45
создании, реорганизации и ликвидации территориальных органов в соответствии
с законодательством РФ;
3. Согласно п. 7 гл. I Типового положения ТО ФСИН директор
ФСИН России утверждает положения о территориальных органах, а также
структурные и штатные расписания территориальных органов;
4. Полномочия территориального органа ФСИН России регламентированы
гл. II Типового положения ТО ФСИН, в частности выделим следующие:
осуществление пенсионного обеспечения лиц, уволенных со службы из
уголовно-исполнительной системы, а также членов их семей; материально-
техническое обеспечение деятельности подведомственных ему учреждений и
подготовка обоснования инвестиций в строительство, проектной документации
на реконструкцию и строительство объектов уголовно-исполнительной системы,
а также на капитальный ремонт зданий и сооружений и многие, многие другие
полномочия;
5. Согласно п. 4 Типового положения ТО ФСИН территориальный орган
имеет лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства в
соответствии с законодательством РФ, а также имущество, закрепленное за ним
на праве оперативного управления;
6. П. 17 гл. IV Типового положения ТО ФСИН установил, что начальник
(руководитель) территориального органа ФСИН РФ несет персональную
ответственность за осуществление возложенных на территориальный орган
полномочий;
7. Гражданская правосубъектность:
a) гражданская правоспособность: к примеру, территориальный орган
ФСИН России имеет права и несет обязанности государственного заказчика
государственного оборонного заказа в порядке, установленном
законодательством РФ, а также функции государственного заказчика по
капитальному строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов
уголовно-исполнительной системы и жилищному строительству;
46
b) гражданская дееспособность: например, территориальный орган ФСИН
России организует бюджетный (бухгалтерский) учет в территориальном органе
и подведомственных учреждениях, представляет сводную бюджетную
(бухгалтерскую) отчетность, осуществляет контроль за целесообразностью
проводимых финансовых и хозяйственных операций и их соответствием
законодательству РФ, организовывает экономное и эффективное расходование
бюджетных средств;
c) гражданская деликтоспособность: гражданско-правовую
ответственность, возложенную на территориальный орган ФСИН России несет
руководитель (начальник) органа.
Таким образом, мы можем заметить явные сходства гражданско-правового
статуса территориальных органов федеральной исполнительной власти, в том
числе их:
- организационно-правовой формы (чаще всего это государственные
учреждения),
- «одноликие» порядки создания, реорганизации и ликвидации (решение
вышестоящего единоличного органа власти – руководителя (начальника)
федерального органа),
- однообразное положение в структуре федеральных и региональных
органов государственной власти (учитываются также отношения
подконтрольности и подчиненности),
- схожие черты финансово-материального обеспечения деятельности
органа, права на принадлежащее им имущество,
- одинаковый порядок установления лица, ответственного за деятельность
всего органа (руководителя – начальника).
Данная часть проведенного исследования позволяет нам судить об особом
статусе территориальных органов федеральной исполнительной власти в
отношениях, регулируемых гражданским законодательством: с одной стороны,
они выступают на равных с иными участниками гражданского оборота; с другой
– они все же наделены определенным управленческими функциями, имеют
47
«рычаги административного ресурса», что в некоторых случаях предопределяет
их особый статус в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
России. Этот особый статус требует дополнительного уточнения в
законодательстве, потому как в настоящий момент он определяется доктриной
лишь путем анализа большого количества нормативных правовых актов.
1.4. Правоспособность гражданско-правового статуса территориальных
органов федеральной исполнительной власти
Как нами и отмечалось ранее в соответствии с гражданским
законодательством публично-территориальные образования (Российская
Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования)
наделены правом быть участниками гражданских правоотношений, причем на
равных началах с гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 2, ст. 124 ГК РФ).
Эти субъекты могут быть представлены органами государственной власти и
органами местного самоуправления соответственно. Они, в свою очередь, от их
имени своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и
личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде (в рамках
нормативно установленной компетенции, п. 1 ст. 125 ГК РФ).
Публично-правовые образования не отвечают по своим обязательствам
имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на
праве хозяйственного ведения или оперативного управления, и имуществом,
которое может находиться только в государственной (муниципальной)
собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ). Кодекс определяет правоспособность
юридических лиц, имущество которых находится в государственной и
муниципальной собственности (унитарных предприятий и учреждений) (§ 4
гл. 4, 123.22 ГК РФ), их основные права, обязанности, пределы ответственности,
требования к учредительным документам, правомочия в отношении
закреплённого за ними имущества.
