21
В разрезе деления методов государственного регулирования на прямые и
косвенные, стоит отметить, что в основном авторы интерпретируют прямые ме-
тоды как административные, а косвенные как экономические. Однако есть и
другая позиция, согласно которой, только экономические методы делятся на
прямые и косвенные
45
. Другие же авторы считают, что прямыми и косвенными
могут быть только экономические методы
46
.
В сфере госсектора, реализация различных методов государственного
управления осуществляется путем использования различных инструментов, к
которым относятся:
государственные заказы, займы, дотации и субсидии;
прогнозы, планы, программы;
развитие функционирования государственно-частного партнерства;
введение льготного налогообложения, регулирование размера тамо-
женных пошлин, учетной ставки, нормативов обязательных резервов;
бюджетная политика с уклоном на поддержку социально-значимых от-
раслей сферы услуг и другие
47
.
На федеральном уровне выделяются следующие направления становле-
ния и усовершенствования инструментов государственного контроля госсекто-
ра:
бюджетное финансирование;
внебюджетное финансирование;
осуществление крупномасштабных целевых программ;
заключение от имени государственных структур договоров, контрак-
тов, лицензирования и квотирования вывоза продукции;
дотации и субвенции;
45
Есауленко Т. В. Функции государства в современной системе рыночной экономики //
NоvаInfо.Ru. 2013. № 14. С. 154.
46
Коростелёва Е. Ю. Функции государства в системе рыночной экономики // NоvаInfо.Ru.
2013. № 14. С. 92.
47
Гетман Б. М., Черкесов Р. А. Государственное регулирование российской экономики: раз-
витие и совершенствование. – Ростов-на-Дону: РосИздат, 2013. – С. 102.
22
финансирование через специальные бюджетные фонды развития целе-
вых федеральных программ
48
.
Также федеральное регулирование предполагает осуществление мер, рас-
пространяющихся на регионы, а именно:
региональную дифференциацию налоговой и амортизационной поли-
тик;
содействие привлечению частных отечественных и иностранных инве-
сторов к выполнению региональных программ;
поддержка развития инноваций;
льготы, санкции, штрафы, кредиты, налоги и другие экономические
рычаги;
стимулирование территориального развития через внебюджетные фон-
ды
49
.
Одними из главных действующих инструментов реализации государ-
ственной поддержки госсектора на федеральном уровне являются государ-
ственные дотации и субсидии (экономические методы), программно-целевой
метод (административный), к которому относится реализация федеральных це-
левых программ. Задачей федеральных целевых программ является решение
отдельных проблем, которые требуют государственной поддержки и имеют
народнохозяйственное значение. Инвестиции, направленные из федерального
бюджета для реализации данных программ, имеют большие размеры
50
.
Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) в сфере услуг являет-
ся инструментом, имеющим регулирование на федеральном, региональном и
муниципальном уровнях. В настоящее время реализуется 2 446 инфраструктур-
ных проектов (17 – федерального уровня, 238 – регионального уровня, 2 191 –
48
Крамынина А. Ю. Экономические функции государства в рыночной экономике // В сбор-
нике: Сборник трудов аспирантов и преподавателей по материалам 16-ой всероссийской
научно-практической конференции 2016. С. 73.
49
Есауленко Т. В. Функции государства в современной системе рыночной экономики //
NоvаInfо.Ru. 2013. № 14. С. 154.
50
Есауленко Т. В. Функции государства в современной системе рыночной экономики //
NоvаInfо.Ru. 2013. № 14. С. 155.
23
муниципального уровня), в основном они имеют форму концессии
51
. По ним
объем инвестиционных обязательств публичной стороны составляет 704 000
млн. руб., а частных партнеров – 1 336 000 млн. руб. С этой точки зрения, уча-
стие государства в абсолютных показателях ниже, чем в случае финансирова-
ния ФЦП, однако сфера ГЧП развивается во всех направлениях, наблюдается
положительная динамика роста рынка проектов ГЧП и в денежном выражении,
на 2016 г. рост составил 124 % по сравнению с 2015 г.
Таким образом, роль государственного регулирования госсектора опреде-
ляется ее преобладанием в составе ВВП, занятостью в этой сфере большей ча-
сти трудоспособного населения, необходимостью сдерживания рыночных от-
ношений в некоторых сферах отрасли, необходимостью государственного уча-
стия в сглаживании отрицательных внешних эффектов
52
. Наиболее эффектив-
ным инструментом государственного регулирования является программный
метод, имеющий тенденцию возрастающего финансирования
53
.
