64
госструктуры, ответственные за осуществление приватизации:
Государственный комитет по управлению государственным имуществом и
Российский фонд федерального имущества.
Процесс приватизации показал необходимость создания комиссии,
состоявшей из представителей фондов на региональном и местном уровнях. ЕЕ
члены выступали в качестве продавцов имущества государства.
Данный закон вступил в силу в тот же момент, когда была принята
Государственная программа приватизации, регламентирующая приоритеты и
ограничения, а также цели при проведении приватизации. В массовой
приватизации 1992-1994 гг. прошла под полным регулированием данного
нормативно-правового акта, который стал основным документом в данной
приватизации.
Наравне с вышеуказанными нормативно-правовыми актами для
осуществления соответствующих мероприятий стали: ФЗ РФ «О рынке ценных
бумаг», ФЗ РФ «Об акционерных обществах», ФЗ РФ «Об иностранных
инвестициях», ФЗ РФ «О защите прав и законных интересов инвесторов на
рынке ценных бумаг», и др.
Основная задача ваучерной приватизации, состояла в создании
обширного круга собственников, через безвозмездную передачу собственности
государства. Правовед Н. Петраков, проводя анализ особенности ваучеров
заметил, одну странность этой бумаги, которая заключалась в том, что
выдаваясь государством, под гарантии собственности государства, она не
применялась к оплате этим государством[42, 8]. Другая странность ваучера
была в обмене на акции строго ограниченного круга предприятий.
Осуществление ваучерной приватизации происходило в соответствии с
Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие
системы приватизационных чеков в РФ, срок которой истекал 30 июня 1994 г.».
Данная приватизация происходила без принятия федерального закона о
муниципализации и национализации, что в свою очередь создавало
дополнительные проблемы, в плане бесконтрольного распоряжения объектами
65
муниципальной и государственной собственности.
Правовед С.Н. Рябухин отмечал, что массовая приватизация, проходящая
во многих регионах реализовывалась без региональных законодательных актов.
К примеру, законодательные акты, регламентирующие процесс приватизации в
Сахалинской области не были приняты до 1999 г. А в Рязанской и Тверской
областях основанием для приватизации собственности государства служили
нормативно-правовые акты индивидуального характера, которые фактически
принимались главами администраций.
Этап массовой приватизации не дал ожидаемых от нее результатов в виде
дополнительных ресурсов, денежных доходов и это обусловило переход к
приватизации денежной.
Указ РФ №1535 от 22июля 1994 г. «Об основных положениях
Государственной программы приватизации государственных и муниципальных
предприятий в РФ после 1 июля 1994 года» был принят для проведения
денежной приватизации. Он осуществлял правовое регулирование процесса
приватизации, а также осуществлял продажу активов на аукционе за деньги.
Начало 1992 года показало необходимость принятия «Временных
методических указаний по оценке стоимости объектов приватизации». Таким
образом, остаточный принцип лежал в основе стоимости основных средств, т.е.
производился расчёт путем уменьшения стоимости первоначальной величины
на износ, исчисленный по данным бухгалтерского учета[53, c.21].
Таким образом, основой служили данные о заниженной стоимости,
которые не отражали реальной цены приватизируемых объектов на рынке,
результатом чего стал огромный ущерб, нанесенный из-за неправильной
экономической оценки данных объектов. К примеру, продажа Московского
завода им. Лихачева была осуществлена за 4 млн., когда как стоимость его была
не менее 1 млрд. долл. Рассматривая нефтяную собственность, проданную
государством можно подсчитать примерную упущенную выгоду, которая
составляет около 400 млрд. долларов.
Итак, недостатки данного процесса приватизации это:
66
1) отсутствие на определенных этапах регулирующей нормативной
базы;
2) продажи по низкой стоимости из-за устаревших методик оценки
имущества приватизируемых объектов;
3) отсутствие единой согласованной программы приватизации
имущества на федеральном, региональном и муниципальном уровне;
4) с целью недопущения серьезных ошибок, недостаточное
проведение поэтапного процесса приватизации;
5) не достигнуты цели приватизации, которые ставились изначально, а
именно: создание смешанной экономики, оздоровление сектора экономики,
развитие рынка ценных бумаг и др.;
6) отсутствие необходимых условий, и как результат неэффективное
функционирование предприятий после изменения формы собственности;
7) в процессе приватизации муниципального и государственного
имущества отсутствие четкой последовательности. К примеру, правовед Н.