48
Таким образом, мы подходим к освещению очередной цивилистической
проблемы: «наделение правами юридического лица не означает создания
юридического лица»
1
. Для осуществления таких прав «создаются» не
юридические лица, а, например, территориальные органы федеральной
исполнительной власти, к которым, однако, применимы нормы, регулирующие
деятельность юридических лиц. Конституционный суд РФ утверждает, что
публично-правовые образования обладают специальной правоспособностью.
Она отличается от правоспособности других участников гражданских
правоотношений.
С другой стороны государственным органам как элементом
административно-политической системы государства статус самостоятельного
субъекта права и не требуется: они вступают в гражданский оборот от имени и в
интересах государства в рамках своих полномочий. М. И. Брагинский писал, что
«… система как таковая не может выступать в гражданских правоотношениях
наряду с ее отдельными звеньями», подобную ситуацию следует рассматривать
«как нарушение “правил игры”, которые определяют режим выступления в
гражданском обороте коллективных образований»
2
. В этой связи в литературе
предлагается отказаться от установления самостоятельной правосубъектности
государственных органов. И мы согласны с этим тезисом. Именно такой подход
позволит разрешить проблему разграничения участия в гражданском обороте
государства и его органов как самостоятельных субъектов. Но это лишь
предложение, поэтому далее, опираясь на текущее законодательство, мы вновь
обращаемся к публично-правовым образованиям, как субъектам
правоотношений.
Публично-правовые образования как субъекты гражданских
правоотношения обладают правосубъктностью, которая включает в себя
правоспособность и дееспособность. Согласно ст.125 ГК РФ публично-правовые
1
См.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель-налогоплательщик – государственно-
правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации. – М., 1998. – С. 498.
2
См.: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. –
М., 1981. – С. 12-11.
49
образования в лице своих органов государственной власти своими действиями
могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные
права и обязанности. Однако публично-правовые образования могут иметь
только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их
деятельности и публичным интересам.
Правосубъектность в литературе рассматривается как самостоятельная
правовая категория, которая, по мнению Н.В. Витрука существует наряду с
правами и обязанностями. Она свидетельствует «о правовой способности лица
иметь права и обязанности, быть их носителем на любой стадии их проявления,
в том числе самостоятельно (своими действиями) либо через законных
представителей приобретать, осуществлять, изменять и прекращать, а также
отвечать за неправомерную реализацию и исполнение»
1
. Полагаем, что
указанная дефиниция в целом соответствует традиционному пониманию
категории «правоспособность». Правосубъектность представляется автором как
общая, абстрактная возможность иметь предусмотренные законом права и
обязанности, способность быть их носителем.
Другой точки зрения придерживаются А.В. Малько и Н.И. Матузов.
Ученые рассматривают правосубъектность как сложное, собирательное понятие.
В их исследованиях в структуру правосубъектности включаются:
правоспособность, дееспособность, деликтоспособность (способность отвечать
за гражданские правонарушения – деликты), вменяемость
2
.
Е.О. Адарченко раскрывает правосубъектность государственных органов
через их компетенцию, то есть определенный круг задач, функций, прав и
обязанностей, форм и методов их работы
3
.
Опираясь на работы указанных авторов, полагаем необходимым отметить,
что рассмотрение правосубъектности в узком значении, через компетенцию
1
Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. – М.: НОРМА, 2008. – С. 94.
2
Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. А.В. Малько, Н.И. Матузова. – М., 2004.
– С. 97.
3
Адарченко Е.О. Административная правосубъектность юридических лиц публичного права
// Административное и муниципальное право. – 2013. – № 5. – С. 410.
50
органов публичной власти лишает смысла включение данной составляющей в
понятие и соответственно в структуру гражданско-правового статуса любого
государственного органа и их территориальных органов, поскольку именно
компетенция и рассматривается в качестве главного элемента содержания
правового статуса органа публичной власти. Если же обращаться к
правосубъектности с расширенных позиций (как это предлагают А.В. Малько и
Н.И. Матузов), то включать его в состав общего правового и в частности
гражданско-правового статуса любого органа публичной власти, несомненно,
имеет смысл. В своей работе мы придерживаемся именно этой позиции.