1.3. Подходы к оценке эффективности государственного
сектора экономики
Концепция государственной финансовой политики, ориентированная на
переход от управления затратами к управлению результатами определяет но-
вый подход к оценке эффективности всех секторов экономики, в том числе гос-
ударственного сектора. Это более сложная проблема по сравнению с коммерче-
ским сектором, поскольку помимо экономической эффективности, необходимо
оценивать многочисленные социальные, научные, экологические и другие ком-
поненты эффективности.
51
Исследование «Государственно-частное партнерство в России 2016-2017: текущее состоя-
ние и тренды, рейтинг регионов» / Ассоциация «Центр развития ГЧП». – М.: Ассоциация
«Центр развития ГЧП», 2016. – С. 13.
52
Коростелёва Е. Ю. Функции государства в системе рыночной экономики // NоvаInfо.Ru.
2013. № 14. С. 90.
53
Шихатова А. А. Функции государства в рыночной экономике // В сборнике: Молодежь и
научно-технический прогресс Международная научно-практическая конференция студентов,
аспирантов и молодых ученых. 2014. С. 507.
24
В экономической науке обстоятельно разработаны категории экономиче-
ской эффективности и соответствующие критерии ее оценки, относящиеся,
прежде всего, к коммерческим организациям. В государственном секторе эти
понятия находятся на этапе разработки и формулирования в виду неоднознач-
ности и многогранности различных аспектов и целей управления государствен-
ными средствами
54
.
Поэтому оценке деятельности предприятий государственного сектора
должны предшествовать определение категории эффективности использования
бюджетных средств, способов измерения эффективности, формулировки кри-
териев эффективности, а также возможностей применения результатов такой
оценки в последующих бюджетных циклах.
М. П. Придачук под эффективностью понимает степень достижения по-
ставленных целей. Оценка эффективности возможна при помощи индекса эф-
фективности, который отражает фактический достигнутый уровень рассматри-
ваемого показателя к «потенциальному»
55
.
В. Б. Христенко при определении эффективности воспользовался показа-
телем распределительной эффективности
56
. Распределительная эффективность
достигается в случае, если издержки на получение каждого вида результата ми-
нимизированы таким образом, что ни один входящий ресурс не может быть за-
менен другим без повышения издержек. При практическом использовании это-
го показателя применительно к управлению государственными расходами воз-
никают сложности связанные как со спецификой деятельности государствен-
ных органов, так и с определением входящих ресурсов и результатов деятель-
ности государственных организации.
54
Шихатова А. А. Функции государства в рыночной экономике // В сборнике: Молодежь и
научно-технический прогресс Международная научно-практическая конференция студентов,
аспирантов и молодых ученых. 2014. С. 507.
55
Придачук М. П. Методы экономического анализа затрат на получение бюджетных ус-
луг//Финансы. 2016. - №5. – С. 24.
56
Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами:
опыт, проблемы, перспективы.- М.: Дело, 2012. – С. 301.
25
Т. В. Антипова подчеркивая многогранность понятия «эффективность»,
указывает тем, русскому пониманию «эффективности» в английском языке со-
ответствуют такие эквиваленты как еffесtivеnеss и еffiсiеnсу. Причем, если
еffесtivеnеss это способность достигать поставленных целей, то еffiсiеnсу – оп-
тимальное соотношение затраченных ресурсов и полученных результатов
57
. Та-
ким образом, выделяются целевая и затратно-результативная составляющие ка-
тегории эффективности. При исследовании конкретных областей знаний, про-
цессов, секторов экономики, программ необходимо конкретизировать опреде-
ления понятия «эффективность».
В большом экономическом словаре эффективность представлена как ре-
зультат деятельности, программ и мероприятий, характеризуемая отношением
полученного экономического эффекта, к затратам факторов, ресурсов, обусло-
вившим получение этого результата, достижение наибольшего объема произ-
водства с применением ресурсов определенной стоимости. Там же социальная
эффективность рассматривается как отношение полученных благоприятных со-
циальных результатов к затратам на их достижение
58
.
И. И. Мазур подчеркивает, что эффективность использования бюджетных
средств определяется не столько традиционными объективными показателями
действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат»,
сколько по соотношению результатов и ресурсов, использованных для дости-
жения стратегических целей политической системы и реализации общих госу-
дарственных интересов
59
.
В практике работы органов государственного контроля эффективность
характеризуется соотношением между результатами использования государ-
ственных средств и затратами на их достижение, которое включает определе-
57
Антипова Т. В., Фадейкина Н. В. Оценка эффективности деятельности бюджетополучате-
лей - субъектов сектора государственного управления // «Сибирская финансовая школа»
научно-практический журнал. 2015. №5/70. – С. 141.
