12
собственно механизмам реализации Стратегии отводится VII раздел, объемом
менее одной страницы), что не позволяло органам власти на местах
своевременно и адекватно реагировать на возникающие риски долгосрочного
пространственного развития.
В соответствии с концепцией Стратегии пространственного развития
Российской Федерации на период до 2030г. именно локальный уровень
пространственной организации должен стать приоритетным местом
осуществления инновационной модернизации российской экономики.
9
А
инвестиции в основной капитал, направляемые на ресурсное и
инфраструктурное освоение территории, и региональная инвестиционная
политика являются важнейшим инструментом политики регионального
развития.
Система стратегического планирования, в которой воплощается
региональная составляющая инновационного развития российской экономики,
представлена в настоящее время внушительным набором нормативных актов.
Отправным документом, в котором были сформулированы концептуальные
основы инвестиционного стратегического планирования на субфедеральном
уровне, стал Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного
климата в регионе (Стандарт 1.0).
10
С его помощью началась разработка
стратегических инициатив по созданию благоприятных условий для ведения
бизнеса на региональном уровне.
Стандарт 1.0 основывается на пятнадцати важнейших положениях,
которым необходимо следовать при построении инвестиционной стратегии на
субфедеральном уровне.
11
9
Концепция Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030г. (проект).
М.,2016. Режим доступа: http://карьеры-евразии./uploadedFiles/files/Kontseptsiya_SPR.pdf
10
Стандарт деятельности органов местного самоуправления по обеспечению благоприятного инвестиционного
климата в муниципальном образовании. Режим доступа: http://www.admvol.ru/Economika/docs
11
Внедрение и мониторинг регионального инвестиционного стандарта. Агентство стратегических инициатив.
Режим доступа: http://investstandart.ru
13
Центральным его звеном является собственно процесс подготовки
инвестиционной стратегии, который включает определение инвестиционных
приоритетов региона (территории, отрасли, технологии опережающего
развития, осваиваемые виды продукции, работ и услуг, планируемые к
реализации проекты), а также цели и сроки осуществления запланированных
мероприятий, взаимоувязанных с имеющимися для их выполнения ресурсами.
На этой основе разрабатываются целевые программы, отдельные проекты и
мероприятия, обеспечивающие рост инвестиционной активности в субъекте
Российской Федерации.
Помимо того, Стандарт 1.0 требует формирования на уровне субъекта
Федерации плана инвестиционных объектов, представляющего собой свод всех
ключевых объектов инфраструктуры, строительство и реконструкция которых
зафиксированы в действующих планах и программах Российской Федерации на
территории соответствующего субъекта Федерации и муниципальных
образований, в том числе, на условиях государственно-частного партнерства
(ГЧП).
Реализация требований инвестиционного Стандарта 1.0 позволила
привести законодательство субъектов Федерации в соответствие с интересами
инвесторов, вкладывающих свои капиталы в развитие регионов, а также создать
на регулярной основе специализированные организации по привлечению
инвестиций и работе с инвесторами. К основным функциям этих организаций
относятся: обеспечение режима «одного окна» для инвесторов при
взаимодействии с органами исполнительной власти; содействие созданию
проектных команд по поддержке и реализации конкретных инвестиционных
проектов «под ключ»; наличие двуязычного портала для зарубежных
инвесторов; обеспечение взаимодействия с инвестиционными и венчурными
фондами, банками и др. На сегодняшний день Стандарт признан полностью
внедренным в 81 регионе.
Таким образом, региональный инвестиционный Стандарт 1.0 заложил
основы общих требований и критериев оценки результатов разработки
14
инвестиционной политики на субфедеральном уровне в рамках долгосрочного
планирования. Кроме того, он был дополнен Стандартом деятельности органов
местного самоуправления по обеспечению благоприятного инвестиционного
климата в муниципальном образовании (Стандарт 2.0), который, начиная с 2014
г. начал внедряться на всей территории России. [10] Концепция Стандарта 2.0,
являющегося продолжением реализации уже действующего в отношении
субъектов РФ Стандарта 1.0, была нацелена на создание «инвестиционной
цепочки», охватывающей федеральный, региональный и муниципальный
уровни власти в стране.
Следующий этап в разработке основ территориального блока
инвестиционного стратегического планирования связан с принятием
Федерального закона от 26 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом
планировании в Российской Федерации». У региональных органов власти
появляются новые полномочия в сфере разработки инвестиционной стратегии.