Все указанные выше «компоненты» определяются соответствующими
законодательными правовыми актами, детально регламентирующими каждый из
элементов гражданско-правового статуса территориального органа
федерального органа исполнительной власти. В очередной раз отметим, что
некоторые из перечисленных элементов охватываются категорией
конституционно-правового статуса территориальных органов федеральной
исполнительной власти, который был проанализирован нами в первой части
нашего исследования, поэтому в данной части мы будем говорить о более узком,
«специальном» содержании соответствующих элементов статуса.
Традиционно рассмотрим особенности гражданско-правовой
правоспособности территориальных органов федеральной исполнительной
власти на примере органов внутренних дел. Такой анализ предполагает
исследование функций органа внутренних дел как органа государства и
юридического лица.
Изучение функций и задач, возложенных на органы внутренних дел РФ,
показывает, что подразделения системы МВД РФ ведут активную деятельность
в публичной сфере. Особенность органов внутренних дел как субъектов
гражданско-правовых отношений заключается в двойственности их природы.
Это закреплено в Указах Президента, регламентирующих организацию
51
деятельности ОВД
1
. Согласно Указу от 21.12.2016 № 699 ОВД – юридическое
лицо, обладающее возможностью участвовать в гражданско-правовых
отношениях, в том числе договорно-правовых. Данное положение устанавливает
наличие у ОВД на праве оперативного управления зданий (строений,
сооружений), помещений, оборудования, техники и другого имущества, а также
фиксирует наличие самостоятельного баланса и лицевого счета. Кроме того ОВД
имеет право выступать истцом и ответчиком в суде.
Территориальный орган внутренних дел осуществляет меры по реализации
государственной политики, путем использования властных полномочий. Однако
он выступает не только участником публичных правоотношений, но и
равноправным участником гражданских отношений. В связи с этим мы выделяем
проблему соотношения правоспособности ОВД и их компетенции
2
. Ряд авторов
включают в объём правоспособности компетенцию и ее реализацию
3
, другие –
анализируют эти категории во взаимосвязи, но отдельно друг от друга, не
включая одно понятие в другое и не отождествляя их
4
.
На наш взгляд, понятия «правоспособность» и «компетенция», безусловно,
взаимосвязаны, но не являются тождественными. Компетенция ОВД
заключается в наличие прав и обязанностей, предусмотренных
законодательством для реализации возложенных задач. Например,
О.Л. Вербина, признает взаимосвязь этих категорий, но отмечает важность их
различия. Причиной тому она называет тот факт, что компетенция ОВД
охватывает юридические возможности данного государственного учреждения в
1
См.: Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (ред. от 06.11.2018) «Об утверждении
Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о
территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту
Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2016. – № 52 (Часть V). – Ст. 7614.
2
См.: Андреев В.К. Проблемы правосубъектности в предпринимательской деятельности //
Правовое регулирование предпринимательской деятельности. – М., 1995. – С. 24.
3
См., например: Андреев В.К. Проблемы правосубъектности в предпринимательской
деятельности // Правовое регулирование предпринимательской деятельности. – М., 1995. –
С. 24.
4
См., например: Батурин В.А. Проблемы правосубъектности в современной теории права //
Российский судья. – 2007. – № 12. – С. 8.
52
публично-правовой сфере, тогда как его правоспособность предполагает
правовые возможности в частно-правовой сфере
1
.
Итак, ОВД обладает самостоятельной гражданской правоспособностью
юридического лица, что дает ему возможность участвовать в гражданско-
правовых отношениях, в частности в договорных отношениях. Вместе с тем
анализ научной литературы позволяет выделить еще одну проблему. Это вопрос
о соотношении полномочий начальника ОВД с правоспособностью самого ОВД
как юридического лица. И здесь традиционно выделяется две диаметрально
противоположных позиции: с одной точки зрения гражданские права и
обязанности принадлежат начальнику органа, с другой стороны – самому
юридическому лицу. Приверженцы первой точки зрения, например А.Ф.
Майдыков, отмечают, что начальник ОВД, исполняя свои обязанности,
осуществляет финансово-хозяйственную деятельность
2
. Противоположная
позиция, которая и нам видится более верной, основывается на том, что
финансово-хозяйственную деятельность осуществляет не начальник ОВД, а сам
ОВД как юридическое лицо. Об этом пишет, например О.А. Банина:
правоспособностью наделен ОВД как юридическое лицо, а не его начальник.
