обозначены в указах Президента, постановлениях Правительства,
нормативно-правовых актах органов государственной и муниципальной
власти.
Реализация кадровой политики в сфере муниципальной службы
предполагает решение следующих основных задач:
- формирование современной нормативно-правовой базы кадровой
политики и кадровой деятельности в сфере муниципальной службы
(разработка и принятие нормативно-правовых актов федерального и
регионального уровней, регулирующих вопросы кадровой политики и
кадровой деятельности в Российской Федерации);
- повышение уровня научно-теоретического и информационно
аналитического обеспечения процессов формирования и реализации кадровой
политики в системе муниципальной власти;
- формирование системы управления муниципальной службой и ее
персоналом, координация деятельности кадровых служб органов местного
самоуправления;
- развитие системы дополнительного профессионального образования,
управление развитием профессиональных, деловых и нравственных качеств
муниципальных служащих;
- создание системы государственного, муниципального и
общественного контроля над процессами формирования и реализации
кадровой политики и над кадровой деятельностью в сфере муниципальной
службы;
- разработка системы критериев эффективности кадровой политики и
кадровой деятельности, индикаторов и тенденций развития кадрового
потенциала муниципальной службы;
- принятие этического кодекса муниципальных служащих.1
1 Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О муниципальной службе в
Российской Федерации» [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru
11
Принципами кадровой политики в сфере муниципальной службы
являются ее основные регламентирующие положения, в которых отражены
закономерности и тенденции развития кадровых процессов и отношений в
сфере муниципальной службы. Это руководящие правила, которые являются
основой деятельности субъектов кадровой политики в сфере разработки и
претворения ее в жизнь.
В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской
Федерации» частично легитимизированы подобные положения. При этом
законодательно определены не принципы кадровой политики в целом, а
принципы формирования кадрового состава муниципальной службы,
являющиеся частью целого. Законом устанавливается два таких принципа:
1. Назначение на должность муниципальной службы граждан,
учитывая их заслуги в профессиональной служебной деятельности и деловые
качества.
2. Совершенствование профессионального мастерства муниципальных
служащих.1
Первый принцип, связанные с назначением на должность
муниципальной службы граждан с учетом их заслуг в профессиональной
служебной деятельности и деловых качеств. На Западе он является основным
принципом формирования кадров государственной и муниципальной службы.
Данный принцип давно и успешно опробирован в ряде развитых западных
стран, в которых он является ключевым при назначении на должности
государственной или муниципальной службы. В Англии и США данный
принцип называется «мерит-систем», а нынешняя система государственной и
муниципальной службы - «меритократия», т.е. власть заслуг и заслуженных
людей.
Соблюдение рассматриваемого принципа требует разработки и
применения механизмов, которые позволяют учесть персональные заслуги
1 Хорошун Н.А. Кадровая политика как часть стратегически ориентированной политики организации
// Инновационная наука 2016. № 1 (13). С. 179.
12
гражданин, поступающих на муниципальную службу. Названный принцип
требует от руководства и кадровых служб организаций внимательного учета
всех заслуг каждого служащего в целях определения его индивидуального
вклада в решение задач, которые стоят перед муниципальным образованием.
Для этого ведутся документальные формы учета служебных заслуг и
достижений персонала в муниципальном органе, применяется совершенная и
объективная система оценки служебной деятельности и поведения
чиновников. Для персонификации их служебных заслуг в практической
деятельности должны применяться современные процедуры оценки
служебных заслуг каждого лица, причем не только со стороны вышестоящего
начальника, но также равностоящих и даже нижестоящих работников.
Основными механизмами реализации данного принципа являются регулярная
аттестация муниципальных служащих; введение по отдельным должностям
муниципальной службы особых условий оплаты труда в зависимости от
эффективности профессиональной служебной деятельности, показатели
которой определены служебным регламентом [15, с. 160].
Второй принцип заключается в совершенствовании профессионального
мастерства муниципальных служащих. Он подразумевает необходимость
развивать свои профессиональные знания, умения и навыки. В упомянутом
законе вводится новая категория - «профессиональное мастерство
муниципальных служащих», которая является дополнением
основополагающего принципа муниципальной службы - «профессионализм и
компетентность муниципальных служащих».1
Основной механизм реализации рассматриваемого принципа -
профессиональное развитие (обучение) муниципальных служащих.
Совершенствуется профессиональное мастерство в сфере муниципальной
службе непрерывным дополнительным профессиональным образованием
служащих посредством профессиональной переподготовки, повышения
1 Моисеев В.В. Система государственного и муниципального управления. - М.: Директ - Медиа,
2015.- С. 430.
13
квалификации, стажировок. Рост профессионального мастерства
муниципальных служащих должен обеспечиваться и институт кадрового
резерва, формируемого на конкурсной основе.