Петраков отмечает, что «были забыты» полезные ископаемые в процессе
размежевания форм собственности. Как результат, при приватизации горно- и
нефтедобывающего оборудования компании фактически получили контроль
над природными ресурсами, и как результат денационализация природной
ренты и финансовое банкротство государства;
8) отсутствие эффективного механизма государственного контроля.
Только когда завершился этап массовой приватизации в 1995 г. начала свою
работу Счетная палата;
9) отсутствие эффективного управления акциями, находящимися в
собственности государства;
10) отсутствие достижения первостепенной цели – создание
ориентированной экономики в отношении национальных богатств на
реализацию публичного интереса.
Затем в 1997 г. был принят Федеральный закон N 123-ФЗ "О
приватизации государственного имущества и об основах приватизации
67
муниципального имущества в Российской Федерации", который дал
определение приватизации муниципальному и государственному имуществу.
Под данными понятиями следовало понимать возмездное отчуждение
имущества являющегося собственностью Российской Федерации или
муниципальных образований (объектов приватизации) в собственность
юридических и физических лиц.
Целевой характер отчуждения содержался в преамбула данного закона и
указывал на цели повышения эффективности экономики, улучшение
платежного баланса РФ, социальную ориентацию, осуществление
протекционизма в отношении к товаропроизводителям РФ.
Следует учесть, что во-первых, на момент принятия данного закона
понятия предприятия, как объекта права собственности еще не использовалось,
оно появилось в ст.132 ГК РФ в 1994 г., поэтому в ст.1 данного закона о
приватизации идет речь как о приватизации имущества, так и о передаче
предприятий как субъектов юридических лиц в частную собственность. Во-
вторых, был ограничен круг покупателей – к примеру не указаны
производственные кооперативы, хотя она имела большое распространение. В
третьих организационно-правовые формы, такие как товарищества, общества, в
которых участники и учредители имеющие долю в уставном капитале были
смешаны с организациями, где не формируется уставный капитал например,
ассоциации и союзы.
Определение приватизации гласит, что она не должна быть обязательно
возмездной. При акционировании предприятий допускалась безвозмездная
передача членам трудового коллектива части акций.
Так в определении приватизации акцент сделали на приобретении в
частную собственность объектов, а не на целесообразность отчуждения
муниципального и государственного имущества в каждом отдельном случае.
Инициаторами приватизация были исполнительные органы власти вместе
с заинтересованными физическими и юридическими лицами, подававшие
68
заявки на приватизацию конкретного объекта государственному органу
уполномоченному принимать такие решение.
Федеральный закон, вступивший в силу 21 декабря 2001 г. "О
приватизации государственного и муниципального имущества" сохранил
понятие приватизации как процесса возмездного отчуждения муниципального
или государственного имущества. После этого произошла отмена заявочной
системы приватизации, на выход с предложениями о приватизации. А уже
потом, будет приниматься решение учитывать либо не учитывать полученные
предложения о приватизации исходя из того, что будет нести в себе прогнозная
программа или план приватизации федерального имущества. Но, в тоже время
данный закон не включает перечня оснований для отказа в приватизации. В нем
лишь оговариваются о передаче муниципального и государственного
имущества в собственность юридических и физических лиц. Этот факт можно,
тем, что, приобретение этого имущества ложится только на субъекты иных
форм собственности: согласно ст. 8 Конституции РФ допускает существование
и других форм собственности помимо частной, государственной,
муниципальной и собственности.
Сравнивая законы о приватизации принятые в 1997 и 2001 гг., в отличие
от закона принятого в 1991 г., раскрывая определение приватизации не
указывают, какие виды имущества являются объектами приватизации. Говоря о
законе приватизации в 2001 г., следует отметить, что область деятельности
очерчивается не прямо, а перечисляет отношения, возникающих при
отчуждении муниципального и государственного имущества, на которые
действия данного закон не распространяются. Так статья 3 данного закона
говорит о регулировании приватизации жилищного фонда другими законами,
имущества государства, расположенного за пределами России, имущества
государственного резерва, и иные случаи отчуждения[25, c.128].