Особенность участия органов внутренних дел в гражданских
правоотношений заключается в том, что, выступая субъектом гражданско-
правовых отношений, они не проявляют властную природу и выступают
юридически равным участником. Стоит отметить, что юридическое равенство
заключается не в равенстве субъективных прав, а в возможности их
возникновения, изменения и прекращения.
Перед тем как перейти к конкретным особенностям участия ОВД в
гражданских правоотношениях необходимо разобраться с моментом
возникновения правоспособности у ОВД, как субъекта этих отношений.
Гражданский кодекс РФ закрепил общее правило, согласно которому
1
См.: Вербина О.Л. Защита интересов ОВД по граждански делам, связанным с применением
законодательства о службе в ОВД Российской Федерации: Уч. пособие. – Орел, 2013. – С. 18.
2
См.: Майдыков А.Ф. Правовые и организационные основы осуществления функции
управления в горрайорганах внутренних дел: Уч. пособие. – М., 1978. – С. 58.
53
«гражданская правосубъектность юридического лица возникает в момент его
государственной регистрации, которая отождествляется с внесением
регистрирующим органом соответствующей записи в Единый государственный
реестр юридических лиц». Порядок регистрации ОВД как юридического лица
определяет Федеральный закон от 8 августа 2001 года «О государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»
1
.
Соблюдение общих правил регистрации юридического лица в нашем
случае обладает некоторыми особенностями:
− основанием для создания юридического лица является акт
ведомственного характера о создании нового органа внутренних дел, например,
Приказ МВД России;
− необходимым для регистрации документом является учредительный
документ – Положение об органе внутренних дел. В Положении отражаются
основные полномочия и организация деятельности, порядок создания,
реорганизации и ликвидации, основные задачи функционирования, полномочия,
полное и сокращенное наименование, местонахождение, порядок финансового и
материально-технического обеспечения органа и иные положения
2
.
Юридические лица участвуют в гражданско-правовых отношениях в
определенных организационно-правовых формах. Для органов внутренних дел
предусмотрена организационно-правовая форма – государственное казенное
учреждение. Федеральный Закон РФ от 8 мая 2010 года «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового
положения государственных (муниципальных) учреждений»
3
, вступивший в
1
См.: Федеральный закон 8 августа 2001 года № 129-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О
государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» //
СЗ РФ. – 2001. – № 33 (часть 1). – Ст. 3431.
2
См., например: Приказ МВД России от 31.07.2017 № 569 «Об утверждении Положения об
Управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации по Пензенской области» //
[Электронный источник]. – URL: https://58.мвд.рф/document/6354521 (дата обращения
10.05.2019).
3
См.: Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ (ред. от 30.11.2011, с изм. от 06.12.2011)
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
54
силу с 1 января 2011 года, ввел новый тип государственных (муниципальных)
учреждений – казенные учреждения. Что предопределило и соответствующие
изменения в Бюджетном кодексе РФ
1
.
Ст. 161 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что казенное учреждение
имеет следующие правовые особенности:
1) учреждение осуществляет только такую доходную деятельность,
получение дохода от которой предусмотрен учредительным документом (ст. 41
БК РФ). Эти доходы зачисляются в соответствующий бюджет РФ;
2) учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через
лицевые счета, открытые ему в органах Федерального казначейства;
3) учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и
ответчика;
4) учреждение не обладает правом вступать в кредитные отношения и
приобретать ценные бумаги
2
.
Государственные учреждения призваны осуществлять публичные
функции. Вместе с тем они являются самостоятельными участниками
гражданского оборота. Другими словами это субъекты гражданского права, не
смотря на то, что возникли они на основе и в сфере публично-правового
регулирования. Придание им самостоятельной правоспособности направлено на
предоставление им возможности участия именно в гражданско-правовых
отношениях
3
.
Реализация правоспособности органами внутренних дел заключается в
праве выступать в качестве стороны в договорных и внедоговорных
обязательств. Рамки участия специализированного участника гражданско-
правовых отношений ограничиваются тремя видами договоров:
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
// СЗ РФ. – 2010. – № 19. – Ст. 2291.
1
См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от
15.04.2019) // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.
2
См.: абз. 2 п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ и Постановление Федерального арбитражного
суда Московского округа от 08.04.2009 № КГ-А40/1448-09 // СПС «КонсультантПлюс».
3
См.: Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. – М., 2014. – С. 245.