34
противоположность отраслям публичного права, данная статья несёт в себе
принципы равенства положения муниципальных образований с положениями
других участников отношений, прописанных законодательством в гражданской
сфере. Таким образом, благодаря данной норме, гражданская
правосубъектность муниципальных образований равна правосубъектности
юридических лиц, кроме исключение закрепленных законом либо вытекающие
из особенностей государства и муниципальных образований.
Например, Конституционный суд РФ в определении "Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы ОАО "Центральная телекоммуникационная
компания" на нарушение конституционных прав и свобод п.2 ст. 124
Гражданского кодекса Российской Федерации", регламентируемые статьей 124
ГК РФ с указанием на особенности государства и муниципальных образований,
в связи с которыми к ним не могут быть применены положения,
регламентирующие участие юрлиц в гражданско-правовой сфере. Это говорит о
том, что гражданское законодательство включает в себя специальные нормы,
регламентирующие участие данных субъектов правоотношения в гражданской
сфере, том числе нормы права у юридических лиц, не применимых к
государству и муниципальным образованиям. Примером тому могут служить
нормы, относимые к образованию юридического лица, реорганизация
юридического лица, учредительным документом и т.п. Это происходит в силу
особой организации институтов публичной власти[57, c.2].
Государственные и муниципальные образования, являясь равноправными
субъектами гражданских правоотношений, выступают носителями
субъективных гражданских прав и обязанностей, вытекающих из
соответствующего правоотношения и ответственности в гражданско-правовой
сфере.
Согласно статье 125 ГК РФ, органы местного самоуправления,
выступающие от имени муниципальных образований, в рамках их компетенции
регулируемые актами, регламентирующими статус этих органов, вступают в
35
личные неимущественные и имущественные права и обязанности, том числе
выступает от их имени в суде.
Доказательство тому простой сравнительный анализ законодательства в
данной сфере, который показывает, что органы местного самоуправления не
могут вписываться ни в общие положения законодательства в гражданской
сфере о юридических лицах, ни в общее положение о казенных учреждениях.
Так О.Л. Савранская считает, что основа данной проблемы заключена в
противоречии между регулированием статуса органов местного
самоуправления и муниципальных образований в ГК РФ и в федеральном
законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Таким образом, статус органов местного самоуправления,
регламентируемый данным федеральным законом, формирует значительные
препятствия части предоставления муниципальных услуг, потому что не
происходит учёт цели деятельности органов местного самоуправления и их
гражданской правоспособности. А это в свою очередь, не дает возможности
эффективному осуществлению полномочий для решения вопросов местного
значения и в части предоставления муниципальных услуг.
В дополнение ко всему этому, Федеральный закон «О государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»,
который регулирует регистрацию юридических лиц, в качестве субъектов
регистрации не предусматривают органы государства и муниципальных
образований. В силу объективных причин такие органы при регистрации не
могут предоставить требуемые документы и информацию.
В этом случаем, невозможно не согласиться с В.А. Слыщенковым,
который считает, что предание органу государства статуса юридического лица
можно объяснить только поверхностным взглядом на правовую природу
органов власти.
Учредительные документы, согласно Гражданскому кодексу РФ,
включают в себя устав, либо учредительный договор и устав, либо только
учредительный договор. На основании этих документов и действует
36
юридическое лицо. Но у органов местного самоуправления
вышеперечисленные учредительные документы отсутствуют.
Органы местного самоуправления не располагают учредительными
документами, предусмотренными в гражданском законодательстве, в
противоположность казенным учреждениям. Кроме того, ч.5 ст.1 Федерального
закона о некоммерческих организациях вводит органы местного
самоуправления из сферы действие данного закона. Органы местного
самоуправления действуют только на основании нормативно-правовых актов,
регламентирующих их компетенцию в осуществлении публично-правовых
полномочий.
Статус юридического лица, навязанный публичным органам власти,
неизбежно приведет и к распределению положение гражданского
законодательства (ст.57-64 ГК РФ) в части реорганизации и ликвидации
юридических лиц на них в полном объеме.