В соответствии с Законом определен перечень документов стратегического
планирования, разрабатываемых на уровне субъекта федерации:
стратегия социально-экономического развития субъекта Российской
Федерации, определяющая приоритеты, цели и задачи государственного
управления на уровне субъекта Российской Федерации на долгосрочный
период;
прогноз социально-экономического развития субъекта Российской
Федерации (документ стратегического планирования, содержащий систему
научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых
результатах социально-экономического развития субъекта Российской
Федерации на среднесрочный или долгосрочный период);
государственная программа субъекта Российской Федерации - документ,
содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по
задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих
15
наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-
экономического развития субъекта Российской Федерации.
12
ФЗ №172 позволил создать полноценное правовое поле «сквозной»
организации системы инвестиционной деятельности на федеральном,
региональном и муниципальном уровнях в России; четко определил
структурные элементы стратегии социально-экономического, в том числе
инвестиционного развития регионов; обеспечил реальное вовлечение
регионального и муниципального уровня территориального управления в
систему стратегического планирования. Он дал возможность субъектам
Федерации с помощью разработки общей стратегии социально-экономического
развития уйти от краткосрочного горизонта инвестиционного планирования;
избавиться от роли «адаптера» инвестиционных проектов, спускаемых сверху;
минимизировать практику работы региональных властей в режиме пожарного
реагирования на экстренные ситуации в экономике и социальной сфере.
13
Понимание места субфедерального уровня стратегического планирования
в реализации государственной политики регионального развития получило свое
дальнейшее развитие в «Основах государственной политики регионального
развития Российской Федерации на период до 2025г.», утвержденных Указом
Президента РФ от 16 января 2017 №13. Несмотря на то, что этот документ
имеет, прежде всего, федеральное «наполнение», в нем появляется новый
акцент и в отношении регионального уровня власти.
Здесь внимание акцентируется на взаимоувязке стратегий социальных
образований со Стратегией пространственного развития Российской Федерации
и отраслевыми документами стратегического планирования. Появляется
требование внесения изменений в утвержденные документы территориального
планирования на региональном и муниципальном уровнях с учетом
12
Федеральный закон от 26 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841
13
Домнина И.Н., Маевская Л. И. Инвестиционные стратегии субъектов Федерации. Вестник экономики. 2016.
№2. С.41-56.
16
определенных документами стратегического планирования перспективных
направлений развития пространственной структуры.
В соответствии с целями государственной политики регионального
развития здесь, с одной стороны, закрепляются «активные» компетенции
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления как самостоятельных субъектов инвестиционного
процесса по формированию приоритетных инвестиционных проектов
соответствующего уровня, определению мест размещения особых (свободных)
экономических зон, индустриальных и технологических парков, иных зон с
особыми условиями ведения предпринимательской деятельности с учетом
прогнозов социально-экономического развития регионов и планов по
инфраструктурному и социальному обустройству территорий,
предусмотренных государственными и муниципальными программами
развития отдельных отраслей экономики и социальной сферы, а также
инвестиционными программами субъектов естественных монополий.
14
С другой стороны, подтверждаются и «пассивные» полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления как получателей бюджетных ассигнований федерального
бюджета для стимулирования строительства (реконструкции)
инфраструктурных объектов регионального и местного значения в
соответствии с реализуемыми на их территории государственными
программами.
В соответствии с Федеральным законом от 28.07.2014 г. № 172-ФЗ «О
стратегическом планировании в Российской Федерации» и Основами
государственной политики регионального развития Российской Федерации
достижение стратегических задач социально-экономического развития требует
разработки Стратегии пространственного развития Российской Федерации. Она
призвана отражать совокупность целей и механизмов реализации
14
Указ Президента РФ от 16 января 2017 №13 «Основах государственной политики регионального развития
Российской Федерации на период до 2025г.». Режим доступа: http://www.consultant.ru
17
государственной политики по совершенствованию пространственной
организации страны на перспективу, определяя приоритеты, цели и задачи
регионального развития России, меры по их достижению и решению, а также
предложения по совершенствованию системы расселения и приоритетные
направления размещения производительных сил на территории страны.
