24
имени казны публично-правового образования выступают соответствующие
финансовые органы субъекта для возмещения вреда за счет казны государства
или муниципального образования. Это изъяснение неточно, так как российское
законодательство гласит, что казна не является субъектом права, в гражданские
правоотношения предусматривают участие только от имени субъекта права.
Таким образом, считается, что финансовые органы действуют от лица
государства или муниципального образования, являющимся ответчиком в
обязательстве по возмещению вреда.
Свои долги государство и муниципальные образования отдают
преимущественно из имеющихся у них бюджетных средств. Другие объекты
собственности государства и муниципальных образований, чаще всего
закреплены за учреждениями на праве оперативного управления или за
государственными и муниципальными унитарными предприятиями на праве
хозяйственного введения. Гражданский кодекс, в частности п. 1 ст. 126 также
говорит о возможности обращения взыскания и на не распределённое между
юридическими лицами государственное и муниципальное имущество. А вот
обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы государственной
и муниципальной собственности возможно лишь в случаях, оговоренных в
законе.
Государство и муниципальные образования, как и другие субъекты
гражданского права вправе вступать в гражданско-правовые отношения с
иностранными юридическими лицами и государствами. Статья 127 ГК РФ
предусматривает принятие закона об иммунитете государства и его
собственности, который регулирует особенности ответственности по таким
отношениям. Говоря об ответственности муниципальных образований по
таким же правоотношениям, то специального регулирования в сравнении с
ответственностью граждан или юридических лиц закон не осуществляет.
Таким образом, рассматривая государство и муниципальные образования
как особые субъекты гражданских правоотношений, руководствуются
положениями теории государства и права, в том числе нормами
25
конституционного права, где подробно даются определения, понятия и
признаки государства.
Субъекты РФ: автономные округа, автономная область, области,
республики, города федерального значения, края и муниципальные образования
— сельские, городские поселения и т.д. входят в состав РФ. Муниципальные
образования имеют муниципальную собственность, свой местный бюджет,
органы местного самоуправления (ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 2, 124 ГК РФ).
Рассматривая государство как субъект гражданских правоотношений,
можно выявить, что оно имеет такие же признаки, что и юридическое лицо:
- возможность для субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований выступать в суде от собственного имени при приобретении
имущественных и личных неимущественных прав (ст. 125 ГК РФ);
- организационное единство,
- ответственность по своим обязательствам (ст. 216 ГК РФ),
- обособленное имущество (ст. 214, 215 ГК РФ).
Хотя государство и обладает властными полномочиями, на него все равно
распространяется принцип равенства с другими субъектами.
В то же время государству свойственны некоторые черты, как субъекту
гражданских правоотношений:
1) по специальному поручению государства, от его имени могут
выступать граждане и юридические лица;
2) правоспособность Российской Федерации и муниципальных
образований определяет сферу участия публично-правовых образований. Она
отражена в законе и является специальной. К ней относятся:
- сфера собственности, где государство обладает такими же
правомочиями собственника, наравне с другими участниками в гражданском
праве;
- обязательственные отношения, где государство наделено правом быть
должником и кредитором по внедоговорным и договорным обязательствам;
26
- внешнеэкономическая деятельность, где внешнеторговые сделки за
пределами страны осуществляются от имени государства торговыми
представительствами или иными органами, которые наделены данными
полномочиями в законном порядке
3) ответственность государства по своим обязательствам реализуется в
данных правилах:
- Российская Федерация и муниципальные образования согласно статье
126 ГК РФ несут самостоятельную имущественную ответственность, так как не
отвечают по обязательствам друг друга, в том числе созданных ими
юридических лиц. В то же время, они могут нести ответственность за
несостоятельность предприятий, возникшую в последствии некомпетентных
указаний руководства, учредителями которых они являются (п. 2 ст. 56 ГК РФ);
- РФ, муниципальные образования ответственны по внедоговорным
обязательствам, когда причиняется убыток другим субъектам правоотношений
в гражданском праве из-за незаконных действий органов государства или
муниципальных образований;
- если государство является собственником имущества, закрепленного за
созданными им учреждениями, тогда в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ, при
недостаче у данных учреждений собственных средств государство будет нести
