25
- содействие в получении иностранными гражданами и
соотечественниками за рубежом необходимой информации об условиях
переезда, трудоустройства и проживания в Российской Федерации;
- совершенствование автоматизированной системы сбора и
распространения информации о социально-экономической обстановке в
целях определения условий приема и размещения иммигрантов, о вакантных
рабочих местах в субъектах Российской Федерации, а также о территориях и
населенных пунктах, благоприятных или не рекомендуемых для их
расселения.
Таким образом, государственное регулирование миграционных
потоков в России должно быть направлено на
31
:
- создание инфраструктуры для адаптации и интеграции мигрантов в
российское общество;
- координацию деятельности органов государственной власти и
органов местного самоуправления в сфере адаптации и интеграции
мигрантов;
- снижение опасности возникновения социальной напряженности в
обществе;
- противодействие сегрегации мигрантов и возникновению закрытых
этнических анклавов;
- создание условий для эффективной защиты прав и законных
интересов мигрантов, обеспечению их безопасного и комфортного
пребывания на территории Российской Федерации;
- оптимизацию процессов на российском рынке труда;
- снижение уровня незаконной миграции;
- обеспечение межнационального согласия в российском обществе;
- популяризацию русского языка и российской культуры за рубежом и
формирование позитивного имиджа России.
31
Ходусов А. А. О регулировании процессов миграции/ А. А. Ходусов // Безопасность бизнеса. - 2018. - №
1. - С. 35 - 38.
26
1.3 Нормативно – правовое регулирование миграционных процессов
Правовое регулирование миграционных процессов в настоящее время
является особенно актуальным вопросом, особенно для стран Европы в связи
с чередой военных конфликтов на Ближнем Востоке, которые в результате
привели к огромному потоку мигрантов в Европу. В России, несмотря на то,
что удалось избежать миграционных потоков, до сих пор существуют
достаточно глубокие проблемы правового регулирования миграции.
Так, Т.В. Казакова отмечает, что напряженность миграционных
потоков, растущая в настоящее время в прогрессии, выявила ряд
существенных недостатков правового регулирования миграции в РФ,
основным из которых является отсутствие самой модели правового
регулирования
32
. Кроме того, даже в Концепции государственной
миграционной политики РФ на период до 2025 г., утвержденной
Президентом РФ, прямо указано, что законодательство РФ, регулирующие
миграционные отношения, «не в полной мере соответствует текущим и
будущим потребностям экономического, социального, демографического
развития, интересам работодателей и российского общества в целом». Для
этого существует немало причин, указанных в научной литературе
различными исследователями.
Например, С.А. Трыканова определяет, что в силу особенностей
российской правовой системы федеральный закон является основным
инструментом воздействия на миграционные отношения в обществе, однако
его положения не способны реагировать оперативно и своевременно на
высокую динамику развития правовых отношений в данной сфере. Поэтому
поиск оптимальных решений возникающих проблем осуществляется
посредством подзаконного нормотворчества государственных органов,
32
Казакова Т.В. Правовое регулирование миграционных процессов: проблемы и перспективы развития //
Юридический мир. - 2014. - № 5. - С. 33 - 37.
27
которые ограничены кругом их полномочий и не могут в полной мере
выработать подходящие решения
33
.
В процессе динамики миграционных процессов возникла еще одна
проблема, а именно, наличие большого количества законов,
регламентирующих миграционные отношения, и, как следствие, наличие
большого числа противоречий между их нормами. При этом, законы не
являются единственными регуляторами правовых отношений. Существует
большое количество подзаконных нормативно - правовых актов,
международных соглашений, договоров, конвенций, интегрированных в
систему российского права. Соответственно, необходима систематизация
действующего миграционного законодательства, доработка и переработка
содержания правовых норм с целью выявления и устранения противоречий и
пробелов, а также дополнения новыми нормами, отвечающими
существующим потребностям правового регулирования.
Система правового регулирования миграционных отношений - это
совокупность нормативно - правовых актов, регламентирующих
миграционные отношения, разделенных на уровни по юридической силе.
