45
предотвращение реального ущерба. Ущерб как экономическая категория
основывается на целостной оценке реального и вероятного ущерба
окружающей среде.
Ущерб как правовая категория понимается как уничтожение или
повреждение наличного имущества, потере прибыли, расходах, призванных
обеспечить наиболее полное восстановление материальных и личных
нематериальных благ потерпевшего, которым причинен вред. Экологический
ущерб следует рассматривать с учетом экономического содержания данной
категории. Экологический ущерб является имущественной формой
выражения экологического вреда, который следует рассматривать как
совокупность экологически неблагоприятных последствий хозяйственной
деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду,
включающих в себя не только негативное изменение качества окружающей
среды, выявленное на момент совершения правонарушения (вред
окружающей среде), но и возможность ухудшения качества окружающей
среды вследствие осуществления негативного воздействия на окружающую
среду (вероятного экологического вреда). Вред окружающей среде может
быть определен как вызванное нарушением экологического законодательства
неблагоприятное изменение состояния окружающей природной среды,
повлекшее за собой деградацию либо разрушение естественных
экологических систем, истощение природных ресурсов.
Компенсация вероятного вреда в рамках гражданского права
невозможна, поскольку такой подход противоречит основным принципам
гражданско-правовой ответственности. Однако в экологических отношениях
механизм возмещения экологического вреда должен быть в большей мере
ориентирован на предотвращение реального ухудшения качества
окружающей среды.
Б.Г. Розовский, исследуя действующий механизм возмещения
экологического вреда с позиций осуществления превентивной функции
данного института, показал несостоятельность призывов к усилению
46
ответственности за загрязнение окружающей среды, полному взысканию с
виновных причиненных убытков и т.п., не учитывающих реальных
технических и экономических возможностей общества обеспечить желаемый
уровень антропогенного воздействия на биосферу
1
.
По справедливому мнению Б.Г. Розовского, недопустима формула
«абсолютного ущерба», поскольку им охватываются помимо
нерационального природопользования, издержки и потери, неизбежные даже
при наиболее прогрессивном в конкретных исторических условиях способе
эксплуатации природных объектов. В ней заведомо не учитываются оценки
предела способности общества в реальных исторических условиях
уменьшить негативное воздействие на природу.
Однако трудно согласиться с предложением Б.Г. Розовского
рассматривать экологический ущерб только лишь с экономических позиций.
Так, по мнению автора, экологический ущерб следует понимать как
получение худших по сравнению с расчетными результатов эксплуатации
природных объектов в натуральных и денежных исчислениях вследствие
наступления явлений и событий, негативные последствия которых могли бы
быть предотвращены
2
.
Как представляется, отождествлять вред окружающей среде только
лишь с имущественными потерями недопустимо, поскольку наряду с
имущественными правами природопользователей объектом правовой охраны
выступают экологические права человека и гражданина, которые не связаны
с реализацией каких-либо имущественных прав в сфере природопользования.
В то же время следует согласиться с утверждением Б.Г. Розовского о
невозможности абсолютизации понятия «экологический ущерб». В целях
правового обеспечения возмещения такого вреда необходима его
дифференциация, что позволит распределить бремя ответственности между
различными субъектами (государством и природопользователями).
1
Розовский Б.Г. Правовое стимулирование рационального природопользования. Киев: Наукова
думка, 1981. С. 6.
2
Розовский Б.Г. Указ. соч. С. 19, 23-24.
47
Для решения данной задачи правовое понятие «экологический вред»
должно в максимальной степени соответствовать его экономическому
содержанию. С учетом характера негативных последствий и формы
проявления экологический вред следует разделять на реальный и вероятный.
Разграничение понятия вероятного и реального ущерба, вызванного
негативным воздействием на окружающую среду, является предпосылкой
комплексного правового регулирования возмещения экологического вреда с
позиций сочетания административно-правовых и гражданско-правовых форм
возмещения такого вреда.
