С государственным использованием этих инструментов, при
организации регулирования экономики, также существует немалое количество
инструментов, связанных с внешнеэкономическим регулированием.
Применительно к России нам не известны официальные заявления
высших должностных лиц, в которых приватизация и разгосударствление
оценивались бы негативно. Напротив, на уровне официальных деклараций
политику разгосударствления можно считать однозначным трендом в
российской экономической политике:
– 2010г. – внесены важные поправки в федеральный закон о
приватизации, на высшем уровне обсуждается новая «большая» приватизация;
– 2012г. – предусмотрено завершить к 2016г. выход государства из
капитала компаний несырьевого сектора, не относящихся к субъектам
естественных монополий и организациям оборонного комплекса (Указ
Президента РФ «О долгосрочной государственной экономической политике» от
7 мая 2012 г. No 596);
– 2012г. – увеличение прогноза планов приватизации на 2011-2013 и
2014-2016 гг. компаний с государственным участием, относящихся к
крупнейшим;
– 2013-2017 гг. – принята и скорректирована Государственная
программа по управлению федеральным имуществом на период до 2018 г.,
которая предполагает максимально сократить присутствие государства в
экономике;
– 2017г. – сокращение доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых
или контролируемых государством или муниципальными образованиями, в
общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность
на товарных рынках, отнесено к числу основополагающих принципов
государственной политики по развитию конкуренции (Указ Президента РФ No
44
618 от 21 декабря 2017 г. «Об основных направлениях государственной
политики по развитию конкуренции»);
– 2018г. – «доля государства в экономике должна постепенно
снижаться» (Послание Президента РФ Федеральному Собранию 01.03.2018г.).
На практике в России в 2000-е годы серьезно изменилась роль, которую
государство играет в сфере отношений собственности, по сравнению с
периодом 1990-х годов. В 2000-2005 гг. усилия государства были направлены
преимущественно на оптимизацию своего присутствия в экономике,
сохранившегося после реализации программ чековой (1992-1994 гг.) и
денежной (1995-1999 гг.) приватизации.
В последующие годы масштабы присутствия государства явно
расширились за счет активизации компаний с долей государства в капитале.
Госкомпании встали на путь расширения масштабов своего бизнеса и его
диверсификации, участвуя в слияниях и поглощениях. После 2005г.
активизировалась политика укрупнения разрозненных активов, остающихся в
собственности государства, в интегрированные структуры, которые в ряде
случаев охватывали целые отрасли (авиационная и атомная промышленность,
судостроение).
Новым аспектом в имущественной политике государства стало
появление в 2007-2008 гг. государственных корпораций. Кризис 2008-2009 гг.,
как и во многих странах, привел к определенному увеличению, по крайней
мере, косвенного владения государства, однако в России, в отличие от других
стран, реприватизация (обратный выкуп) в 2010-2012 гг. не наблюдалась.
Расширение косвенного владения продолжалось и в 2014-2017 гг., затрагивая
различные секторы (нефтяной, -банковско-финансовый, торговлю и др.).
В эволюционном развитии государственного сектора современной
российской экономики можно выделить три основных этапа (таблица 6).
Таблица 6
Исторические этапы развития государственного сектора
(1991–2017 годы)
Этап
Описание
Становление
государственного сектора
в условиях рыночной
экономики (1991–2007гг)
Ускоренный процесс приватизации, активное
сокращение доли государственного сектора в
экономике и рост частного сектора, формирование
законодательной базы
и новых институтов государственного управления
Трансформация
государственного сектора
в корпоративную структуру
(2007–2014гг)
Активное создание государственных корпораций в
стратегически важных отраслях экономики,
увеличение бюджетного финансирования крупных
корпоративных структур с государственным участием
Стабилизация и
организационное
совершенствование
корпоративной структуры
государственного сектора
(2014–2017гг)
Развитие механизмов государственно-частного
партнерства, возрастание доли государственного
сектора в экономике России, дискуссии о масштабах
и границах государственного сектора российской
экономики, проблемах его эффективности
На этапе становления государственный сектор российской экономики
функционировал благодаря государственной собственности и имел унитарную
структуру управления, государство доминировало как основной агент
хозяйственной деятельности и основной собственник.
На этапе трансформации, с формированием корпоративной модели
государственного сектора, часть государственной собственности отчуждена в
пользу государственных корпораций. Однако отчуждение оказалось
«неполным», поскольку государство по-прежнему занимает доминирующее
положение в системе стратегического управления государственными
корпорациями, по-прежнему значительна его доля в структуре капитала
государственных корпораций, в ряде случаев она доминирует (ГК «Росатом»,
ГК «Ростехнологии», ГК «Роскосмос»).
Переход от унитарной модели государственного сектора
к корпоративной можно определить как переход от моноцентрической модели к
полицентрической, гомогенная структура трансформируется в гетерогенную.