Процесс приватизации исходя из ФЗ «О приватизации государственного
и муниципального имущества» реализуется через следующие этапы: 1) подача
заявки на приватизацию; 2) принятие решения о приватизации определенного
69
объекта полномочными на то органами государства и органами местного
самоуправления; 3) составление и утверждение плана приватизации; 4)
заключение договора с приобретателем приватизируемого предприятия.
Правовед Пятков Д.В., считает, что следует к сделкам относить и
решения об утверждении условий приватизации. Такая сделка должна носить
односторонний характер, так как исходит от полномочных органов
муниципальных образований или государства «устанавливая конкретное
правоотношение». Такая точка зрения поддерживается и арбитражной
практикой. К примеру, в Уральском округе Федеральный Арбитражный Суд
признал верными выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что
в силу ст. 168 ГК РФ план приватизации по включению в уставный капитал
истца здание детского сада, который является объектом социально-культурного
назначения является ничтожной.
Поэтому можно сделать вывод, что перечисленные этапы приватизации
выступают в качестве юридических фактов. А для возникновения, изменения и
прекращения правоотношений собственности в процессе приватизации
необходим юридический состав.
Наличие обязательств для новых собственников в части создания и
улучшения социальных условий развития всего общества, в том числе развитие
приватизируемых предприятий должно быть неотъемлемым условием
приватизации муниципального и государственного имущества. Так правовед
Крусс В.И. отмечает, что утверждение статуса приватизированной
собственности законодательно может быть включено в программу мер, для
достижения искомого общественного согласия. Реализация данных мер даст
возможность наполнить действительно правовым содержанием сферу
социально–экономических интересов России.
Современное время в РФ сфера законодательства о приватизации
государственного и муниципального имущества диктует невозможность его
правильной реализации при условиях отсутствие ряда нормативно-правовых
актов, к примеру, таких как ФЗ РФ «О государственной и муниципальной
70
собственности», ФЗ РФ «О разграничении государственной и муниципальной
собственности». Такие нормативно-правовые акты могли бы позволить
исключить вариант добавления объектов, играющих важную роль для
государства и общества, в перечень объектов, подлежащих приватизации.
Это не единственные возникающие спорные вопросы. Например, если
такое понятие как «национализация» раскрывается действующим
законодательством, то такое понятие как «муниципализация» четко не
определено в действующем законодательстве РФ. В тоже время использование
данного понятия в нормативных документах предопределяет необходимость
его формализации и включения в категориальный аппарат, для применения в
законодательном процессе. Так приказ Государственного комитета РФ по
жилищной и строительной политике от 11.12.1997 г. № 17-132 «Об
утверждении нормативно-методических материалов по реализации концепции
реформы жилищно-коммунального хозяйства РФ» рассматривает
муниципализацию, как форму разгосударствления.
Таким образом, на основании вышеизложенного в данной главе можно
сделать ряд выводов:
1) в действующем законодательстве РФ отсутствуют ряд нормативно-
правовых актов, которые могут установить объекты, находящиеся
исключительно в муниципальной и государственной собственности, не
подлежащие приватизации;
2) в законодательном порядке следует решить проблему определения
правовой природы и содержания понятия муниципализации и национализации;
3) принятие на себя экологических, социальных и иных обязательств
для приватизируемых предприятий;
4) необходимо достижение положительного эффекта в процессе
приватизации в части соблюдения гарантий трудовых прав работников
предприятий и т.п.;
5) необходимость соблюдения учета социальной значимости объекта
приватизации в масштабах РФ.
71
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ УСЛОВИЯ И ПУТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК
ОСОБЫХ УЧАСТНИКОВ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ РФ
3.1 Основные способы взаимодействия государства и муниципальных
образований как собственников
Физические лица и юридические лица согласно п. 2 ст. 1 Гражданского
Кодекса РФ своей властью и в своем интересе приобретают и реализуют
гражданские права. Физические и юридические лица свободны в установлении
своих прав и обязанностей лежащих в основе договора и в определении условий
договора не противоречащих законодательству.
Следовательно, независимость и самостоятельность субъектов в
осуществлении гражданских прав в гражданских правоотношениях является
одним из принципов гражданского права РФ. Таким образом, Российская
Федерация и муниципальные образования являются независимыми и
самостоятельными субъектами в сфере гражданского права, реализуя право
собственности.