По мнению М.И. Васильевой, в качестве одного из «возможных
сценариев развития правового регулирования может обсуждаться вариант
совмещения систем платности и возмещения убытков, исходя из признания
точкой отсчета в имущественных обязательствах не момента превышения
нормативов, а начала вредного воздействия, что потребует пересмотра
традиционных взглядов, в частности, отказа от юридической толерантности к
допустимому негативному воздействию на окружающую среду. Отказ от
признания «правомерности» разрешенного вреда позволит: во-первых,
ввести более гибкие способы регулирования отношений платности
загрязнения окружающей среды, позволяющие усилить стимулирующую и
компенсационную функцию платежей; во-вторых, ввести в качестве
основания гражданско-правовой ответственности за причинение вреда
превышение пределов нормального экологического риска; в-третьих,
защитить законные интересы граждан во многих ситуациях
неблагоприятного изменения среды жизнедеятельности»
1
.
В литературе высказано предложение о необходимости отнесения
гражданско-правовой ответственности и платежей за загрязнение
окружающей среды к числу способов обеспечения возмещения
1
Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового
регулирования: Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 41.
48
экологического вреда
1
. С этим мнением трудно согласиться, поскольку при
указанном подходе имущественная ответственность и платежи за негативное
воздействие выступают в качестве самостоятельных правоотношений,
отделенных от правоотношения по возмещению вреда. Возмещение вреда с
этих позиций выступает как основная мера правового воздействия на
поведение причинителя вреда, а имущественная ответственность,
страхование и платежи - как вспомогательные меры.
Однако возмещение вреда составляет основную цель применения
названных мер. Основным элементом содержания правоотношений
ответственности, страхования и платежей является интерес, потребность
восстановления нарушенного права. Названные правоотношения следует
рассматривать как условия движения, формы реализации законного интереса
в возмещении вреда.
Нормы о возмещении экологического вреда, образуя комплексный
правовой институт, регулируют общественные отношения, которые
характеризуются следующими общими признаками:
содержание данных правоотношений составляет обязанность одного
лица (причинителя) возместить в пользу другой стороны (потерпевшего)
экологический вред;
по форме выражения данные отношения носят имущественный
характер, хотя направлены на защиту не только имущественных, но и
неимущественных прав различных субъектов в сфере природопользования;
данные отношения направлены на полное возмещение экологического
вреда. В случаях, предусмотренных законом, объем возмещения может
выйти за пределы полного возмещения вреда;
в случаях, предусмотренных законом, обязанность возмещения вреда
может быть возложена не только на причинителя вреда, но и на иных лиц
(например, на лицо, в интересах которого действовал причинитель).
1
Криволапова Л.В. Правовое обеспечение возмещения вреда, причиненного экологическим
правонарушением: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 4- 5.
49
Несовершенство правового механизма гражданско-правовой
ответственности за причинение экологического вреда привело на практике к
признанию доминирующей роли обязательных платежей в реализации задачи
компенсации экологического вреда. Между тем, действующий механизм
платности загрязнения окружающей среды не имеет компенсационной
направленности, поскольку, во-первых, размер платы не соответствует
размеру реального вреда, во-вторых, целевой режим использования платежей
не обеспечен должным образом мерами государственного контроля и
принуждения.
Идея об отнесение платежей к формам компенсации причиненного
экологического вреда возникла на основе толкования действовавшего ранее
Закона РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной
среды», согласно которому плата за нормативные и сверхнормативные
выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов перечислялась
предприятиями, учреждениями, организациями в бесспорном порядке в
размере 90 % - на специальные счета внебюджетных государственных
экологических фондов и 10% - в доход республиканского бюджета
Российской Федерации для финансирования деятельности территориальных
органов государственного управления в области охраны окружающей
природной среды (п. 4 ст. 20 указанного Закона). Согласно п. 1 ст. 21 того же
Закона для решения неотложных природоохранительных задач,
восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации
причиненного вреда и других природоохранительных задач создавалась
единая система внебюджетных государственных экологических фондов,
объединяющая федеральный экологический фонд, республиканские,
краевые, областные и местные фонды.
Таким образом, данный Закон определенно относил платежи к формам
компенсации вреда, причиненного окружающей среде. Действующий
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не содержит норм, на
основе которых можно было бы однозначно отнести платежи к мерам
50
компенсационного характера. Между тем, вопрос об определении правового
содержания данного института, его функционального назначения и
соотношения с мерами гражданско-правовой ответственности за причинение
экологического вреда требует разрешения в целях обеспечения
эффективности действия каждого из названных институтов.