58
Большой экономический словарь//под редакцией Борисова А. Б. - М.: Книжный мир, 2013.
– С. 101.
59
Мазур И. И., Шапиро В. Д., Ольдерогте Н. Г. Эффективный менеджмент. М.: Высшая
школа, 2013. – С. 255.
26
ние экономичности, продуктивности и результативности использования госу-
дарственных средств
60
.
Таким образом, можно сделать вывод, что при оценке эффективности
государственного сектора и разработке способов измерения и формирования
критериев эффективности следует учитывать не только экономическую состав-
ляющую, связывающую объемы бюджетной услуги с затратами на ее предо-
ставление, но и различные другие составляющие эффективности
61
.
Показатели эффективности государственного сектора условно могут быть
разбиты на три основные группы:
1) отраслевые показатели: объемы производства по видам отраслей и по
отдельным специальностям; полученные результаты; число потребителей, от-
носящихся к определенной социальной группе;
2) экономические показатели: затраты на производство продукции и ока-
зание услуг; удельный вес расходов на оплату определенных видов продукции
и услуг; отдельные показатели использования финансовых средств;
3) социальные показатели: показатели образованности, смертности, рож-
даемости, средней продолжительности жизни, заболеваемости, удовлетворен-
ность населения качеством бюджетных услуг
62
.
Измерение эффективности различных направлений деятельности необхо-
димо для определения соответствия отвечает ли достигнутого уровня эффек-
тивности принятому стандарту, «потенциалу», а так же для сравнения с ранее
достигнутыми результатами.
Для такого измерения эффективности расходования ресурсов должны
быть определены: набор индикаторов, характеризующих достижение постав-
60
Муравьев С. Р. Государственный сектор российской экономики: оценка масштабов и эф-
фективность производства // Экономика и бизнес: теория и практика. 2016. № 7. С. 54.
61
Красюков Н. Л., Листаферов И. В. Особенности структуры и управления государственным
сектором экономики РФ // В сборнике: Актуальные проблемы и перспективы развития госу-
дарственного и муниципального управления сборник научных статей, подготовленный е
рамках III международной научно-практической конференции. Финансовый университет при
Правительстве Российской Федерации. 2016. С. 183.
62
Придачук М. П. Методы экономического анализа затрат на получение бюджетных ус-
луг//Финансы. 2016. №5. – С. 34.
27
ленных целей; нормативные значения контрольных индикаторов; шкала для
численной оценки полученных результатов, предполагающая единый алгоритм
оценки отклонения достигнутых показателей от нормативного значения
63
.
На рис. 1 представлена совокупность методов, рекомендуемых для изме-
рения эффективности государственного сектора
64
.
Рисунок 1. Методы оценки эффективности государственного
сектора
Следует отметить, что в настоящее время очень распространены методы
сравнения. А при измерении результативности госсектора, как одной из состав-
ляющих эффективности, наиболее часто используют эталонное тестирование.
Оно включает в себя сравнение ключевых индикаторов выполнения с установ-
ленными показателями или нормативными, или же с аналогичными показате-
лями других организаций. Измерение же социальных эффектов, как одной из
63
Муравьев С. Р. Государственный сектор российской экономики: оценка масштабов и эф-
фективность производства // Экономика и бизнес: теория и практика. 2016. № 7. С. 54.
64
Красюков Н. Л., Листаферов И. В. Особенности структуры и управления государственным
сектором экономики РФ // В сборнике: Актуальные проблемы и перспективы развития госу-
дарственного и муниципального управления сборник научных статей, подготовленный е
рамках III международной научно-практической конференции. Финансовый университет при
Правительстве Российской Федерации. 2016. С. 183.
28
составляющих общей эффективности представляется возможным с использова-
нием различных методов экспертных оценок.
Различные цели оценки эффективности разными категориями пользова-
телей поднимает проблему интерпретации результатов оценки по данному
набору показателей. Так, с точки зрения бюджетополучателей ответственных за
осуществление прямых бюджетных расходов, информация должна использо-
ваться в целях планирования их собственной деятельности, постановки задач и
обеспечения более эффективного распределения ресурсов. А для органов госу-
дарственного финансового контроля целью может быть проверка эффективно-
сти расходования бюджетных средств, достижение поставленных задач и вы-
полнение возложенных функций на получателя бюджетных средств
65
.
С другой стороны, если бюджетная организация станет объектом провер-
ки эффективности использования государственных средств, то на этапе плани-
рования и осуществления своей деятельности по расходованию государствен-
ных средств ей необходимо идентифицировать показатели оценки и критерии
эффективности, используемые в подобных проверках
66
.