46
Выделенные этапы эволюции государственного сектора российской
экономики позволили обосновать генезис возможностей использовать
альтернативные модели развития государственного сектора российской
экономики (унитарной, корпоративной, смешанной). Так, унитарная модель
госсектора представлена государственными унитарными предприятиями,
находящимися в полной государственной собственности. Корпоративную
модель составляют крупные государственные корпорации и публичные
акционерные общества с государственным участием. Смешанная модель
сочетает в себе признаки унитарной и корпоративной моделей, в ней есть, и
корпоративные структуры с долей государственного капитала, и
государственные предприятия, основные средства которых находятся в
собственности государства.
Все методы регулирования экономики со стороны государства являются
пригодными и эффективными. Главная задача состоит в том, чтобы определить
причастность каждого из методов или иной ситуации. Основной причиной
хозяйственных потерь является чрезмерное использование либо прямых, либо
косвенных методов.
В работе определены основные методы государственного регулирования
госсектора. Стоит заметить, что эти методы приводятся в действие комплексно,
поэтому сложно оценить значимость каждого. Однако на сегодняшний день все
больше развиваются методы государственно-частного партнерства.
2.3. Анализ основных проблем, связанных с законодательным и
административным взаимодействием в государственном секторе
экономики
В период действия Концепции управления государственным
имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной
постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999г. № 1024,
продолжался процесс оптимизации состава и структуры федерального
имущества, в том числе путем приватизации, перераспределения имущества
между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными
образованиями.
В 2010-2017гг. создан значительный задел для
дальнейшего продвижения по пути налаживания эффективной системы
управления государственной собственностью.
Внесен важный комплекс изменений в ФЗ о приватизации. Поправки
предусматривали среднесрочное планирование, возможность принятия
индивидуальных решений на уровне Правительства Российской Федерации по
отдельным предприятиям, передачу функций продавца юридическим лицам,
продажи в электронной форме, развитие схемы голландского аукциона,
снижение залога для участия в качестве покупателя, расширение требований к
прозрачности процедур приватизации, новые механизмы приватизации
объектов культурного наследия. Были определены ориентировочные сроки и
индивидуальные схемы приватизации 10 крупнейших компаний и банков,
существенно активизировался процесс подготовки и осуществления
приватизации.
Внесены изменения в законодательство о государственных корпорациях,
ужесточающие режим их функционирования.
Другие ключевые документы:
1) Государственная программа по управлению федеральным
имуществом на период до 2018 г. (распоряжение Правительства РФ № 191-р от
16.02.2013, постановление Правительства РФ № 327 от 15.04.2014,
постановление Правительства РФ № 381-12от 31.03.2017);
48
2) Концепция по оптимизации имущества государственной казны
(категории объектов казны – приказ № 271 от 25.07.2014, дорожные карты –
приказ № 488 от 08.12.2014);
3) Прогнозный план (программа) приватизации
федерального имущества на 2014-2016 годы (распоряжение
Правительства РФ № 1111-р от 01.07.2013);
4) Прогнозный план (программа) приватизации
федерального имущества и основные направления приватизации
федерального имущества на
2017-2019 гг. (утв. распоряжением Правительства РФ от 08.02.2017 № 227-р);
5) Кодекс корпоративного управления (одобрен 13.02.2014 на
заседании Правительства РФ, утв. советом директоров Банка России
21.03.2014);
6) свыше 100 специализированных НПА в сфере приватизации и
управления госсобственностью.
Действующее законодательство в целом не требует радикальных
новаций. Принятые в 2000-е гг. нормативно-правовые акты в сфере управления
государственной собственностью, расширение возможностей Правительства
Российской Федерации одновременно с ужесточением требований к
прозрачности приватизационных процедур создают необходимые формальные
условия для ускорения процессов разгосударствления.
Вместе с тем состояние, достигнутое к 2018 гг., требует продолжения
работы по преодолению следующих сохраняющихся прикладных проблем:
1) отсутствие установленных и единообразно понимаемых целей
управления федеральным имуществом при определении его состава с точки
зрения исполнения государственных функций и решения стратегических задач;
2) недостаточная прозрачность сложившегося формата
участия государства в экономике, вытекающая из косвенного влияния
компаний с государственным участием в ряде отраслей;
3) избыточная активность крупных компаний с государственным
участием на рынке слияний и поглощений, вступающая в противоречие с их
инвестиционными программами и программами развития отдельных отраслей
экономики, а также поддержанием конкуренции;
4) двойственность и противоречивость положения государства как
регулятора и акционера крупных компаний с государственным участием;
5) наличие в компаниях с государственным участием свойственных
для всей российской модели корпоративного управления недостатков в части
уровня прозрачности, ограниченного доступа к информации и защиты прав
акционеров;
6) ограниченное восприятие компаниями с госучастием
корпоративного инструментария (открытость подготовки и принятия
управленческих решений в работе органов управления, стратегическое и
финансовое планирование, организация закупочной деятельности и других
аспектов хозяйственной деятельности);
7) необходимость совершенствования кадровой политики для
повышения эффективности работы органов управления и контроля в компаниях
с госучастием;
8) затягивание реорганизации и санации организаций
государственного сектора, находящихся в неудовлетворительном финансово-
экономическом состоянии, медленные темпы ликвидации в случае
фактического прекращения функционирования;
9) слабая мотивация и ответственность всех участников процесса
управления федеральным имуществом, в том числе лиц, избранных в органы
управления компаний с государственным участием;
50
10) отсутствие государственной регистрации прав на находящиеся в
госсобственности объекты недвижимого имущества и земельные участки;
11) недостаточная техническая обеспеченность взаимодействия
участников управления, приводящая к ограничению доступности
государственных услуг в сфере управления федеральным имуществом, а также
открытости информации о целях, задачах и результатах управления
федеральным имуществом.