Базовое значение для разграничения платежей и гражданско-правовой
ответственности за причинение экологического вреда имеет правовая
категория «экологический вред». В литературе предлагается
дифференцировать категорию «экологический вред» для целей
разграничения правовых последствий его причинения на правомерный и
противоправный. По данному критерию выделяют два вида экологической
ответственности: экономическую и юридическую. Основанием
экономической ответственности является факт причинения вреда,
независимо от вины причинителя. Юридическая ответственности наступает
за неправомерное причинение вреда
1
.
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» отсутствует
понятие «экологический вред», но закреплено понятие «вред окружающей
среде», который, согласно ст. 1 указанного Закона, определяется как
негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения,
повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и
истощение природных ресурсов.
Гражданское законодательство предусматривает возмещение вреда,
причиненного правомерными действиями, но только в случаях, прямо
предусмотренных законом (п.2 ст. 1064 ГК РФ). Не вызывает сомнений, что в
большей степени правомерное причинение встречается в экологических
отношениях
2
. В правовой литературе эти меры получили название
1
Петров В.В. Экологическая ответственность: понятие, структура, основания // Проблемы
совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации.
Материалы межресп. науч. конф./ Редкол.: Б.Д.Клкжин и др. М.: Ин-т законодательства и
сравнительного правоведения, 1993. С. 21.
2
Криволапова Л.В. Правовое обеспечение возмещения вреда, причиненного
экологическим правонарушением: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. С. 12.
51
«экономической ответственности»
1
.
Законодательное определение понятия «вред окружающей среде»
ограничено такими показателями вреда, как деградация естественных
экологических систем и истощение природных ресурсов. Такой подход
законодателя представляется не вполне обоснованным, учитывая общую
превентивную направленность регулирования природоохранных отношений,
отраженную в преамбуле Федерального закона «Об охране окружающей
среды». Данный Закон предусматривает в качестве одной из задач
государственной политики в области охраны окружающей среды сохранение
благоприятной окружающей среды в целях удовлетворения потребностей
нынешнего и будущих поколений.
В целях выработки эффективного механизма предотвращения
экологического вреда представляется целесообразным определять
«экологический вред» как любое ухудшение качества окружающей среды,
вызванное негативным воздействием на нее хозяйственной и иной
деятельности человека. Такой подход создает методологическую основу для
разграничения экологического вреда на предотвращенный (правомерный) и
реальный (противоправный) вред, что, в свою очередь, обеспечивает
комплексное правовое регулирование отношений по возмещению
экологического вреда.
Формулируя понятие экологического вреда, представляется
необходимым исходить из признания вредоносного характера любого
негативного воздействия на окружающую среду. При этом негативное
воздействие, которое осуществляется с соблюдением установленных
экологических требований, должно признаваться вредоносным в силу того,
что содержит в себе угрозу причинения реального вреда и влечет
необходимость осуществления мер по предупреждению реального
1
Масевич М.Г. Имущественная ответственность за нарушения законодательства об
охране природы /Материалы Межреспубликанской научной конференции «Проблемы
совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации».
М.: Изд-во ВНИИ СЗ, 1993.
52
экологического вреда. Затраты, производимые в целях предупреждения
экологического вреда, должны являться критерием оценки
предотвращенного ущерба, который подлежит возмещению в порядке
платежей за негативное воздействие на окружающую среду.
Таким образом, правовое определение понятия «экологический вред»
следует формулировать с учетом разграничения данного вреда на реальный
вред, вызванный нарушением экологического законодательства и
возмещаемый в порядке гражданско-правовой ответственности, и
предотвращенный вред, который компенсируется взиманием платежей за
негативное воздействие.
Реальный экологический вред возмещается в порядке гражданско-
правовой ответственности, которая в экологических отношениях
основывается на сочетании общих принципов гражданско-правовой
ответственности и специальных принципов возмещения экологического
вреда. Выявлению особенностей имущественной ответственности за
причинение экологического вреда, таким образом, должно предшествовать
исследование сущностных характеристик юридической ответственности в
целом и гражданско-правовой ответственности за причинение вреда, в
частности.
Господствующей в литературе о юридической ответственности
является её трактовка как реализации санкции, как меры государственного
принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении
правонарушителя и установлении для него определенных отрицательных
последствий в форме лишений (ограничений) личного, имущественного или
организационного характера
1
.