Непосредственно этот принцип применительно к праву собственности более
конкретно описывается в ст. 209 ГК РФ. Так собственник вправе на свое
усмотрение совершать любые действия, которые не противоречат закону либо
другим нормативно-правовым актам, в отношении принадлежащего ему имущества.
К вышеперечисленному в правомочия собственника входит еще
обязанность не нарушать права и интересы других лиц, охраняемые законом.
Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования как публично-
правовые образования могут выступать в роли таковых лиц. А значит в пределах
федеративного государства, к примеру, невозможна реализация право
собственности субъектом РФ нарушающая права муниципальных образований,
Российской Федерации и других субъектов РФ.
Данные ситуации говорят о необходимости согласования и учета интересов
всех публично-правовых образований выступающих в роли собственников, другими
72
словами согласование их взаимодействий в правоотношениях гражданской сферы.
Важно установить ту «золотую середину», которая даст возможность
собственнику полностью реализовать правомочия и в то же время соблюсти права
и законные интересы других собственников.
Из этого возникает вопрос о возможности взаимодействия между всеми
публично-правовыми образованиями в рамках гражданских правоотношений,
включающие правоотношения собственности.
Правовед Авакьян С.А. отмечает, что использование термина
«взаимодействие» не случайно, потому что для России федеративные отношения
характеризуются не только влиянием Федерации на субъекты т.е. «сверху вниз»,
но и влиянием субъектов на жизнь Федерации, т.е. «снизу вверх».
Основной признак понятия «взаимодействие» это воздействие на что-либо
или кого-либо, а «взаимодействовать» означает оказывать влияние на что-либо,
кого-либо, направляя развитие, деятельность и т.д. чего-либо, кого-либо.
Таким образом, под взаимодействием следует понимать оказание воздействия
друг на друга в рамках соответствующих отношений с направлением развитием или
деятельности в этих отношениях. Этот ключевой момент лежит в основе отличия от
понятия «взаимоотношение», под котором понимается отношение явлений,
предметов, взаимосвязанных или взаимообусловленных друг с другом.
Говоря о вопросе взаимодействия государства и муниципальных
образований как собственников, следует отметить, что данная задача
характеризуется многоаспектным и межотраслевым характером. Фундамент
взаимоотношений между муниципальными образованиями и Российской
Федерацией можно найти в науке конституционного права, в особенности, в сфере
конституционной правотворческой деятельности государства и муниципальных
образований.
Н.А. Богданова отмечает, что к ряду особенных характеристик Конституции
РФ можно отнести не только верховенство, первичность правового регулирования,
высшую юридическую силу, базовый характер устанавливаемых требований, а
73
также общую наднормативность и над конституционность особых положений, из
которых состоит конституционный текст.
Таким образом, невозможно рассматривать взаимодействие государства и
муниципальных образований как собственников за пределами конституционно-
правового поля. Этот вывод предопределен наличием у них особых, властных
полномочий являющихся особенностью правового положения субъектов права
публичной собственности. Данные функции (полномочия) дают возможность им
принимать нормативно-правовые акты, регулирующие порядок осуществления
права собственности принадлежащего им.
В.И, Крусс считает, что правовая система России едина и неделима и
выражает ее суверенность. Недопустимо, по мнению Крусса, говорить о
правовой системе субъекта Федерации отдельно. Законодательство субъекта
Федерации определяется как сложная структурированная совокупность разных
источников права, которые создаются в субъекте Федерации и обеспечивают
возможность дополнительного, кроме федерального правового регулирования
общественных отношений в области совместного ведения РФ и субъекта РФ и
основного регулирования, учитывая фактическое конституционное
разграничение предметов[23, c.56].
Это правовое положение значимо, так как в совместном ведении РФ и
субъектов РФ есть вопросы разграничение государственной собственности,
владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, согласно п.п. «в» и
«г» ст. 72 Конституции РФ.
Мнение С.А. Авакьяна заключается в том, что благодаря опыту собственного
государства можно было сделать вывод, что государство не имеет права
вмешиваться в непосредственную организацию производства и промышленности,
хотя предметом централизма должны оставаться природные ресурсы, и их
эксплуатация требует либо жесткого государственного контроля, либо
государственных производств.
В тоже время в вопросах, относящихся к совместному ведению РФ и ее
субъектов, в осуществлении правового регулирования нужно определить