В системе правового регулирования миграционных отношений и
процессов можно выделить несколько уровней. Первый уровень составляет
система международных нормативно - правовых актов. В течение последних
10 - 15 лет Россия активно участвует в международной интеграции во многих
сферах и направлениях, в том числе связанных с активизацией
миграционных процессов в современном мире. Международные нормативно
- правовые акты можно разделить в зависимости от вида миграции, в том
числе регулирующие права беженцев, вопросы трудовой миграции
населения, а также предупреждающие и пресекающие незаконную
миграцию. Сюда можно отнести, например, Конвенцию ООН «О статусе
беженцев» от 28.07.1951 г. и Протокол, касающийся беженцев, от 31.01.1967
33
Трыканова С. А. Модернизация регулирования региональных миграционных процессов в России:
организационно-правовой аспект // Миграционное право. - 2014. - № 4. - С. 19 - 20.
28
г
34
. Всеобщая декларация прав человека провозглашает: «Каждый человек
имеет право искать убежища от преследования в других странах и
пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в
случае преследования, в действительности основанного на совершении
неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и
принципам Организации Объединенных Наций».
Всеобщая декларация прав человека (ст. 13) устанавливает: «Каждый
человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе
местожительство в пределах каждого государства. Каждый человек имеет
право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в
свою страну». Международный пакт о гражданских и политических правах
(ст. 12(1)), Четвертый протокол Европейской конвенции о правах человека
(ст. 2(1)) и Американская конвенция о правах человека (ст. 22(1)) не
содержат юридического обеспечения передвижения между странами, но в
них зафиксировано положение о свободе движения в пределах государства.
Конвенция о статусе апатридов (ст. 26) и Конвенция о статусе беженцев (ст.
26) также обеспечивают для этих групп свободу движения в пределах одной
страны. Последние два документа предусматривают, что право на свободу
передвижения должно регулироваться, соответственно, правилам, которые
обычно применяются для иностранцев в одинаковой обстановке».
Второй уровень составляет Конституция РФ
35
, основной закон России.
Конституционные нормы регулируют общий правовой статус иностранных
граждан в РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ «иностранные
граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут
обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев,
установленных федеральным законом или международным договором РФ».
34
Конвенция о статусе беженцев (Вместе с «Комментарием», «Образцом проездного документа»)
(Заключена в г. Женеве 28.07.1951) // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6 - 28.
35
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
29
Таким образом, Конституция РФ допускает дифференциацию
правового статуса личности в зависимости от отношения к гражданству.
Указанная норма основного закона государства закрепляет общий принцип,
согласно которому определен правовой статус иностранных граждан и лиц
без гражданства, а также различие с правовым статусом гражданина РФ.
Наличие общего принципа требует от законодателя четкого его соблюдения,
только в случае наличия специальных оснований, установленных законом,
правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства может
отличаться от статуса гражданина России. Поскольку общая норма ст. 62
Конституции РФ предоставляет равное право, то в федеральном
законодательстве целесообразно устанавливать только допускаемые
основным законом исключения. Дополнительных оговорок о равенстве прав
иностранных граждан и лиц без гражданства и российских граждан в законе
не требуется.
Следующий уровень в системе правового регулирования
миграционных отношений составляют федеральные законы.
Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
36
,
который в настоящее время рассматривается как базовый для регламентации
отношений в сфере внешней миграции, не содержит определения понятия
«мигрант» или понятий, родственных по отношению к данному термину.
Терминология, касающаяся миграционного учета и содержащаяся в
Федеральном законе № 109-ФЗ, также мало что дает в плане понимания
данного термина, за исключением его известной ключевой составляющей -
что это перемещение.
Анализ современного правового регулирования, действующего как на
международном, так и на национальном уровне, позволяет выделить
36
Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О миграционном учете иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Российская газета. - № 156. - 2006.