15
Формирование видения пространственного развития России на
долгосрочную перспективу в рамках Стратегии пространственного развития
опирается на ряд постулатов, имеющих существенное значение для
определения задач региональных органов власти как субъекта системы
стратегического планирования. При этом основным фактором, определяющим
изменение пространственных пропорций производства, остаются инвестиции в
основной капитал, хотя все больше возрастает значение и так называемых
факторов «второй природы», к числу которых относятся агломерационные
эффекты, инфраструктура, человеческий капитал, инновационный потенциал,
институты развития.
16
Таким образом, можно констатировать, что на текущий момент, с одной
стороны, в целом оформилась правовая «система координат» для разработки
региональной инвестиционной политики в рамках системы стратегического
планирования. На основе унификации требований к органам власти субъектов
федерации и органам местного самоуправления в сфере инвестиционной
деятельности растет предсказуемость и прозрачность инвестиционных
намерений администраций на местах, что может существенно повысить
доверие к ним со стороны потенциальных инвесторов.
С другой стороны, повышается практическая значимость изучения и
тиражирования успешного регионального опыта стратегического планирования
и поддержки инвестиционной деятельности. Назрела необходимость
осмысления накопленной региональной практики инвестиционного развития и
15
Концепция Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030г. (проект).
М.,2016. Режим доступа: http://карьеры-евразии./uploadedFiles/files/Kontseptsiya_SPR.pdf
16
Концепция Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030г. (проект).
М.,2016. Режим доступа: http://карьеры-евразии./uploadedFiles/files/Kontseptsiya_SPR.pdf
18
приведения ее в соответствие с новыми стратегическими приоритетами
пространственного развития.
В настоящее время основными механизмами реализации инвестиционной
политики субъекта Федерации как части политики регионального развития
являются программно-целевой и проектный подходы. С одной стороны, регион
участвует в федеральных программах и приоритетных проектах, перечень
которых утвержден Президиумом Совета при Президенте Российской
Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам; а, с другой
стороны, его инвестиционные приоритеты реализуются в перечне
субфедеральных программ, которые интегрируются по параметрам с
государственными программами. Поэтому требуется разработка таких
документов территориального планирования, в которых происходит увязка
долгосрочного стратегирования с мероприятиями государственных программ
субъекта Федерации и бюджетным финансированием. Для того, чтобы
основные направления инвестиционного развития переформатировать в
конкретные проекты, региональными властями разрабатываются и
утверждаются планы мероприятий, где определены цели, задачи и
мероприятия, обеспечивающие достижение стратегических ориентиров,
ответственные исполнители, объемы финансирования, сроки и этапы
выполнения.
В настоящее время сложился более менее универсальный набор
инструментов реализации инвестиционной политики в рамках региональных
Стратегий таких как нормативно-правовое регулирование, организационно-
управленческое и финансовое обеспечение; корректировка, мониторинг и
контроль за ходом реализации. Организационно-управленческое обеспечение
реализации стратегического планирования в инвестиционной сфере субъектов
Федерации предполагает наличие специализированной (уполномоченной
органом власти) организации по привлечению инвестиций и работе с
инвесторами в субъекте Российской Федерации. Институт инвестиционного
развития берет на себя функции оператора реализации инвестиционной
19
Стратегии региона, а, с другой стороны, выступает в качестве партнера для
бизнеса в реализации инвестиционно- значимых приоритетных проектов и
обеспечивает ему взаимодействие с властью.
Иными словами, региональный инвестиционный институт становится
«связующим звеном» между инвесторами и органами исполнительной власти
субъекта, помогая распределить риски инвестиционного проекта наиболее
эффективным образом, оказывая консультативную помощь, в том числе, по
вопросам законодательства в сфере ГЧП и МЧП. По данным Национального
рейтинга практики регионального инвестиционного развития, лидерами здесь
признаны Тульская и Воронежская области, Республика Татарстан. Кроме того,
успешные практики есть в Тамбовской, Тюменской области и Алтайском крае.
Так, например, АО «Корпорация развития Тульской области» с 2012г.
реализовано 49 крупных инвестиционных проектов, в реализации еще более 50.
В настоящий момент общее количество проектов, с которыми работает
Корпорация, — более 130.
17
Организационно-правовая форма специализированной инвестиционной
организации на региональном уровне может быть различна: акционерное
общество, государственная корпорация, государственное бюджетное
учреждение и др. Интересным примером деятельности специализированного
регионального института является Агентство инвестиционного развития
Республики Татарстан, которая занимает лидирующие позиции в
инвестиционном рейтинге российских регионов. Дело в том, что по своему
статусу Агентство, созданное в 2011г., является органом исполнительной
власти субъекта Федерации, а его сотрудники - государственными
служащими.