Статья 6 данного Федерального закона говорит о том, что органы
местного самоуправления не находится в ведении главного распорядителя
бюджетных средств, а наоборот, сам и есть распорядитель бюджетных средств.
Казенное учреждение также имеет право распоряжаться бюджетными
средствами и лимитами между получателями данных бюджетных средств и
между распорядителями подведомственных учреждений. Получается, что сам
данные федеральный закон не приравнивает органы местного самоуправления к
казенным учреждениям.
Большое непонимание со стороны ученых-правоведов вызывает
регистрация в качестве юридического лица непосредственно самих
структурных подразделений исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования, который и так является юридическим лицом,
согласно данному федеральному закону.
Более того, ч.9 ст.35, ч.7 ст.37 данного федерального закона говорит о
том, что местная администрация и представительный орган муниципального
образования обладает правами юридического лица, следовательно они уже
37
является казенными учреждениями, и значит могут заниматься
предпринимательской или иной приносящей доход деятельностью, платить
налоги, получать государственные заказы на оказание услуг, вести план
финансово-хозяйственной деятельности.
В связи с такой двойственностью возникает и ряд других вопросов: о
статусе муниципальных служащих, которые должны быть и работниками
казенного учреждения, и в тоже время должны обеспечивать полномочия
государственных и муниципальных образований; как казенные учреждения
могут решать вопросы местного значения, осуществлять отдельные
государственные полномочия, переданные им законы РФ?
Подводя итоги по проведенному анализу, можно сделать вывод, что
налицо коллизия - то есть созданное законодателем неестественное сочетание
статусов органом государства и муниципального образования и юридического
лица в форме казенного учреждения. В тоже время, следует помнить что,
органы государства и муниципальных образований приобретают и
осуществляют имущественные обязанности и права только от имени
государства и муниципальных образований. Данная норма закреплена в статье
125 Гражданского кодекса РФ.
В гражданских правоотношениях в роли субъектов выступают
государство и муниципальные образования, а органы государства и
муниципальных образований при этом только лишь их представители. А это
значит , что данные органы является частью единого целого, и следовательно
не могут быть в роли самостоятельных субъектов правоотношений. Какое
утверждение можно отнести к органам местной администрации.
Чтобы это понять, можно рассмотреть аналогичную ситуацию с органами
юридических лиц. Как юридическое лицо через свои органы приобретает
гражданские права и несёт гражданские обязанности , действует на основании
закона, иных правовых актов и учредительных документов , в соответствии со
ст.53 Гражданского кодекса РФ.
38
В соответствии с указанием Высшего Арбитражного суда РФ, органы
юридического лица, действие которых направлено на установление, изменение,
прекращение обязанностей и прав юрлица, признаются действиями этого
юридического лица. Согласно данной норме, рассмотрение органов юрлица,
как самостоятельных субъектов правоотношения в гражданской сфере не могут
быть возможными. Следовательно, они также не могут быть представителями
юридического лица в гражданских правоотношениях.
Реализация публичных функций государством и муниципальными
образованиями предусматривает их вступления в различного рода отношения,
в том числе имущественные. Некоторые из них регулируется финансовым,
бюджетным, налоговым правом. Дискуссию вызывает то, что государство и
муниципальное образование участвуя в других имущественных отношениях,
руководствуются и действуют общим гражданско-правовым регулированием,
как физические и юридические лица.
Рассматривая позицию законодательства в гражданской области, можно
сказать, что право собственности в субъективном смысле даёт возможность
владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом, совершать любые
действия в отношении его, который не противоречит закону и не нарушает прав
и интересов иных лиц. Это позиция регламентирована статья 209 Гражданского
кодекса РФ.
Наряду с вышесказанным, законодателем установлен специальный
правовой режим, применяющийся к публичной собственности.
Основные компоненты этого правового режима:
- использование публичной собственности государством и
муниципальными образованиями в особых целях и направлениях, вытекающих
из их функций;
- компетенция субъектов управления публичной собственностью;
- ограничительные рамки дозволенного поведения публичного
собственника, регламентируемые установленными основаниями реализации его
правомочий;
39
- реализация правомочий публичного собственника с помощью
юридических средств: договора, административного обхода;
- осуществлением органами власти полномочий собственником от
государства и муниципальных образований;
- запрещённые способы осуществления права публичной собственности.