субсидиарную ответственность по обязательствам;
- в случае недостаточности имущества казенного предприятия
государство будет нести субсидиарную ответственность по обязательствам его
предприятия (п. 5 ст. 115 ГК РФ);
- п. 1 ст. 126 ГК РФ ограничивает круг объектов, которыми государство
может отвечать по своим обязательствам. Таким образом, имущество,
закрепленное за созданными государством, юридическими лицами на праве
оперативного управления или на праве хозяйственного ведения, в том числе
имущество, которое согласно закону может быть исключительно в
муниципальной или государственной собственности; а также право на
взыскание на природные ресурсы муниципального образования или
27
государства может быть обращено исключительно в случаях, указанных в
законе;
4) обладание судебным иммунитетом дает государству возможность
ограничивать свою ответственность в отношениях с иностранными партнерами:
они не могут предъявить к государству судебный иск в случае ненадлежащего
исполнения обязательств без предварительного согласия на это компетентных
органов государства, отраженного согласно ст. 127 ГК РФ в международном
договоре;
5) согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ к государству, будут применяться нормы,
которые определяют участие юридических лиц в гражданских
правоотношениях, если иное не указано в законе.
1.3 Соотношение государства и муниципальных образований с другими
субъектами гражданских правоотношений
В гражданском законодательстве на сегодняшний день продолжают
существовать некоторые неточности, в частности по регулированию
гражданско-правового статуса государства. В гражданском кодексе он
закреплен в пятой главе, в которой всего четыре статьи: 124, 125, 126 и 127.
Эти несколько статей раскрывают основные понятия и содержание
правосубъектности государства. В то же время в Концепции развития
гражданского законодательства РФ, принятой решением Совета при
Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию
законодательства в сфере гражданского права от 7 октября 2009 года, не было
предложено ни одного изменения в действующее законодательство в области
усовершенствования правового усовершенствования положения государства и
муниципальных образований.
Данная Концепция гласит, что статус юридического лица нужен
государственному органу власти только для реализации сделок,
обеспечивающих его внутрихозяйственную деятельность. Все остальные
случаи исходят из того, что сделки будут рассматриваться как действия
28
публичной власти, то есть непосредственно государства или муниципального
образования [49, c.23].
Статус юридического лица у органа власти, не должен приводить к тому,
что юридическое лицо будет считаться стороной совершенной им сделки, а не
государство или муниципальное образование. Такой подход не защищает
интересы участников в гражданских правоотношениях.
Положение Концепции говорит о том, что государство или
муниципальное образование является единым субъектом прав и обязанностей,
оно им остается независимо от случая смены своих органов, ликвидации
юридического лица, через которое данные органы осуществляли сделки. Таким
образом, происходит реализация правоспособности государства и
муниципального образования. В рассмотрении правового статуса
государственных корпораций как некоммерческих организаций возникает
множество вопросов. Государство наделяет их огромными имущественными
средствами, в том числе «неприкосновенные» средства Стабилизационного
фонда и имущество, имеющее стратегическое значение. На первый взгляд,
государственные корпорации, как юридические лица, имеют очень широкие
полномочия, естественно включая полномочия публичного характера, и часто
не находятся под государственным контролем, в другом случае, представляя
население всей страны, государство не приобретает никаких преимуществ
взамен, при потере права собственности.
Эти аспекты, требующие дополнительной проработки и решения в
пределах Концепции, предложения которой будут выражены в проектах
федеральных законов о внесении изменений в Гражданской кодекс РФ, иные
нормативно-правовые акты.
Эти споры продолжаются из-за различия в публично-правовой и
частноправовой трактовки права собственности. В юридической литературе
существует спор, касающийся того, чем регулируется публичная
собственность. Является ли регулятором гражданское право, государственное
право или это комплексные нормы. Этот спор вызван, прежде всего
29
спецификой правового режима некоторых субъектов публичной собственности
и самим особым назначением публичной собственности. Использование
субъективного гражданского права в различных отраслях не редкость для
правовой деятельности, но это не делает регулирующие его нормы комплексом
совокупных норм. Реализация данного права в действиях и правомочиях
публичного собственника, могут быть достаточно широки, но они всегда будут
выражаться в форме гражданско-правовых норм.