18
В связи с этим появляется необходимость четкого разделения
функций Агентства и других структур, работающих с инвесторами на
17
Распоряжение Правительства Тульской области от 11 декабря 2013 г. №1113-р «Об утверждении
инвестиционной стратегии Тульской области до 2030 года» [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://docs.cntd.ru/document/446100382
18
Сборник лучших практик по улучшению инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации.
Национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в субъектах РФ. Режим доступа:
http://asi.ru/upload/iblock/411/BestPractices_for_Sochi.pdf
20
субфедеральном уровне. Эта задача в регионе эффективно решена, и как орган
исполнительной власти Агентство имеет четкий функционал, объем
полномочий, ресурсов и компетенций, который отличает его от отраслевых
органов исполнительной власти в рамках проводимой в республике
инвестиционной политики. Агентство на постоянной основе работает с
крупными инвесторами (оцениваемый объем инвестиций — от 100 млн. руб.),
отвечает за инвестиции в основной капитал (за исключением бюджетных
средств) и прямые иностранные инвестиции. В тоже время, функции по
развитию инвестиционной инфраструктуры закреплены за Министерством
экономики Республики Татарстан.
Однако не во всех субъектах Российской Федерации, где созданы
региональные корпорации развития (Пензенской, Ростовской, Волгоградской,
Ульяновской, Самарской, Ярославской, Оренбургской, Липецкой,
Белгородской, Республиках Карелия и Чувашия, Краснодарском крае, также
функционируют корпорации развития Среднего Урала и Северного Кавказа),
их деятельность оказалась успешной. Часто это связано с отсутствием у них
специального статуса, который бы закреплялся соответствующим нормативным
актом; с недостатком необходимых финансовых ресурсов, из-за чего
корпорации вынуждены ограничиваться только презентацией для инвесторов и
предоставлением земельных участков в чистом поле без готовой
инфраструктуры. Кроме того, в некоторых корпорациях развития (например, в
Брянской, Кировской, Пензенской области) искусственно создаются
административные ограничения для инвесторов, представляющих свои
проекты, в виде необходимости делать официальные запросы, нести
дополнительную социальную нагрузку или «пройти через губернатора».
19
Однако специальные институты развития не смогут обеспечить
результативность регионального инвестиционного развития в отсутствии
эффективной институциональной системы поддержки инвестиционной
деятельности на местах. Корпорация развития должна быть дополнена рядом
19
Перспективы-2030: Как продать регион// Ведомости. № 4033 от 15.03.2016.
21
других организаций инфраструктуры развития экономики, например, Центром
поддержки предпринимательства, Агентством экономического развития и др. с
четким разделением функций между ними. Так, например, в рамках Стратегии
социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до
2030г. для организационно-управленческого обеспечения реализации
стратегических инициатив развития республики будут созданы четыре
межведомственных координационных совета (межведомственные группы и
проектные офисы) по направлениям государственное управление, развитие
человеческого потенциала, развитие реального сек-тора экономики и
территориальное развитие. Они будут наделены полномочиями совещательного
органа при Координационном совете по стратегическому планированию в
субъекте Федерации с передачей им функций совещательных органов.
20
Новый смысл в рамках долгосрочного планирования региональной
инвестиционной деятельности в настоящее время приобретает развитие
инвестиционного сотрудничества. Речь идет, прежде всего, о том, что
достижение стратегических целей инвестиционной политики для региональных
властей невозможно без взаимодействия с органами местного самоуправления в
инвестиционной сфере. С учетом низкой инвестиционной активности
большинства муниципальных образований наиболее эффективными
механизмами взаимодействия здесь являются сопровождение инвестиционных
проектов, реализуемых на территории муниципальных образований; содействие
им в создании индустриальных парков, обеспечении инженерной, транспортной
и социальной инфраструктурой; содействие в разработке договоров и
соглашений об осуществлении инвестиционной деятельности.
С другой стороны, актуализировалась и задача развития инвестиционного
сотрудничества «по горизонтали». По данным опросов предпринимателей в
различных регионах страны, в последнее время существенно выросла
межрегиональная инвестиционная активность на уровне отдельных
20
Стратегия социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2030 года. - Режим
доступа: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/dc46f4b6-2a24-4753