30
наиболее общие, юридически значимые признаки миграционных
правоотношений
37
:
- во-первых, их возникновение обусловлено юридическим фактом -
перемещением субъектов этих отношений в пределах государственных либо
административных границ или за их пределы;
- во-вторых, результатом вступления в миграционные правоотношения
для субъекта этих отношений, осуществляющего перемещения, становится
приобретение специального правового статуса субъекта территориального
перемещения.
Таким образом, миграционные правоотношения возникают далеко не во
всех случаях перемещений (миграции) населения.
Необходимо также согласиться с тем, что в результате регулируемого
правом территориального перемещения (миграции) не только приобретается
новый правовой статус субъекта; лицо может его лишиться, например, при
выезде беженца в третью страну. Правовой статус может измениться,
например, при истечении срока действия патента либо разрешения на занятие
трудовой деятельностью и при их непродлении, в этом случае иностранный
гражданин может оказаться в числе незаконно находящихся на территории
государства. Это означает, что в результате миграционного движения
правовой статус субъекта не только приобретается, но также изменяется и
прекращается.
Наибольший удельный вес в системе миграционного законодательства
занимают нормы, относящиеся к административному законодательству. Это
обусловлено использованием значительного количества административных
процедур для регулирования миграционных процессов: контрольных,
разрешительных, регистрационных и др. В частности, именно на основании
правил, установленных гл. 28 Кодекса административного судопроизводства
37
Григорьева К.С., Мукомель В.И. Задачи и реализация реформ миграционного законодательства:
пресечение незаконной миграции, укрепление правопорядка // Миграционное право. - 2018. - № 3. -С. 9 - 13.
31
РФ
38
(КАС РФ) (от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ), осуществляется производство
по административным делам о помещении иностранного гражданина,
подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о
продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего
депортации или реадмиссии, в специальном учреждении. Вопросы
административной ответственности, включая административное выдворение
за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без
гражданства, за административные правонарушения в области защиты
государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания
иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ также
регламентируются административным законодательством РФ.
Соответствующим образом можно проанализировать соотношение
миграционного законодательства с другими отраслями российского
законодательства: уголовным, гражданским, трудовым и др. Многие
правоотношения, имеющие принадлежность к конституционному,
административному, трудовому, гражданскому и другим отраслям
законодательства, можно рассматривать одновременно и как миграционные
правоотношения, «если в них проявляется элемент миграционного качества,
то есть особые права и обязанности человека и соответствующие права и
обязанности у органов и учреждений публичной власти, должностных лиц по
отношению к нему».
Развитие миграционного законодательства идет в рамках сразу
нескольких отраслей российского законодательства. Однако комплексный
характер миграционного законодательства требует внутреннего согласования
и координации правовых норм. Роль такого координатора обычно играет
базовый правовой акт, определяющий и основные направления развития
всего комплекса. В отсутствие четкого определения основных направлений
совершенствования российского законодательства в области реализации
38
Ожкало И.В. Проблемы правового регулирования миграции в РФ и перспективы их решения //
Административное право и процесс. - 2017. - № 1. - С. 80 - 83.
32
государственной миграционной политики на уровне указанного документа
стратегического планирования современное развитие нормативно-правовой
базы в данной области отношений происходит нередко хаотично, под
влиянием конъюнктурных причин. Проблемы регулирования миграционных
отношений, векторы достижения сбалансированного развития в решении
этих проблем должны быть в центре внимания не только государства, но и
являться специальным предметом обсуждения в обществе. Причем свой
вклад в решение этих вопросов должны вносить не только ученые, но и
представители бизнеса, прежде всего на уровне различных
негосударственных некоммерческих организаций предпринимателей. Это
будет способствовать повышению эффективности государственно-правового
регулирования миграционных отношений, усилению влияния миграционных
процессов на осуществление социально-экономических преобразований и
демографических изменений в стране.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать
следующие выводы. Миграция является сложным социально -
экономическим явлением и комплексным научным понятием, включающим в
себя процессы пространственного перемещения людей по различным
причинам, структура миграционного процесса состоит из притоков и
оттоков населения, разница между количественными показателями которых
в конечном итоге определяют прибыль или убыль населения региона или
любого территориального образования. На миграционные процессы
оказывают влияние различные факторы. Надо отметить, что миграция
населения обусловлена не только социально - экономическими факторами,
причем, эти факторы могут оказывать не только отрицательное, но и
положительное воздействие на миграцию населения. Особое влияние на
миграционные процессы оказывает и законодательство РФ, регулирующее
миграционные отношения, определяющее в целом миграционную политику
государства.