Последние три компонента материально-правовых норм содержат
особенный потенциал правового регулирования, не являясь по своей природе
частноправовыми, так как при помощи них публичный собственник достигает
«общие блага», а результатом этого является особый публично-правовой режим
реализации права государственной и муниципальной собственности.
Таким образом, нет оснований говорить про вторжение в гражданскую
сферу права, учитывая выделение трех уровней регулирования
правоотношений публичной собственности:
1) законодательный орган от лица государства действует безотносительно
к любой форме собственности, это значит, что за всеми субъектами закреплена
ответственно возможность единого содержания права собственности, включая
одинаковые возможности по его осуществлению, закрепленная гражданским
правом;
2) дополняя общий гражданско-правовой режим, в компетенции РФ
возможна установка особенности возникновения, осуществления и
прекращения права публичный собственности, обнаружить которые без
лишнего труда можно в антимонопольном, лесном, приватизационном,
земельном и других законодательствах. Данные особенности вводится для
достижения конституционно значимых целей, и носят ограниченный характер
для собственника. К примеру, ограничительный характер может выражаться, в
рамках малой приватизации в осуществлении продажи помещения, в
обязанности предоставления земельного участка владельцу недвижимости, при
распоряжении имущества использовании императивных процедур и тому
подобное;
40
3) государство и муниципальные образования как собственники могут
детально, согласно установленным рамкам, регулировать управление
имуществом, принадлежащим им. Учитывая данные факты государство и
муниципальные образования можно сравнить с акционерным обществом,
принимающие положение об имуществе организации. Данное положение
содержит в себе вопросы использования собственности, расписывает действия
по совершению определенных сделок с этим имуществом, распределить
полномочия среди органов управления в этой сфере, устанавливает плановые
показатели. Подобная регламентация публика облекается в нормативную
форму государством или муниципалитетом, т.к. государство или
муниципальное образование не имеет возможности действовать иначе.
Ограничение области административно-правового регулирования
публичной собственности только внутренними отношениями неверно. Так
можно обозначить имущественные отношения, которые не испытывают
влияния частноправовых институтов, но полностью регулируются публично-
правовой сферой[4.7, c.26]. Чаще всего это случаи реализации права публичной
собственности через административные акты, которые, в свою очередь, говорят
о непосредственной реализации правомочия распоряжения и впоследствии не
нуждается в совершении сделок гражданско-правового характера. Общее
пользование объектами публичной собственности для граждан в основном
являются бесплатными и беспрепятственными, охватывается публично-
правовым регулированием и тесно переплетается с контролем по
использованию имущества и поддержанию общественного порядка. К таким
объектам можно отнести объекты культурного наследия, дороги, водные пути и
т.д.
Рассматривая все основания для принудительного прекращения права
собственности у граждан и юридических лиц, большие количество споров
вызывает экспроприация. Экспроприацией называют принудительное
отчуждение имущества из частной в публичную собственность по
41
соображениям общественной пользы, для осуществления муниципальных и
государственных нужд.
На все остальные случаи изъятия имущества из частной собственности
может повлиять только поведения самого собственника или третьих лиц –
кредиторов, контрагентов и других. Государство в таких случаях будет лишь
исполнять предписанные законом действия. Иная ситуация складывается при
экспроприации, реализующейся по инициативной деятельности публичной
администрации, независящей от притязания третьих лиц или правомерности
поведения собственника. Потребности, вытекающие из реализации публичных
функций органами власти, либо необходимость (возможность) удовлетворения
этих потребностей за счет конкретных частных собственников являются
основаниями для экспроприации.