Неоднозначную оценку имеет роль публичной собственности в
литературе. Так государство и муниципальное образование в гражданском
обороте действуют на тех же началах, как и прочие субъекты в гражданском
праве. Существует утверждение, что разграничение видов и форм права
собственности утратило свой гражданско-правовой смысл и поэтому само
право публичной и частной собственности необходимо рассматривать как
обобщенное обозначение отличий отдельных объектов права собственности в
правовом режиме[31, c. 46].
Иное мнение высказывают некоторые авторы, отмечая, что у форм
собственности вообще не может быть равенства. Специалисты в сфере
государственного и конституционного права популяризуют концепцию
«частной и публичной собственности государства», которая гласит, что участие
имущества государства в гражданско-правовом обороте должно носить
исключительный характер, нежели быть правилом, в ином случае
собственность государства приобретает иное качество, не свойственное ее
природе.
В современный период, вопрос наделения органов государства и
муниципальных образований права юридического лица является
дискуссионным. Российское право на практике наделяет органы власти и
гражданской и административной правосубъектностью, когда вместе с
реализацией публично-властных полномочий органы власти наделяются
правами юридического лица, то есть самостоятельного участника гражданских
отношений, регулируемых законодательством.
30
Правовед В.А.Слыщенков считает, что распространенное в российском
праве понятие государственных органов как юридических лиц это часть
наследия советской эпохи. Распространенная трактовка органа государства и
муниципального образования, как юридического лица, которую можно
встретить в действующем законодательстве и правоприменительной практике,
остается в плену стереотипов советских представлений о гражданско-правовой
сфере, без учета свободы воли, независимости и самостоятельности, и согласно
его понятию, лежащий в основе юридического лица[35, c.80].
Советский период на протяжении многих лет характеризовался
безсубъектностью права государственной собственности, после закрепления
господствующей социалистической собственности. Различные теории сменяли
друг друга:
1. разделенная собственность, когда имущество оказывалось
непосредственно в собственности государства и отдельного органа;
2. меновая, когда государство было в роли обычного частного
собственника товаров;
3. собственность государственных органов, когда закрепление
имущества осуществлялось только за ними;
4. товарная собственность государства, когда государство являлось
собственник предоставленного тресту имущества;
5. фидуциарная, когда советский трест был аналогом римского
фидуциария.
С распадом Советского Союза исчезли нормы, которые устанавливали
безграничную виндикацию имущества государства, исковая давность не
распространялась на требование возврата имущества государства, которое
находилось в незаконном владении и т.д. Главенствующее положение заняла
концепция единого фонда, в которой Советское государство рассматривалось
единоличным собственником всего государственного имущества.
Правовед Н.А.Лесняк высказывал мнение о том, что данная ситуация
сложилась по объективным причинам. Первое, советские правовые традиции
31
установили двойственную правосубъектность государственных органов, в
которых административные отношения являются субъектом, наделенные
властными полномочиями, а имущественные отношения выспутают в качестве
юридического лица.
Второе, органы власти для обеспечения материально-хозяйственных
нужд наделялись статусом юридического лица. Статус юридического лица
придавал государственным органам имущественную самостоятельность,
необходимую для оперативного приобретения услуг, товаров, работ.
Третье, государство и муниципальные образования снимают с себя, либо
ограничивают ответственность по имущественным обязательствам, благодаря
тому, что его государственные органы являются юридическими лицами.
Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» не убрало дискуссию о
статусе для органов местного самоуправления. Первая редакция данного закона
устанавливала, что органы местного самоуправления наделенные согласно
данному закону и уставу муниципального образования правами юридического
лица являются муниципальными учреждениями, создаваемыми для
управленческих функций, и значит, должны иметь государственную
регистрацию в качестве юридических лиц. Современные изменения в
Гражданском кодексе и других законах, говорят о конкретизации
организационно-правовой формы органа местного самоуправления, ссылаясь на
то, что он является согласно ч.2 ст.41 данного Федерального закона
муниципальным казенным учреждением. Эта точка зрения вызывает много
споров с вытекающими дополнительными вопросами. Правовед В.А.
Слышенков считает, что наделение органов государства и муниципальных
образований гражданской правосубъектностью является произвольным
усмотрением, без внутренний логики, без связи с общими правилами о
юридических лицах в гражданском законодательстве. Такое правовое
несовершенство можно объяснить отсутствием всякого направляющего
принципа: придавая государственным органам статус юридического лица,
32
законодатель основывается не на правовой природе органа власти, а только
лишь на собственном изменчивом усмотрении.
В.А. Щепачев отмечает, что серьезной проблемой в имущественных
правоотношениях для органов местного самоуправления является их статус
юридического лица в формате учреждений, согласно ст. 41 данного
федерального закона, отличающихся от государственных органов, которые
также являются юридическими лицами, но при этом, сохраняющих статус
органа власти государства или муниципального образования осуществляющего
функции государства. Данная статья данного Федерального закона
противоречит, прежде всего, нормам ГК РФ, регламентирующий статус органов
местного самоуправления и муниципальных образований[24, c.117].
В то же время, О. Л. Савранская отмечает, что органы местного
самоуправления и их определение данное в ч.1 ст.2 Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не указывает
их природу, как органов, регламентирующих интересы муниципальных
образований. Как следствие, этот подход выражается в постоянном смешение
муниципальных образований и органов местного самоуправления в данном
федеральном законе. Происходит некая фактическая подмена субъекта прав
местного самоуправления. Таким образом, законодательно и во
взаимоотношениях между государственными структурами и органами местного
самоуправления всё чаще заметно отношение к органам местного
самоуправления, как к хозяйствующим организациям, а не к органам
государства или муниципального образования.
Общие понятие правоспособности муниципальных образований
закреплены Конституцией РФ, законами Федерации и регионов, уставами
муниципальных образований. Не выходи за рамки публичного права,
муниципальные образования вступают в правоотношения для решения
соответствующих публичных задач, но не в роли публичной власти, а в роли
участников гражданского оборота, регламентируемого гражданским
законодательством.
33
Высказанные мнения авторов по данной проблеме являются, на мой
взгляд, верными, так как правоспособность муниципальных образований в
гражданско-правовой сфере базируется на двух началах - публичном и частном.
Внесённая законодателем путаница, определяющая статус органов
муниципальных образований, наделившая их правами юридического лица в
форме казенного учреждения, обязало проходить государственную
регистрацию юридического лица. А это означает, прежде всего то, что
законодательные органы публичной власти превратились в обычные
юридические лица казенных учреждений, что абсолютно неприемлемо.
Любые действия органов публичной власти, по мнению В.И. Савина и
К.Л. Медолазова, это действия самого государства или муниципального
образования по осуществлению полномочий, по созданию условий для
реализации таких полномочий, включая сферу гражданского оборота, а значит,
что любое признание двойственности правового положения органов публичной
власти не имеет правового обоснования. Иначе исчезает Грань между
правовыми статусами государственного или муниципального учреждения и
органами публичной власти[22, c.94].
Попытки создания казенного учреждения из органов местного
самоуправления не согласуются ни с природой государства или
муниципального образования, ни с принципами гражданско-правового закон
как законодательства.
В федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ», по мнению О.Л. Савранской, нет идеи единого субъекта
правоотношений - муниципального образования, не как юридического лица, а в
роли особого субъекта правоотношений, от имени которого действуют органы
местного самоуправления. Таким образом, данный Федеральный закон не
включают идею представительских функций органов местного самоуправления,
регламентируемых законодательством в гражданской сфере. Статья 124
Гражданского кодекса Российской Федерации регламентируют гражданско-
правовой статус государственных и муниципальных образований. В