33
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
МИГРАЦИОННЫХ ПОТОКОВ (НА ПРИМЕРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ)
2.1 Современное состояние миграционных процессов в
Пермском крае
Население Пермского края на 1 января 2019 года составляло 2 610 500
человек. За год число жителей региона сократилось на 12 500 человек. Таким
образом, почти на 50% эта цифра объясняется миграционной убылью. По
данным статистики, демографические процессы в Прикамье также
показывают убыль населения - на 5 200 человек. В 2018 году в регионе
родилось 29 340 человек, умерло - 34 560 человек
39
.
В целом по Пермскому краю миграционная ситуация на протяжении
2016 - 2018 гг. характеризуется превышением числа выбывших над числом
прибывших.
Надо отметить, что доминирующим компонентом миграционных
процессов в Пермском крае традиционно является миграция в пределах
России, большую часть которой оставляют внутрирегиональные потоки.
Наибольшее число выбывших на постоянное место жительства за пределы
Пермского края традиционно выбрали регионы Центрального, Северо -
Западного, Уральского и Южного федеральных округов. Доля выезжающих
из края жителей к числу наиболее привлекательных территорий можно
отнести г. Москву и Московскую область, миграционный отток в которые
составил 1073 и 871 чел. соответственно, а также Краснодарский край и г.
Санкт - Петербург (отток 1002 и 744 человек), а также в Свердловскую
область - около 700 чел
40
. На долю внутрирегиональных передвижений
приходится около 70% всех миграционных потоков. Данные о
39
Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. [Электронный ресурс]- Режим
доступа: http://www.gks.ru/
40
Крицкая А. А. Анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации // Молодой ученый.
- 2017. - №7. - С. 253-256. - URL https://moluch.ru/archive/141/39589/ (дата обращения: 16.07.2019).
34
миграционной ситуации в Пермском крае за 2016 - 2018 гг. представлены в
таблице 1
41
.
Таблица 1.
Общая характеристика миграционной ситуации в Пермском крае,
чел.
Показатель
2016 г.
2017 г.
2018 г.
Абсолютное
отклонение
2018 к
2017
2018 к
2016
Миграция, всего
прибывшие
83324
82688
84283
1595
959
выбывшие
86525
88717
90797
2080
4272
миграционный прирост,
снижение
-3201
-6029
-6508
-479
-3307
в том числе
в пределах России
прибывшие
77643
78349
81051
2702
3408
выбывшие
81943
83829
86822
2993
4879
миграционный прирост,
снижение
-4300
-5480
-5771
-291
-1471
Международная
миграция
прибывшие
5681
4339
3232
-1107
-2449
выбывшие
4582
4888
3969
-919
-613
миграционный прирост,
снижение
1099
-549
-737
-188
-1836
с государствами -
участниками СНГ
прибывшие
4774
3567
2834
-733
-1940
выбывшие
3656
3933
3156
-777
-500
миграционный прирост,
снижение
1118
-366
-322
44
-1440
со странами дальнего
зарубежья
прибывшие
907
772
398
-374
-509
выбывшие
926
955
813
-142
-113
миграционный прирост,
снижение
-19
-183
-415
-232
-396
Таким образом, в течение 2016 - 2018 гг. наблюдается тенденция
снижения численности населения Пермского края за счет роста выбывшего
населения в связи с переездом в другие регионы России, а также за рубеж.
Механическое движение населения в России в минувшие два десятилетия
41
Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. [Электронный ресурс]- Режим
доступа: http://www.gks.ru/