Большинство юристов признают ответственностью возложение на
1
Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 318;
Самощенко И.С., Фарукшнн М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М.:
Юрид.лит., 1971. С. 54-55; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М.:
Юрид. лит., 1976. С. 4.
53
правонарушителя дополнительной, новой обязанности (или лишение права)
1
.
Согласно этой теории принуждение к исполнению ранее существовавшей
обязанности ответственностью не является.
Другие авторы считают, что существенным признаком ответственности
является государственное принуждение к выполнению ранее не исполненной
добровольно обязанности
2
.
Применительно к имущественной ответственности за причинение
вреда возмещение вреда выступает в качестве дополнительной или новой
(возникающей взамен неисполненной) обязанности. В сфере
природоохранных отношений имущественная ответственность преследует не
только цель компенсации убытков, но и носит карательный, штрафной
характер
3
. Поэтому в основу данного исследования положена концепция, в
соответствии с которой юридическая ответственность представляет собой
возложение на правонарушителя новой, дополнительной обязанности или
лишение права.
Юридическая возможность специального регулирования
ответственности за причинение отдельных видов вреда предусмотрена в
гражданском законодательстве. Так, в соответствии с ч. 3 п. 1 ст. 1064 ГК РФ
законом или договором может быть установлена обязанность причинителя
вреда выплатить потерпевшим компенсации сверх возмещения вреда.
Согласно ч. 1 п. 2 ст. 1064 ГК РФ законом может быть предусмотрено
возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда. Согласно ч. 1.
п. 3 ст. 1964 ГК РФ вред, причиненный правомерными действиями, подлежит
возмещению в случаях, предусмотренных законом. Во всех названных
1
Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та,
1955. С. 14; Иоффе О.С. Вина и ответственность по советскому праву// Советское государство и
право. 1972. №9. С. 38; Малеин H.C. Имущественная ответственность в хозяйственных
отношениях. М.: Наука, 1968. С. 8 - 13; Халфина P.O. Общее учение о правоотношениях. М.:
Юрид. лит., 1974. С. 319 - 320.
2
Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М.: Госюриздат, 1962. С. 110; Самощенско И.С.,
Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. С. 56 - 58; Братусь
С.Н. Юридическая ответственность и законность. С. 4 - 5.
3
Кравченко С.Н. Имущественная ответственность за нарушение природоохранительного
законодательства. Львов: Львовск. гос. ун-т, 1979. С. 43.
54
случаях речь идет о специальных законах, регулирующих возмещение
отдельных видов вреда.
Целесообразность специального регулирования возмещения
экологического вреда подчеркивается в литературе большинством авторов.
Так, М.Г. Масевич отмечает, что имущественная ответственность,
регулируемая гражданским правом, наиболее полно определяет общие
принципы возмещения вреда, причиненного противоправными действиями.
Эти общие правила применяются во всех случаях противоправного
причинения убытков, поскольку они не изменены специальным законом.
Специальный закон может иначе определять отдельные вопросы гражданско-
правовой ответственности, в частности, расширить или сузить объем этой
ответственности, и тогда применяется специальная норма, а не общая. Такие
специальные нормы есть и в природоресурсном законодательстве, однако это
не меняет общей природы, принципов и условий гражданско-правовой
ответственности
1
.
Специальное регулирование ответственности в отдельных сферах
отношений основывается на выявлении специфических черт такой
ответственности. Длительные исследования данного института позволили
ряду авторов выделить существенную особенность ответственности за
причинение экологического вреда. «Особенность ответственности по
возмещению экологического вреда состоит в удовлетворении интересов не
только потерпевшего природопользователя, но и собственника, а также
общества в целом»
2
.
Эти обстоятельства, как справедливо отметила Н.Г. Нарышева,
определяют наличие публично-правовых начал в регулировании отношений
по возмещению вреда, причиненного в результате нарушения
законодательства об охране окружающей среды. Специфика возмещения
1
Масевич М.Г. Споры о возмещении вреда, причиненного природным ресурсам/ Комментарий
арбитражной практики. Вып. 14. М.: Юрид. лит., 1981. С. 63.
2
Колбасов О.С., Краснов Н.И. Эффективность юридической ответственности в охране
окружающей природной среды. М., 1985. С. 82.