Таким образом, принципы формирования кадрового состава
муниципальной службы, которые установлены законодательно, являются
ядром системы специальных принципов кадровой политики в сфере
служебных отношений.
Принципы кадровой политики в сфере муниципальной службы
классифицируются по трем группам: базовые (общие), специальные и
частные.
Базовые принципы - это конституционные (общие) принципы, которые
определяют сущностные черты кадровой политики в целом. Они являются
характерными для всех видов кадровой деятельности, включая и
муниципальную службу. Они заключаются в научности, реалистичности,
законности, демократизме, комплексности, системности, единстве,
целостности и многоуровневом характере, перспективности, духовно
нравственном характере, гуманизме, гласности и открытости, социальной
справедливости, принципе равных возможностей, отсутствии дискриминации
при приеме на работу, объективной оценке профессиональных и личностно
нравственных качеств работника.
Названные принципы наделяю кадровую политику легитимностью,
целенаправленностью, целостностью, содержательной определенностью и
необходимым прагматизмом.1
Посредством специальных принципов выражается функциональное
предназначение, приоритеты, содержательные элементы кадровой политики,
которые характерны для сферы муниципальной службы. В этой связи к
муниципальной службе могут быть применены специальные принципы
1 Моисеев В.В. Система государственного и муниципального управления. - М.: Директ - Медиа,
2015.- С. 432.
14
кадровой политики, заключающиеся в равном доступе к муниципальной
службе, учитывая профессиональную подготовку и деловые способности;
отборе и подборе кадров в соответствии с их профессиональными, деловыми
и нравственными качествами; профессионализме и компетентности кадров,
совершенствовании профессионального мастерства служащих; учете заслуг и
деловых качеств служащих в процессе их профессиональной служебной
деятельности; сочетании преемственности и периодической обновляемости
кадров; стабильности кадров; личной ответственности первого руководителя
за подбор персонала и работу с кадрами; внепартийности и политической
нейтральности кадров муниципальной службы; правовой и социальной
защищенности кадров; стимулировании служебной карьеры служащих;
контроле (в том числе общественном) за кадровой деятельностью в
муниципальном органе; единстве кадровой команды.
Посредством частных принципов кадровой политики регулируется
функционирование отдельных элементов кадровых процессов в сфере
муниципальной службы. Например, различают частные принципы кадрового
обеспечения аппарата управления, принципы поиска, подбора и отбора
муниципальных служащих, принципы прохождения муниципальной службы,
принципы служебного роста, принципы профессионального развития
персонала, принципы управления персоналом и др.
При профессиональном развитии муниципальных служащих
необходимо соблюдение следующих частных принципов кадровой политики:
непрерывности, регулярности, новизны, связи с практикой, целесообразности
профессиональной переподготовки и повышения квалификации. То есть в
таком случае конкретизируются общие и специальные принципы кадровой
политики в сфере муниципальной службы.1
В процессе применения общих, специальных и частных принципов
кадровой политики на практике, муниципальные органы власти и
1 Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: изд-во
Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - С. 72.
15
должностные лица регулируют в заданном направлении кадровые процессы и
отношения в системе муниципальной власти.
Таким образом, кадровая политика в системе муниципальной службы
является выражением стратегии муниципальной власти по вопросам
подбора, отбора, расстановки и профессионального развития ее кадрового
состава.
1.2. Понятие и структура муниципальной службы в России
Для текущего этапа реформ в системе местного самоуправления
характерно усиление внимания к такой ее важной составляющей, как
муниципальная служба. Понятие, виды и содержание муниципальной службы
требуют особого детального рассмотрения, поскольку муниципальная служба,
которая регулируется специальным и общим законодательством, обладает
достаточно сложной структурой и организацией.
Формирование современной трактовки понятий «муниципальная
служба», «муниципальные служащие» и самого института муниципальной
службы в постсоветской России происходило постепенно. Понятие
«муниципальная служба» было введено в законодательство только после
принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. До того момента
муниципальная служба в качестве социального института не существовала, и
как правовое понятие данное определение в законодательстве не
применялось.1
На целесообразность формирования нового вида службы повлияло
выделение новой, самостоятельной формы реализации публичной власти -
местного самоуправления. Осуществление полномочий органов местного
самоуправления повлекло необходимость особого аппарата
квалифицированных служащих. Формирование муниципальной службы и
выделение ее в самостоятельный институт было связано окончательным
1 Джамалудинова М.Ю. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность:
монография. - М.: ЭКОЛИТ, 2015. - С. 61.
16
переходом от советской модели организации власти на местах к организации
местной власти на началах самоуправления, а также закреплением
конституционного статуса местного самоуправления как особой формы
публичной власти.