На данный момент в Российской Федерации институт экспроприации
находится в зачаточной стадии. Рассматривая советскую эпоху, в период
постнационализации предпосылки для развития и применения данного
института просто отсутствовали. 1991 год поставил перед государством задачу,
не по изъятию имущества у частного сектора, а наоборот – приватизации во
всех сферах народного хозяйства. Только к началу XXI века Россия определила
систему норм, направленных на регулирование изъятия имущества для
публичных государственных нужд. Эти нормы заключены в ст. 239, 242, 279 -
282, 306 ГК РФ, ст. ст. 49, 51, 55, 57, 63 Земельного кодекса РФ, ст. 32
Жилищного кодекса РФ, гл. 3 Градостроительного кодекса РФ, ст. 25.1 Закона
РФ "О недрах". В тоже время, возникающие реальные потребности
использования экспроприации (примером тому могут служить необходимость
для проведения Олимпийских игр в Сочи, проведение форума АТЭС во
Владивостоке) показали неспособность нормативных актов, регулирующих
данный процесс, обеспечить задачи поставленные государством, и показали
неэффективную работу данных механизмов изъятия. Все это подтолкнуло к
тому, что необходимо было в срочном порядке вводить специальные
детализированные правила на уровне федеральных законов, в частности
42
административные процедуры изъятия земельных участков для публичных
нужд, в том числе и объектов недвижимости. Такие правоотношения, которые
производят принудительное отчуждение частной собственности в пользу
общества, носят имущественный характер, предопределяют переход права
собственности, хотя и реализуется за пределами частного права и гражданского
оборота. Таким образом, сфера публичного права дает нам возможность понять,
что она имеет в себе не только основания для экспроприации, но и включает
процедуры её осуществления[50, c.19].
Следует помнить, что развитие отношений по изъятию происходят
независимо от воли частного лица, а инициатором является субъект публичного
права. А сама процедура изъятия состоит из двух стадий: обязательной
административной и факультативной судебной. Подобные соглашения,
допустимы на административной стадии изъятия. Они не является полноценной
гражданско-правовой сделкой, так как заранее предрешен вопрос о выкупе и
другие условия договора, в том числе не приходится говорить и о свободе его
заключения.
Административные процедуры экспроприации необходимо серьёзно
совершенствовать. Так, К.Т. Гаджиев справедливо замечает, что в федеральном
законе нет специальных норм о порядке подготовки и принятия решения об
изъятии имущества, также нет четкого разграничения компетенций между
органами, которые принимают соответствующие решения. А такие
специальные виды экспроприации как реквизиция и национализация, в
настоящее время не имеют регулирующих их норм вообще, поэтому требуется
принятие соответствующих федеральных законов.
Ключевым звеном в общественных отношениях являются
муниципальные и государственные закупки, имеющие определенную
последовательность:
1. необходимо определить нужды государства;
2. необходимо сформировать заказ на поставку услуг, работ, товаров;
3. необходимо разместить заказ;
43
4. необходимо заключить государственные контракты;
5. Необходимо исполнить обязательства по государственным контрактам.
На сегодняшний день, такой алгоритм не вызывает сомнений. Он
включает в себя взаимодействие гражданского, административного,
бюджетного и финансового права. Различные стадии правоотношения,
регламентирующего закупки носит сложный характер. Его отраслевые режимы
периодически сменяют либо оттесняют друг друга. Разделить их не имеет
смысла, но стоит учитывать, что за каждую конкретную стадию закупок в
большей мере будет нести ответственность определенная отрасль и её
юридический инструментарий. Именно поэтому, регулятивные нормы
рассредоточены по различным законодательным актам в отраслевой
принадлежности в условиях комплексности института государственных и
муниципальных закупок. Данные отношения зарождается на конституционном
уровне.
Именно на основе государственных и муниципальных публичных
функций определяются потребности РФ и муниципальных образований, в виде
муниципальных и государственных нужд. Бюджетный процесс производит их
конкретизацию в виде целевых программ и финансового обеспечения.
Процедура размещения заказа, которая чётко регламентирована, по сути, носит
административно правовой характер. А вот заключение муниципального или
государственного контракта и, впоследствии, его исполнение регламентировано
гражданско-правовым режимом. Считается, что самая проблемная стадия в
государственных и муниципальных закупках является размещение заказа.
Данная стадия, регламентированная Федеральным законом «О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд». Так начинается взаимодействие
частных и публичных лиц, приводящая либо к существенной экономии средств
бюджета, а значит к повышению эффективности расходования этих средств,
либо к злоупотреблению этих средств.