Можно выделить три типа показателей эффективности: показатели ко-
нечного эффекта; показатели непосредственного результата; показатели ис-
пользования ресурсов, при помощи которых формируются индикаторы эффек-
тивности
67
.
Индикаторы эффективности - это доступная наблюдению и измерению
характеристика изучаемого объекта, позволяющая судить об одной из состав-
ляющих эффективности - их результативности, экономической эффективности
65
Красюков Н. Л., Листаферов И. В. Особенности структуры и управления государственным
сектором экономики РФ // В сборнике: Актуальные проблемы и перспективы развития госу-
дарственного и муниципального управления сборник научных статей, подготовленный е
рамках III международной научно-практической конференции. Финансовый университет при
Правительстве Российской Федерации. 2016. С. 183.
66
Муравьев С. Р. Государственный сектор российской экономики: оценка масштабов и эф-
фективность производства // Экономика и бизнес: теория и практика. 2016. № 7. С. 54.
67
Муравьев С. Р. Государственный сектор российской экономики: оценка масштабов и эф-
фективность производства // Экономика и бизнес: теория и практика. 2016. № 7. С. 54.
29
и экономичности
68
. Взаимосвязь между предложенными индикаторами и пока-
зателями представлена в таблице 2.
Таблица 2
Взаимосвязь между показателями и индикаторами эффективности
Индикатор
Экономичность
Экономическая
эффективность
Результативность
Показатель ко-
нечного эффекта
+
+
Показатель не-
посредственно-
го результата
+
+
Показатель ис-
пользования ре-
сурсов
+
+
Расчет индикато-
ров
Соотношение пока-
зателей использо-
вания ресурсов и
объемов расходов
на их приобретение.
Соотношение пока-
зателей непосред-
ственного и конеч-
ного результата и
показателей ис-
пользования ресур-
сов.
Соотношение фак-
тических и плано-
вых показателей
конечного эффекта
и непосредственно-
го результата.
«+» означает использование обозначенного показателя в расчете индика-
торов эффективности, а «-» - его не использовании.
Для последующей оценки эффективности количественные значения
индикаторов эффективности сопоставляют соответствующему критерию оцен-
ки эффективности.
Критерии оценки эффективности представляют собой качественные и ко-
личественные характеристики процессов и результатов. Выбор критериев эф-
фективности очень сложный и ответственный момент в оценке эффективности.
При этом должны соблюдаться основные принципы этих критериев: объектив-
ность, четкость, сравнимость, достаточность.
68
Красюков Н. Л., Листаферов И. В. Особенности структуры и управления государственным
сектором экономики РФ // В сборнике: Актуальные проблемы и перспективы развития госу-
дарственного и муниципального управления сборник научных статей, подготовленный е
рамках III международной научно-практической конференции. Финансовый университет при
Правительстве Российской Федерации. 2016. С. 183.
30
Выводы по Главе 1
Государственный сектор экономики - это важнейшее звено смешанной
экономики, занимающее особое место в системе государственного регулирова-
ния. Прежде всего, он является объектом государственного регулирования, как
собственник, предприниматель, крупный инвестор и, в конечном итоге, как по-
требитель конечной продукции. С позиций стратегической перспективы сба-
лансированного развития российской экономики и обеспечения экономическо-
го роста особо важным является определение оптимальной структуры госсек-
тора, на базе социально-экономической эффективности функционирования гос-
ударственной собственности.
Государственный сектор – это самостоятельный комплексный инстру-
мент государственного регулирования экономики, обеспечивающий реализа-
цию принимаемых государством мер, касающихся частного сектора и затраги-
вающих интересы нации и экономики в целом.
Государственное регулирование госсектора экономики – это целенаправ-
ленный координирующий процесс управленческого воздействия, включающий
в себя систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего ха-
рактера, реализацию которых осуществляют правительство и правомочные гос-
ударственные учреждения в целях достижения стабильности, роста и равнове-
сия всей экономической системы. Для осуществления регулирования экономи-
ки государство использует административные (прямые) и экономические (кос-
венные) методы.
Экономические методы подразумевают воздействие государства на эко-
номические интересы хозяйствующих субъектов, стимулирование их деятель-
ности, повышение заинтересованности в выборе деятельности, которая под-
держивается государством и соответствует целям государственной экономиче-
ской политики. Административные методы основаны на воздействии государ-
ства на хозяйствующие субъекты посредством мер принуждения, разрешения,
усиления или сдерживания свободы действий и права выбора. Данные методы
закреплены на законодательном уровне.