Решение указанных проблем требует реализации комплекса мер по
основным направлениям государственной политики в сфере управления
государственной собственностью и приватизации.
Правительством России опубликован план приватизации на 2017-2019
годы, предполагающий среди прочего снижение государственных долей в
компаниях, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях
экономики, включая ВТБ, «Совкомфлот» и «Алросу».
Планом предусматривается приватизация в 2017–2019 годах
находящихся в федеральной собственности акций 477 акционерных обществ,
298 федеральных государственных унитарных предприятий, доли участия
Российской Федерации в десяти обществах с ограниченной ответственностью,
более одной тысячи объектов другого имущества государственной казны.
Разгосударствление является глобальным трендом мировой экономики.
Новый заметный рост приватизационных сделок позволяет оценивать 2012–
2017 гг. как начало новой масштабной приватизационной волны, которая может
затянуться на долгие годы.
Разгосударствление в различных сегментах государственной
собственности не принесет дополнительный доход, но позволит снизить
расходы бюджета на содержание излишних (с точки зрения функций
государства и перерасхода средств) объектов.
«Углубление» приватизации крупнейших компаний с государственным-
участием (вплоть до выхода государства), напротив, позволит привлечь
дополнительные бюджетные ресурсы (но как вторичный и
однократный эффект разгосударствления секторов). Тем не менее, эта
возможность ограничена.
Проблемы государственного сектора:
1) В России численность предприятий госсектора в 2010-2017 гг.
уменьшается, но уровень прямого и косвенного участия государства в
экономике, особенно в отдельных секторах (через крупнейшие компании, банки
с государственным-участием и госкорпорации) остается весьма значительным.
Учет различных форм косвенного (опосредованного) влияния дает основания
говорить о его возрастании в ряде секторов, хотя существует проблема
измерения удельного веса государства в экономике.
2) Избыточность государственного имущества с точки
зрения исполнения государственных функций.
3) В секторах с высоким прямым и косвенным участием государства
недостаточно развиты условия для справедливой конкуренции, ограничены
мотивации к развитию частной инициативы.
4) У государства ограничены стимулы к развитию (отраслевого)
регулирования (модернизации) при наличии прямых инструментов влияния.
5) Компании с государственным участием преимущественно
ориентированы на господдержку и преференции и демонстрируют, как
правило, более низкую эффективность хозяйственной деятельности.
Преференции и административный ресурс крупных госкомпаний деформируют
рынки.
6) Повышение качества управления в госсекторе и ликвидация
потенциальных «коррупционных окон» ограничивается субъектной
52
размерностью госсектора, избыточностью активов, наличием неуправляемых
и/или кризисных объектов, недостаточным уровнем прозрачности, нечеткостью
интересов государства и несовершенством механизмов их представления.
7) Качество имеющихся в распоряжении государства инструментов
управления госсобственностью (прежде всего унитарные предприятия и АО)
достигло объективного предела.
8) Актуальным является конфликт интересов, двойственность и
противоречивость положения государства (как законодателя, регулятора и
прямого участника крупных компаний). На практике это проявляется в
политике двойных стандартов в отношении российского бизнеса.
Размеры государственного сектора в экономике РФ остаются
попрежнему относительно высокими, а издержки достаточно очевидны.
Во-первых, это приводит к снижению эффективности
функционирования рыночных механизмов – нарушению принципа равенства
компаний во взаимоотношениях с государством (конфликт интересов
собственника и блюстителя равных правил игры), замещению конкурентных
механизмов (конкуренция через повышение эффективности или улучшение
потребительских свойств выпускаемой продукции) административным
ресурсом и лоббистскими возможностями. Как следствие, экономика начинает
«пробуксовывать», что выражается в снижении темпов роста и в
усиливающемся технологическом отставании от более успешных стран.
Во-вторых, государство – как абстрактное и -неперсонифицированное
понятие – является менее эффективным собственником, чем частные
структуры, прежде всего в конкурентных отраслях. Возможности менее
эффективного хозяйствования определяются особенностями государственной
собственности, воспринимаемой обычно в качестве некой коллективной
(общей). Механизмы мониторинга за результатами деятельности