых- отраслей к 2019 г.);
– пересмотр планов приватизации после их утверждения;
– «ловушки централизации»: невозможность (административно и
финансово) управлять всеми объектами федеральной собственности (казны) в
регионах;
– противоречие между качеством активов и возможностью
приватизации.
В 2019–2024 гг. необходимо:
– содержательно присвоить целевую функцию каждому активу и
закрепить нормативными документами;
– отразить целевую функцию в единой системе учета и управления
имуществом (стратегическое развитие активов, находящихся в собственности
государства, или разгосударствление, вовлечение активов в коммерческий
оборот, привлечение инвестиций, реализация программы технологического
развития);
– определить дорожные карты (ДПР), достижения целевой функции
по каждому активу и создать систему контроля за их исполнением;
– определить меры ответственности и инструменты мотивации
субъектов управления за реализацию принятых решений (дорожных карт);
– обеспечить проведение аналогичной работы на уровне субъектов
Российской Федерации и муниципалитетов.
Блок № 2. Ускоренная приватизация и условия для расширения частной
инициативы.
60
Несмотря на значительное улучшение законодательной базы в 2010–
2017 гг., законодательство о приватизации не ориентировано на привлечение
инвестиций в развитие отчуждаемых из государственной собственности
активов (объективная проблема качества активов), в том числе у малого и
среднего бизнеса.
Планы приватизации формируются по остаточному принципу (принцип
презумпции сохранения, а не презумпции приватизации). Имеющиеся
механизмы эффективной продажи недостаточны, так как необходим разный
инструментарий для разных классов активов с учетом конъюнктуры. Новые
технологии продаж и информационного обеспечения процессов управления
госсобственностью требуют систематизации на всех публично-правовых
уровнях.
Среди мер общего характера для 2018–2024 гг. наиболее важными
являются:
– усложнение условий для сохранения компаний в госсекторе:
решения по сохранению любых компаний в госсекторе должны приниматься на
уровне президента РФ, а по приватизации — на различных уровнях иерархии
системы исполнительной власти в зависимости от масштабов компаний,
значимости, в том числе социальной, соответствующих активов и их роли в
выполнении основных функций госсектора;
– отмена утративших актуальность ограничений на приватизацию
государственного имущества, установленных указом президента РФ № 2284 и
иными нормативно-правовыми актами, в сочетании с переносом части из них в
закон о приватизации;
– внесение изменений в ФЗ о приватизации, предусматривающих
возможность привлечения «профильных» стратегических инвесторов путем
установления обременений на деятельность АО в постприватизационный-
период;
– диверсификация методов в зависимости от привлекательности и
отраслевой принадлежности активов (открытый финансовый рынок, продажа
стратегическим инвесторам, MBO) и публичная экспертиза имеющихся опций;
– законодательное определение долгосрочных ограничений по
участию иностранных инвесторов в отдельных секторах и крупнейших
компаниях.
Необходимо ввести в практику методы ускорения приватизации -
миноритарных- и -некрупных -объектов, -вовлечения -объектов –казны в
коммерческий оборот:
– заявительная приватизация не являющихся крупнейшими активов,
предполагающая утверждение и публичное размещение единого электронного
перечня объектов недвижимого имущества c включением в него имущества
казны, имущества, являющегося непрофильными активами госкомпаний и их
ДЗО, имущества на вещных правах ГУП и ГБУ, не используемого ими по
назначению или в своей основной деятельности с возможностью для
неограниченного круга лиц предложить цену и выкупить соответствующие
активы;
– упрощение процедуры продажи объектов некоторых категорий без
включения в приватизационную программу, т. е. на уровне ведомств, при
обязательном включении данных об этом в сводный отчет о результатах
приватизации, подготавливаемый Правительством РФ;
– отказ от института рыночной оценки приватизируемых объектов
недвижимости в случае открытых электронных торгов и отсутствии
обременений у соответствующих объектов.
Для ускорения расчистки государственной собственности от неликвидов
и санации неэффективных предприятий необходимо ввести в практику
следующие новые инструменты:
62
– расчистка реестра от миноритарных пакетов акций дочерних и
зависимых обществ (ДЗО) вертикально-интегрированных структур: снятие
законодательного ограничения (внесение изменений в ГК РФ) и передача
миноритарных пакетов компаний, являющихся ДЗО ранее созданных
вертикально-интегрированных структур (ВИС), в собственность головных
компаний соответствующих ВИС;
– упрощение порядка проведения ликвидационных процедур в
отношении ГУП, не ведущих финансово-хозяйственную деятельность, — их
исключение из единого госреестра юридических лиц вне зависимости от
наличия задолженности по налогам и сборам;
– для проблемных компаний, проходящих процедуру банкротства,
необходимо унифицировать (взаимно дополнить) законодательство о
банкротстве и законодательство о приватизации, предусмотрев возможность
продажи на единых торгах единым лотом 100% акций и всей кредиторской
задолженности;
– упрощение продажи миноритарных (менее 25%) пакетов акций
компаний, не являющихся крупнейшими, путем возможности их прямого
выкупа непосредственно самими АО или иными акционерами без оценки, по
номинальной стоимости акций, в случае отказа от выкупа выставление их на
открытые электронные торги по начальной цене, равной номинальной
стоимости.
Блок № 3. Стратегическое ядро: прозрачность, эффективность,
управление.
Государственный сектор (крупнейшие компании), сохраняемый в том
или ином размере до 2035 года в силу политико-стратегических мотивов и
реализации принятых общих приоритетов социально-экономической политики,
должен тем не менее генерировать экономический рост, демонстрировать
эффективность (по принятым критериям – глобальной конкурентоспособности