Основа организации муниципальной службы в Российской Федерации -
закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской
Федерации» (далее - Закон о муниципальной службе). Данный закон
посвящен регулированию отношений, которые связаны с поступлением на
муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной
службы, определением правового положения (статуса) муниципальных
служащих. Муниципальная служба - это профессиональная деятельность
граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях
муниципальной службы, замещаемых посредством заключения трудового
договора (контракта).1
На современном этапе развития муниципальной службы выделяются
различные подходы к определению ее сущности (рисунок 1).
*
i
*
Рис. 1. Подходы к трактовке сущности муниципальной службы
Наиболее распространенной является точка зрения о существовании
двух подходов к пониманию правовой природы муниципальной службы:
деятельностного и институционального. В соответствии с деятельностным
подходом, муниципальная служба является, в первую очередь,
1 Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О муниципальной службе в
Российской Федерации» [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru
17
профессиональной деятельностью граждан, направленной на реализацию
полномочий государства. В соответствии с институциональным подходом,
муниципальная служба - это правовой и социальный институт практического
осуществления задач и функций местного самоуправления. Действующим в
настоящее время законодательством о муниципальной службе воспринят
именно деятельностный подход (ст. 2 Закона о муниципальной службе).
Наукой конституционного права муниципальная служба
рассматривается, прежде всего, как одна из форм осуществления публичной
власти.
М.И. Халиков предлагает определение муниципальной службы как
института публичной власти. В соответствии с этим определением,
муниципальная служба является особым видом публичной служебной
деятельности, которая осуществляется гражданами Российской Федерации за
счет средств местного бюджета на профессиональной, невыборной основе в
органах местного самоуправления, нанимаемыми муниципальными
образованиями, и обеспечивающей решение вопросов местного значения и
реализацию отдельных государственных полномочий в интересах
муниципальных образований, а также с учетом общегосударственных
интересов и задач, реализуемых на местном уровне.1
Административное и муниципальное права признает за муниципальной
службой роль «... инструмента, с помощью которого реализуются полномочия
органов публичной власти, выполняются задачи и функции ... органов
местного самоуправления». О.Б. Угурчиев определяет муниципальную
службу как «. особый вид публичной профессиональной служебной
деятельности, осуществляемой гражданами Российской Федерации, а также
гражданами иностранных государств - участников международных договоров
Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане
имеют право находиться на муниципальной службе, на невыборной
1 Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. - М.:
Флинта, 2014. - С. 88.
18
муниципальной должности в органах местного самоуправления, замещаемой
путем заключения трудового договора (контракта) и на платной основе, за счет
средств местного бюджета, в соответствии с федеральным законодательством,
законодательством субъекта Федерации, уставом муниципального
образования, с целью обеспечения решения вопросов местного значения, а в
случаях, установленных законом, - реализации отдельных государственных
полномочий».1
Такой существенный разброс мнений наглядно демонстрирует
сложность рассматриваемого института.
Исходя из вышеизложенных определений понятия «муниципальная
служба», можно вывести ряд черт, присущих институту муниципальной
службы Российской Федерации. Различают четыре сущностных признака
муниципальной службы:
- управленческий характер профессиональной деятельности;
- деятельность в системе органов публичной власти;
- служебная деятельность на определенных должностях, которые
учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий органов местного
самоуправления, а также лиц, замещающих муниципальные должности;
- профессиональный и наемный характер деятельности муниципальных
служащих.
Ясное понимание сущности муниципальной службы требует анализа ее
основных принципов. В данном случае также различают несколько подходов
трактовки сущности принципов муниципальной службы (рисунок 2).
В соответствии с правовой природой публичного управления,
посредством сущности принципов муниципальной службы отражаются
закономерности организации публичного управления, традиции, нормы
нравственности и права. В принципах учитываются сложившиеся в обществе
1 Угурчиев О.Б. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. - М.:
Инфра-М, РИОР, 2016. - С. 73.
19
основы разделения труда и организации управления, а также сочетание
коллегиальности и единоначалия в системе муниципального управления.
Рис. 2. Трактовка принципов муниципальной службы
В соответствии с сущностью местного самоуправления, принципами
муниципальной службы являются закрепляемые Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами и обусловленные природой местного
самоуправления основополагающие идеи и правила, предопределяющие
актуальное содержание муниципальной службы и перспективы ее правового
регулирования.
Исходя из отражения правовой природы муниципальной службы и
направлений ее развития, принципами муниципальной службы являются
отправные и основные начала, руководящие идеями и требованиями, которые
лежат в основе формирования и функционирования муниципальной службы.1
Кроме того, в научной литературе содержится подход, в соответствии с
которым принципы государственной и муниципальной службы не подлежат
рассмотрению по отдельности, а образуют единый комплекс
основополагающих положений. Исходя из этого все принципы
государственной и муниципальной службы подразделяются на три группы:
- принципы, посредством которых выражается предназначение службы;
1 Шедько Ю.Н. Система государственного и муниципального управления: учебник для
академического бакалавриата. - М.: Юрайт, 2016. - С. 211.
20